張碧波
〔摘要〕 作為公共品供給模式的創(chuàng)新,PPP(即政府和社會(huì)資本合作模式)革新了公共項(xiàng)目運(yùn)作模式,引發(fā)了公共服務(wù)領(lǐng)域及項(xiàng)目自身的協(xié)同治理效應(yīng)。從PPP項(xiàng)目全生命周期來看,PPP治理是一系列風(fēng)險(xiǎn)治理的過程,其中對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的妥善治理尤為重要。PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來自風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體外或合作共同體整體,具有外生性、集成性及不可控性,這些特性直接導(dǎo)致了PPP風(fēng)險(xiǎn)治理面臨困境。為此,要樹立并踐行協(xié)同治理理念、完善PPP相關(guān)法律法規(guī)、提升政企集成效能、協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)治理的多元主體、構(gòu)建參與—退出的彈性治理機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的善治。
〔關(guān)鍵詞〕 PPP;協(xié)同治理;共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)特性;風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體
〔中圖分類號(hào)〕F283? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203(2021)02-0059-07
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣的政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership,以下簡(jiǎn)稱PPP)不僅是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署,而且是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要組成部分,更是提升政府公共治理能力的有效抓手。PPP的參與主體多、合作周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大,其項(xiàng)目全生命周期內(nèi)充滿著各種不確定的風(fēng)險(xiǎn),而對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)治理的好壞決定著PPP項(xiàng)目的成敗。其中,PPP項(xiàng)目自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)主體明確,風(fēng)險(xiǎn)控制及處理程序簡(jiǎn)明,而其共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)涉及主體間的博弈及衍生風(fēng)險(xiǎn),比較復(fù)雜又不易處理。因此,PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵。2019年底突發(fā)的新冠肺炎疫情顯然屬于PPP項(xiàng)目的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)不同地區(qū)不同行業(yè)不同階段的PPP項(xiàng)目影響各異,甚至使有些項(xiàng)目受到了嚴(yán)重沖擊。2020年2月14日,習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào),抗擊新冠肺炎疫情是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考 〔1 〕。因此,筆者將通過分析我國(guó)PPP項(xiàng)目應(yīng)對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施,以期深化我國(guó)PPP模式治理體系和治理能力的意蘊(yùn)。
一、PPP協(xié)同治理是助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工具
公共品供給是公共治理的載體與核心,公共品供給模式的轉(zhuǎn)換意味著公共治理模式的變革,公共品供給實(shí)踐和公共治理理論相生相伴、相互促進(jìn),國(guó)內(nèi)外PPP實(shí)踐的迭代更新伴隨著公共品供給理論的推陳出新。隨著公共管理向公共治理范式的轉(zhuǎn)變,我們不斷獲得認(rèn)識(shí)PPP的新視角,不僅能夠重新認(rèn)識(shí)“政府—市場(chǎng)—公眾”三元主體的治理關(guān)系,還能夠從宏觀、中觀和微觀三個(gè)角度全面審視PPP的治理作用 〔2 〕。作為公私合作實(shí)踐的領(lǐng)頭羊,英國(guó)的公私合作從PFI(私人融資計(jì)劃)到PF2(新型私人融資計(jì)劃)不斷成熟,這種成熟具有階段性和整體性特征,表現(xiàn)在專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與分工、公私合作業(yè)務(wù)的細(xì)分及其合同的精細(xì)化、完善的信息披露機(jī)制、更加合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、融資結(jié)構(gòu)的合理性、效率和VFM(物有所值)評(píng)價(jià)的改進(jìn)等。自2014年我國(guó)大力推廣運(yùn)用PPP以來,在借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,PPP實(shí)踐在機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、政策制定、規(guī)范創(chuàng)新等方面取得了巨大進(jìn)步。如從中央職能部門到地方政府專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及人才的培養(yǎng)為PPP的行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了保障,財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心(以下簡(jiǎn)稱PPP中心)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)使得PPP信息披露機(jī)制更加合理,污水處理和垃圾處理領(lǐng)域推廣的PPP項(xiàng)目合同示范文本大大降低了實(shí)踐中的交易成本,具有本土特色的開發(fā)性PPP①在我國(guó)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也已取得眾多創(chuàng)新成果??梢哉f,PPP模式已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)公共品供給的主要途徑之一。與如火如荼的PPP實(shí)踐相伴,PPP的治理功能在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景中愈發(fā)凸顯,PPP治理已成為PPP的核心議題之一。
