論跨行政區(qū)公共危機的政府合作治理＊

李建興 李銘輝

提要：由于我國行政區(qū)劃的限制，以行政區(qū)為邊界的“行政區(qū)行政”是地方政府處理公共事務的常態(tài)模式。而隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，不同區(qū)域的聯(lián)系日趨密切，導致跨越多個行政區(qū)域的公共危機越來越成為公共危機的常態(tài)。因此，作為危機治理的主要責任主體的地方政府相互合作，共同應對跨區(qū)域公共危機就顯得非常必要。但是地方政府在公共危機的協(xié)同治理中還存在著思想觀念不能適應新形勢、體制機制不完善以及法律規(guī)定不明確等問題。要實現(xiàn)跨行政區(qū)公共危機的合作治理，需要各級地方政府特別是政府的主要負責人轉變觀念，同時也要重視構建相關機制、完善法律法規(guī)。

公共危機是當今世界各國在國家和社會治理中經(jīng)常要面對的問題。日常生活中，突發(fā)的自然災害、生態(tài)環(huán)境問題、公共衛(wèi)生事件以及各種社會沖突等都可能由于處置不當，引發(fā)成為公共危機。從公共危機的波及范圍來看，有的可能只波及一個行政轄區(qū)，有的則會涉及多個行政轄區(qū)，此時的公共危機就演變成了跨行政區(qū)的公共危機。毫無疑問，在各類公共危機的治理過程中，不同層級的政府在其中始終處于主導地位，作用舉足輕重。所以，提升政府的公共危機治理能力和水平，是最大限度減少公共危機帶來的危害和沖擊的關鍵。對于跨行政區(qū)公共危機而言，政府之間相互合作開展危機治理更有利于動員社會資源，形成治理合力，有效應對跨區(qū)域公共危機的不確定性。

一、政府合作治理公共危機的理論邏輯

基于對政府管理公共事務能力和水平的高度關注，長期以來學界對于如何提升政府管理效能，推動區(qū)域公共問題的妥善解決進行了許多的理論探索，也產(chǎn)生了不少相關的理論。20世紀八九十年代誕生于西方的新公共管理理論立足市場觀點，從制度改革入手，要求重塑政府定位，在西方各國掀起了一場聲勢浩大的新公共管理運動，對西方政府管理產(chǎn)生了重大影響。新公共管理理論將企業(yè)家精神引入政府，強調(diào)政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府是掌舵者而不是劃槳人。政府的公共管理要以市場或顧客為導向，實現(xiàn)管理主體多元化，并引入競爭機制來提高公共管理的質(zhì)量和水平。新公共管理理論的核心要旨，是要強化政府的宏觀調(diào)控作用，縮減政府功能，發(fā)揮市場力量在社會公共事務管理中的作用。這一理論對于改善政府公共管理面臨的諸多困境起到了一定的積極作用。然而，新公共管理理論將“政府和公民”的關系演繹成為“企業(yè)與顧客”的關系，它倡導的“經(jīng)濟人理性”和對市場機制的盲目崇拜，往往導致各級政府基于自身利益的考量而在公共事務應對和處置過程中做出與公眾現(xiàn)實需求不一致的“理性”行為選擇，即當社會公眾面臨困難和問題時，政府極可能采取的舉措?yún)s是回避問題、轉嫁矛盾，而對于必須要共同應對和處理的區(qū)域性公共事務（比如公共危機）則往往采取“各自為政”的辦法，對于事不關己的問題冷眼旁觀。這種“經(jīng)濟人理性”和市場機制不斷強化的結果最終導致的是各級政府對社會公共事務的“碎片化治理”①何精華：《府際合作治理：生成邏輯、理論涵義與政策工具》，《上海師范大學學報》（哲學社會科學版），2011 年第6 期。?！八槠卫怼?，其實就是“治理的碎片化”，就是指不同地方的政府在公共事務的治理過程中，往往以政府行政轄區(qū)為界限，只基于轄區(qū)自身利益，而不是出于社會整體利益考慮來推進公共事務的治理，政府之間在治理理念、方法舉措等方面缺乏協(xié)調(diào)，各自為政，從而導致的無法達到整體治理效果的局部性治理狀態(tài)。治理的碎片化，降低了社會事務的整體治理效率，增加了社會整體的治理成本，帶來了社會資源的極大浪費。

如何解決“治理碎片化”帶來的效率低下、資