從治理角度看,我國(guó)PPP模式具有典型的協(xié)同治理特征 〔3 〕。PPP模式的各異質(zhì)性主體為提升公共品供給質(zhì)量和效率,通過項(xiàng)目方案的實(shí)施進(jìn)行分工合作,由于契約的不完備性,在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)設(shè)置并調(diào)整機(jī)制,雖然公共部門不是唯一的責(zé)任主體或者說不是主體責(zé)任方,但在治理中處于中心位置。值得注意的是各異質(zhì)性主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系是通過正式的制度規(guī)則確定的,但也不排除非正式約定上的共識(shí),這就意味著PPP協(xié)同治理包括正式契約治理和非正式契約治理,囊括了最廣泛的利益相關(guān)者,使協(xié)同治理的功能最大化。PPP協(xié)同治理的必要性體現(xiàn)在宏觀、中觀及微觀三個(gè)層面。從宏觀層面看,我國(guó)公共品的供給需要協(xié)同超省界利益相關(guān)者的力量,如區(qū)域性公共品就需要各地方政府的協(xié)同。在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上,習(xí)近平總書記就指出,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理較弱,難以有效適應(yīng)全流域完整性管理的要求,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省以及相關(guān)主體要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)同治理,鞏固提升環(huán)境污染治理成效。從中觀層面看,財(cái)政部PPP中心將PPP項(xiàng)目分為19大類,包括生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、政府基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)等。對(duì)于環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目而言,如果外部性較強(qiáng),環(huán)境治理就會(huì)常常陷入政府失靈、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈的“三重失靈”困境,從而需要協(xié)同利益相關(guān)的多元主體將外部性內(nèi)部化,構(gòu)建以政府為核心、企業(yè)為載體、社會(huì)公眾積極參與的多元協(xié)同治理機(jī)制 〔4 〕。在其他領(lǐng)域如養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),社會(huì)資本逐利性等原因造成的PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)困境,需要構(gòu)建公共部門、私營(yíng)部門、社會(huì)監(jiān)管部門及社會(huì)組織等多元協(xié)同治理體系,以保障我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量供給 〔5 〕。從微觀層面看,審計(jì)是PPP項(xiàng)目治理的重要方面。在對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)工作中,往往需要國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)審計(jì)組織以及私營(yíng)部門項(xiàng)目實(shí)施單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)這三方審計(jì)主體的共同參與。于是,在審計(jì)實(shí)踐中常出現(xiàn)三方審計(jì)主體重復(fù)審計(jì),或者審計(jì)法律沖突等問題,需要耦合協(xié)同審計(jì)機(jī)制、治理審計(jì)機(jī)制及信息互動(dòng)機(jī)制,從而發(fā)揮PPP項(xiàng)目協(xié)同治理審計(jì)作用 〔6 〕。另外,隨著一些PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期,對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作相繼展開,為保障績(jī)效評(píng)價(jià)的公平公正、實(shí)現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向目標(biāo),需要地方財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、相關(guān)行業(yè)主管部門、項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)以及第三方機(jī)構(gòu)等主體之間協(xié)同配合、分工銜接,從而真正實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn),督促各方誠(chéng)信履約、規(guī)范操作。
PPP項(xiàng)目在合作過程中會(huì)遇到各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),從而使項(xiàng)目進(jìn)展陷入困境。因此,構(gòu)建PPP協(xié)同治理機(jī)制和路徑是非常必要的。如新冠肺炎疫情風(fēng)險(xiǎn)對(duì)不能履行PPP項(xiàng)目合同的當(dāng)事人來說,屬于不能遇見、不能避免并不能克服的不可抗力,其無疑對(duì)項(xiàng)目的籌備、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生了沖擊,由此也帶來了對(duì)PPP治理的挑戰(zhàn)。為減小新冠疫情風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的沖擊,逐步實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、暢通經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán),國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府、行業(yè)部門、市場(chǎng)主體及個(gè)人等主體要積極發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性,共同努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。PPP項(xiàng)目各相關(guān)方的協(xié)同一致,積極獲取減小項(xiàng)目損失的資源與協(xié)助,強(qiáng)化了對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控。因此,從PPP項(xiàng)目的角度去考察風(fēng)險(xiǎn)治理不僅有助于我們更好認(rèn)識(shí)PPP協(xié)同治理的必要性,而且有利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。
二、PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及其研究現(xiàn)狀
對(duì)PPP項(xiàng)目來說,其全生命周期內(nèi)伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn),PPP的治理過程就是一系列風(fēng)險(xiǎn)治理的過程,各種風(fēng)險(xiǎn)治理的成敗決定著PPP項(xiàng)目的成敗。一般而言,PPP風(fēng)險(xiǎn)大致分為自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兩大類,或者說是非共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兩大類 〔7 〕。PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一般包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等。PPP項(xiàng)目的各合作主體不僅對(duì)以上這些共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不能完全獨(dú)立控制,而且對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生都有部分過錯(cuò)責(zé)任,或者說這些風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生所帶來的后果對(duì)各合作主體都可能產(chǎn)生影響 〔8 〕。隨著PPP實(shí)踐在我國(guó)各公共服務(wù)領(lǐng)域逐漸展開,政府部門和社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則方面的共識(shí)越來越多。一般而言,PPP項(xiàng)目共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則主要有三條:一是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的主體來承擔(dān)最大的風(fēng)險(xiǎn),這樣就能以最小的成本控制風(fēng)險(xiǎn),從而對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的治理最有效率,可稱為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的效率原則;二是合作主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與其所得回報(bào)相匹配,可稱為風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則;三是合作主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限,可稱風(fēng)險(xiǎn)上限原則 〔9 〕。
目前,我國(guó)是全球最大的 PPP 市場(chǎng)。PPP模式推廣數(shù)年來,已成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的重要力量。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)高度重視并出臺(tái)了一系列規(guī)范性的政策文件,如2017年國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在其印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》中指出,各中央企業(yè)要優(yōu)化合作以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。2019年3月,財(cái)政部在其印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》中進(jìn)一步指出,社會(huì)資本要承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn),政府要承擔(dān)政策、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)〔10 〕。越來越多的專家學(xué)者加入PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的研究中。其中共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)分析是風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的基礎(chǔ),學(xué)者們對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)大多采用了量化的方法,如層次分析法、概率分析法、蒙羅卡特模擬法、模糊綜合評(píng)判法等方法。例如,劉維慶等運(yùn)用可拓理論和層次分析法對(duì)城市軌道交通 PPP 項(xiàng)目各個(gè)階段的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估 〔11 〕;張璞等針對(duì) PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型,對(duì)其共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)價(jià) 〔12 〕;嚴(yán)斌等以水電公私合營(yíng) PPP 項(xiàng)目實(shí)施階段的風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象,進(jìn)行了共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別并利用故障樹分析方法對(duì)分屬不同主體的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)價(jià),從而確定出影響項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)因素的重要性排序 〔13 〕。還有一些學(xué)者關(guān)注到了PPP項(xiàng)目共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問題,并通過一定的分擔(dān)方法對(duì)其進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)分配,如侯嫚嫚在確定 PPP 項(xiàng)目共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素重要性程度的基礎(chǔ)上,利用博弈理論確定公私雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況 〔14 〕;有維寶等通過建立基于參與方滿意度的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指標(biāo)體系,將灰色關(guān)聯(lián)法與雙基準(zhǔn)法相結(jié)合構(gòu)建了城軌 PPP 項(xiàng)目的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)定量分擔(dān)模型 〔15 〕;鄧小鵬等在參照風(fēng)險(xiǎn)分配原則以及基于 PPP 模式下保障性住房成本收益的基礎(chǔ)上,確定共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)公私雙方的分擔(dān)比例 〔16 〕??傊S著PPP實(shí)踐的不斷深入,PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究現(xiàn)狀如下:首先,在PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理念與實(shí)踐不斷被合作各方接受的情況下,共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的定性、定量及治理等問題是進(jìn)一步研究的方向,而且這方面的研究還較薄弱。其次,PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一般來源于宏觀、市場(chǎng)或第三方等合作主體的外部環(huán)境,而這些外部環(huán)境正好是PPP實(shí)踐的本地環(huán)境,在每一個(gè)國(guó)家甚至同一個(gè)國(guó)家的不同地區(qū)都不甚相同,這些外部環(huán)境賦予共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特殊性質(zhì),進(jìn)而有不同的治理方式?,F(xiàn)有研究大多是在博弈分析等技術(shù)上的處理,難免脫離PPP風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐。最后,PPP項(xiàng)目作為公共項(xiàng)目,是公共治理領(lǐng)域或者說是政府治理領(lǐng)域的重要組成部分,其共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理更是我國(guó)政府將長(zhǎng)期面臨的重大課題,目前對(duì)其的相關(guān)研究大多集中于項(xiàng)目層面的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究,對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理的意蘊(yùn)研究不足。因此,在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下,應(yīng)重視與挖掘PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理機(jī)制。
三、緣于PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特性的治理困境
(一)PPP 共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特性
根據(jù)上文已知,從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體的角度可將PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)分為共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和非共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而且從政企合作框架來看,共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主體主要是政府方和社會(huì)資本方兩大主體。對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主體進(jìn)一步細(xì)分可發(fā)現(xiàn),政府方一般包括政府出資人代表、地方政府各職能部門及項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu),社會(huì)資本方包括項(xiàng)目公司、社會(huì)資本,甚至包括第三方的金融機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、分包商等。其中項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行機(jī)構(gòu),往往是由政府方和社會(huì)資本方共同組成的機(jī)構(gòu),并有相應(yīng)的權(quán)、責(zé)、利等具體規(guī)定。值得注意的是項(xiàng)目公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溯源的具體承擔(dān)主體有一定規(guī)定,它的一項(xiàng)重要功能就是阻隔風(fēng)險(xiǎn)。由此可見,政府方和社會(huì)資本方兩大合作主體間也有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的層次。也就是說,雖然同為共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方,但有些風(fēng)險(xiǎn)可能只是涉及兩大類主體中的一部分,有些風(fēng)險(xiǎn)可能需要兩大類主體中更多的主體來承擔(dān),有些風(fēng)險(xiǎn)則需要兩大類主體中所有的主體來承擔(dān)。目前,我們對(duì)承擔(dān)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的所有政企主體,傾向于從PPP項(xiàng)目的供給主體來理解。而從PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)來看,供給側(cè)的主體就是一個(gè)整體。但是根據(jù)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所牽涉的范圍來講,并不是每個(gè)主體每一次都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān),關(guān)鍵要看牽涉到政府方和社會(huì)資本方的哪些主體,處理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所需的主體可稱為風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體的大小是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)所涉及的主體來確定的,并不是一個(gè)固定的主體。
從風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原因分析可知,一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)之所以會(huì)被政企雙方分擔(dān),無非就是兩種情況,一是任何一個(gè)主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生都沒有責(zé)任,或者是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果對(duì)任何一個(gè)主體都有影響。例如,不可抗力風(fēng)險(xiǎn)就不能歸責(zé)于是哪一方的責(zé)任,因?yàn)槠鋵?duì)項(xiàng)目合作的各個(gè)主體都有影響。二是風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生雙方都有責(zé)任和過錯(cuò)。此種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生又可歸因于以下兩類情形:一類是公私兩部門的合作能力欠缺,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目面臨風(fēng)險(xiǎn)。例如,公私雙方對(duì)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)分析與把握出現(xiàn)了偏差,從而對(duì)相應(yīng)出現(xiàn)的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行共擔(dān)。二類是公私兩部門為私利共同使PPP項(xiàng)目處于某種風(fēng)險(xiǎn),最終造成公眾或消費(fèi)者的福利受損。例如,公私雙方共同造成PPP項(xiàng)目移交時(shí)的質(zhì)量不達(dá)標(biāo),從而對(duì)相應(yīng)的PPP項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行共擔(dān)。
從對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原因的簡(jiǎn)要分析,可以發(fā)現(xiàn)PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)具有以下特性:一是外生性。風(fēng)險(xiǎn)源多來自風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體外,是由外部環(huán)境的不確定性造成,并且獨(dú)立于PPP項(xiàng)目活動(dòng)之外,不僅外生于各合作主體,而且外生于各合作主體的活動(dòng)空間,如風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體活動(dòng)的法律空間、經(jīng)濟(jì)空間及社會(huì)空間等。新冠肺炎疫情的發(fā)生就是外生于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體,對(duì)所有政府方和社會(huì)資本方的主體均有影響,是對(duì)所有合作主體的風(fēng)險(xiǎn)覆蓋。二是不可控性。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)外生,所以其發(fā)生就無法預(yù)測(cè),且具有隨機(jī)性,即風(fēng)險(xiǎn)的類型、發(fā)生時(shí)間、持續(xù)時(shí)間及影響程度等都不確定,對(duì)項(xiàng)目造成的損失也不確定。例如,新冠肺炎疫情的產(chǎn)生與發(fā)展就是無法完全預(yù)測(cè)的,而且由于疫情在每個(gè)地方的嚴(yán)重程度不同、持續(xù)時(shí)間不同,對(duì)各個(gè)區(qū)域的影響也不甚相同,因而對(duì)每個(gè)PPP項(xiàng)目的影響也有差異。三是集成性。集成從一般意義上可以理解為兩個(gè)或兩個(gè)以上的要素集合成為一個(gè)有機(jī)整體,這種集成不是要素之間的簡(jiǎn)單疊加,而是要素之間的有機(jī)組合,即按照某一集成規(guī)則進(jìn)行的組合和構(gòu)造,其目的在于提高系統(tǒng)的整體功能。從集成的視角考察PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體可以發(fā)現(xiàn),政府方和社會(huì)資本方組成的合作共同體是一種伙伴關(guān)系,地方政府各職能部門、出資代表、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、三方機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司等集合成為一個(gè)有機(jī)整體,在PPP項(xiàng)目供給過程中,需要各種協(xié)調(diào)、整合、溝通、合作、監(jiān)督等運(yùn)行機(jī)制,合作各方都為共同的目標(biāo)爭(zhēng)取發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),用最少的資源及交易費(fèi)用,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效益,進(jìn)而使合作各方利益得以滿足。因而,我們說共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的集成性,主要是從政企集成的角度出發(fā),在組織架構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題時(shí)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。
(二)PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特性導(dǎo)致的治理困境
PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的治理困境源于PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特性。從PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的外生性來看,風(fēng)險(xiǎn)來源于PPP項(xiàng)目面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等外部環(huán)境的不確定性。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以看成是完全信息條件下公私雙方的博弈。由于治理主體規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的天然屬性,合作各方難免出現(xiàn)互相推諉的情況,而風(fēng)險(xiǎn)初次分配的模糊性也影響著后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)的歸責(zé),并且當(dāng)政企雙方交易成本上升到一定程度時(shí),他們合作的效益與期望受到減損,合作進(jìn)展就有可能受阻于更大的衍生風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)公私合作的實(shí)踐來看,公共部門常常處于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的優(yōu)勢(shì)方,私人部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敏感且多是雙方交易成本的主要承受方,在雙方信息對(duì)稱的前提下,風(fēng)險(xiǎn)的順利公平分擔(dān)難以實(shí)現(xiàn)。此外,不同地方政府的契約精神、專業(yè)能力、財(cái)政實(shí)力等各不相同,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)原則的理解與執(zhí)行肯定有所差異,這就給風(fēng)險(xiǎn)治理帶來不穩(wěn)定因素。外生于合作共同體的風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致雙方采取非合作策略,而使風(fēng)險(xiǎn)治理陷入困境。風(fēng)險(xiǎn)外生性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)分配困境需要引入外來主體或力量,改變PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體的博弈條件與環(huán)境,進(jìn)而走出困境。
PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的不可控性包含兩層意思。一是風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性,即風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有偶然性和突發(fā)性,可能發(fā)生在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的任何一個(gè)時(shí)點(diǎn)。一般而言,項(xiàng)目大致要經(jīng)過前期準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等幾個(gè)階段,每個(gè)階段都有其不確定的風(fēng)險(xiǎn)。如PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段,就可能面臨拿地、材料獲取、融資、公眾反對(duì)等不確定風(fēng)險(xiǎn)。而且即使相同的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨著項(xiàng)目階段的不同而有所變化,如融資風(fēng)險(xiǎn)可能伴隨項(xiàng)目的絕大部分階段,但運(yùn)營(yíng)階段的融資風(fēng)險(xiǎn)就比建設(shè)階段時(shí)小很多。共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性意味著風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的無規(guī)律性,隨著項(xiàng)目的持續(xù)進(jìn)展,風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能引發(fā)越來越大的損失。例如,由于項(xiàng)目的資產(chǎn)專用性及增加的沉沒成本風(fēng)險(xiǎn),可導(dǎo)致項(xiàng)目的中止或終止,從而使風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體遭受程度不同的損益。再如,同樣是新冠肺炎疫情帶來的不可抗力風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)項(xiàng)目處于前期準(zhǔn)備階段時(shí)可能不受其影響,但項(xiàng)目處于建設(shè)階段時(shí)就可能遭受勞動(dòng)力獲得、利息支付、原材料獲取等各方面的壓力。二是風(fēng)險(xiǎn)超出了共擔(dān)體的承受范圍和能力。PPP項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大、合作周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。因此,一些財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)的區(qū)縣往往就是一兩個(gè)項(xiàng)目,再加上社會(huì)資本也是長(zhǎng)期投入,特別是有些產(chǎn)城綜合體項(xiàng)目,左右著一些地區(qū)的發(fā)展前景,從而使地方政府和社會(huì)資本結(jié)成了PPP合作命運(yùn)共同體。而當(dāng)這些項(xiàng)目一旦有風(fēng)險(xiǎn),其帶來的損失就有可能是公私合作共同體所無法承受的。
PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的集成性是基于組織和結(jié)構(gòu)的視角,主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題時(shí)而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。為了提升公共品供給的質(zhì)量和效率,PPP模式將包括地方政府各職能部門、出資代表、社會(huì)資本、承包商、分包商、材料供應(yīng)商、金融機(jī)構(gòu)、投資者等專業(yè)分工不同的主體,集合成一個(gè)整體。各主體的價(jià)值目標(biāo)各異、專業(yè)不同,而且隨著項(xiàng)目處于不同階段,合作共同體將由不同的成員組成,有些投資者甚至只是為了實(shí)現(xiàn)投資收益而階段性的參與。政企集成具有臨時(shí)共同體的特點(diǎn),其組織成員、組織架構(gòu)及組織信息等處于不斷調(diào)整的狀態(tài)。因此,在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi),為保證合作各方目標(biāo)一致、實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容及充分發(fā)揮各主體的專業(yè)集成優(yōu)勢(shì),且有一定的難度。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理過程中,不僅要求合作共同體內(nèi)的每個(gè)成員處理好自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),不增加整體的交易成本,而且要求各成員高效合作,從而使整體系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)被有效控制。首先,政企集成的定性問題不利于風(fēng)險(xiǎn)處理。在PPP實(shí)踐中,公私合作伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)合作各方的平等與信任,但是一些地方政府對(duì)公共服務(wù)供給路徑的壟斷顯然是對(duì)這一合作理念的挑戰(zhàn),因此還出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目合同是行政合同還是民事合同的爭(zhēng)論。這一爭(zhēng)論恰恰是對(duì)政企雙方定位模糊的反映。目前,關(guān)于PPP協(xié)議(合同)的法律性質(zhì)還未有定論,政企各方的合作也因此在實(shí)踐中難以掌握互動(dòng)尺度,不利于項(xiàng)目的開展。其次,合作各方要在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)取得共識(shí)的前提下,即各方都要為風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生擔(dān)負(fù)責(zé)任,但由于這是信息不對(duì)稱條件下的博弈,合作各方都想利用自身優(yōu)勢(shì)達(dá)到分擔(dān)最小比例風(fēng)險(xiǎn)的目的。一般而言,公共部門擁有談判的主動(dòng)權(quán),而私人部門則擁有項(xiàng)目上的信息優(yōu)勢(shì);公共部門會(huì)減小自身在項(xiàng)目方面的信息劣勢(shì),而私人部門則要隱藏信息或采取相關(guān)舉措增強(qiáng)自身的談判地位。由于風(fēng)險(xiǎn)偏好、自身實(shí)力等方面的差異,合作各方采取的策略可能會(huì)使談判經(jīng)過多個(gè)回合,資源、時(shí)間及交易費(fèi)用的耗費(fèi)因政企集成的缺陷變得不確定。最后,在公私合作的極端情況下,雙方可能為追求團(tuán)體利益而損害公眾利益。因此,如果缺少外在制衡力量,PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的治理就會(huì)成為空談。
四、PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理路徑
由PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特性導(dǎo)致的治理困境需要各方協(xié)同治理。PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi),治理主體往往涉及正式契約之外的利益者,需要完善PPP相關(guān)法律法規(guī),樹立與踐行風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理理念,提升政企集成效能,并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)階段性差異,側(cè)重協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)治理的不同主體,構(gòu)建參與—退出的彈性治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)善治。
(一)樹立與踐行風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理理念
一直以來,PPP模式在很大程度上被當(dāng)成融資工具或政策手段,特別是疫情等共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成實(shí)質(zhì)性沖擊后,財(cái)政部密集出臺(tái)了一系列促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的相關(guān)舉措,如開設(shè)PPP項(xiàng)目的入庫(kù)綠色通道以減輕風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。但PPP模式作為治理機(jī)制和理念,需要各級(jí)政府一以貫之堅(jiān)定地推行,不能因暫時(shí)的困難或其他替代手段而抑制甚至放棄,要為PPP實(shí)踐主體確立穩(wěn)定積極的預(yù)期,這樣才能減少宏觀風(fēng)險(xiǎn)、改善PPP宏觀環(huán)境。為此,在項(xiàng)目層面,地方政府應(yīng)發(fā)揮自身共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理的主動(dòng)性,引導(dǎo)各方遵守合同約定、發(fā)揚(yáng)契約精神,在風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上,要以平等合作的姿態(tài),履行風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)的原則,為風(fēng)險(xiǎn)共治創(chuàng)造條件,使得共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分配從各方博弈逐漸轉(zhuǎn)向協(xié)同治理。值得注意的是,針對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特性,政企各方要時(shí)刻樹立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急意識(shí),額外儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)資源,善于利用政企合作主體之外的資源,最大程度減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。
(二)完善PPP相關(guān)法律法規(guī)
作為黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署,PPP模式是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體,其立法一直都在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。2016年7月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求加快PPP立法工作進(jìn)度。2017年7月,國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了由國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》,并公開征求意見;2018年8月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》,明確了2018年底前制定出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP條例?,F(xiàn)階段的PPP立法在部分領(lǐng)域已經(jīng)取得了比較好的效果,如2019年7月1日開始施行的《政府投資條例》推進(jìn)了PPP的規(guī)范發(fā)展,2020年2月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》標(biāo)志著PPP實(shí)踐在某些領(lǐng)域更加成熟。但是目前PPP模式在頂層設(shè)計(jì)和治理體系等方面尚存在一些不足,在一定程度上阻滯著政企合作的開展。因此,要進(jìn)一步完善PPP相關(guān)法律法規(guī),如盡快出臺(tái)PPP條例,完善PPP立法與土地、行政、財(cái)稅、金融等領(lǐng)域的法律體系銜接,理順部門法規(guī)政策之間的關(guān)系等,以便進(jìn)一步明確政府各職能部門之間的關(guān)系與權(quán)力、公私伙伴的合作性質(zhì)、項(xiàng)目公司的性質(zhì)與地位、項(xiàng)目的監(jiān)督考核、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的比例等,從而減少合作伙伴之間的不確定性行為,降低PPP實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)。此外,公共品的最終消費(fèi)者是社會(huì)公眾,其雖然不是正式PPP的協(xié)同治理主體,但卻是直接的利益涉及方,以及其他利益相關(guān)者,都應(yīng)有相關(guān)規(guī)定,使這些利益相關(guān)者能更好進(jìn)行偏好表達(dá)與作用發(fā)揮,降低他們的參與—退出成本,進(jìn)而激發(fā)其參與的積極性與主動(dòng)性。
(三)提升政企集成效能
高效的政企集成不僅能大大降低組織自身缺陷引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),還能有效應(yīng)對(duì)外來風(fēng)險(xiǎn),取得好的合作效益。為發(fā)揮政企合作的綜合集成優(yōu)勢(shì),PPP項(xiàng)目一般會(huì)設(shè)置專門的項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司則按照公司的組織原則在政府招投標(biāo)后由政府方和社會(huì)資本方共同組建。政企集成包括項(xiàng)目公司的組建以及項(xiàng)目公司與政府職能部門、社會(huì)資本及其他主體的業(yè)務(wù)關(guān)系。項(xiàng)目公司的治理涉及契約治理,項(xiàng)目公司與政府職能部門、社會(huì)資本等的關(guān)系涉及關(guān)系治理,充分發(fā)揮這兩種治理機(jī)制的協(xié)同作用,可極大提升控制權(quán)配置效率。需要注意的是,關(guān)系治理可發(fā)揮信任的正反饋效應(yīng),增強(qiáng)契約治理的協(xié)調(diào)性和柔韌性,有效彌補(bǔ)正式契約治理的不完備性。政企集成效能與激勵(lì)相容離不開信任與監(jiān)督的平衡,總的來說要遵循發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的大邏輯。比如,在項(xiàng)目公司的組織上,應(yīng)遵從市場(chǎng)原則,在項(xiàng)目資本金比例、股東出資結(jié)構(gòu)、人員配置、價(jià)格形成、項(xiàng)目具體運(yùn)作等方面應(yīng)減少不必要的行政干預(yù),科學(xué)制定對(duì)其的監(jiān)督考核制度,并注意充分發(fā)揮公共部門的應(yīng)有作用。在組織的日常運(yùn)作中,項(xiàng)目公司還要注重協(xié)調(diào)與信息共享,從而大大提升政企集成的效率和能力。
(四)協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)治理的多元主體
PPP共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特性導(dǎo)致的治理困境需要協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)治理的多元主體。由于自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)在特定情境下的相對(duì)性,公私合作共同體要協(xié)助對(duì)方處理好自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散,以增加彼此合作的默契與信任,進(jìn)而為共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理營(yíng)造良好氛圍。比如,對(duì)于外部風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)的PPP項(xiàng)目,如環(huán)境治理類等項(xiàng)目,可充分尊重公眾意愿,集思廣益,提高公眾參與度,利用公眾的監(jiān)督激勵(lì)作用,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效率供給。對(duì)于宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn),如法規(guī)政策的出臺(tái)或調(diào)整,要加強(qiáng)與中央部門的溝通,盡量爭(zhēng)取相關(guān)部門的協(xié)作,從而避免信息不對(duì)稱,減小甚至消除風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。對(duì)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn),如新冠肺炎疫情風(fēng)險(xiǎn),中央部門對(duì)疫情及時(shí)定性,進(jìn)行交通管制甚至封城等國(guó)家強(qiáng)力干預(yù)措施;各地方政府積極出臺(tái)應(yīng)對(duì)疫情的意見,如有些地方政府部門明確將防疫成本計(jì)入PPP項(xiàng)目總成本,有些地方政府規(guī)定一定的成本調(diào)整幅度,有些地方政府有序組織工人返崗等,這些都是主動(dòng)應(yīng)對(duì)疫情、積極降低風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措,對(duì)順利復(fù)工復(fù)產(chǎn),降低PPP項(xiàng)目共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理成本發(fā)揮了重要作用;再加上社會(huì)公眾的自覺自我隔離,廣大醫(yī)務(wù)工作者和科研工作者積極參與抗擊疫情戰(zhàn)役,最大程度地減輕了疫情給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的負(fù)面效應(yīng),客觀上降低了PPP項(xiàng)目的外生性風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明,如果僅僅靠地方政府和社會(huì)資本的合作力量,避免疫情產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是不可能的。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作共同體的調(diào)整,如建設(shè)主體的退出與運(yùn)營(yíng)主體的引入,則需要協(xié)調(diào)相關(guān)公共部門與專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持以控制交易風(fēng)險(xiǎn),順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。因此,PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi),要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)階段性差異,側(cè)重協(xié)同實(shí)施機(jī)構(gòu)、地方政府部門、社會(huì)公眾、中央部門、金融部門及第三方機(jī)構(gòu)等不同主體,構(gòu)建參與—退出富有彈性的協(xié)同治理機(jī)制,使各成員能夠充分利用各自的資源、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì),以最小成本消弭危機(jī),從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)善治,最大程度維護(hù)公共利益。
〔注 釋〕
①開發(fā)性PPP, 是規(guī)范的PPP模式,具有PPP模式的普遍屬性。這類PPP項(xiàng)目是由社會(huì)資本承擔(dān)主要經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),并從合作政府新增財(cái)政收入獲取相應(yīng)回報(bào),能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
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責(zé)任編輯 徐 芳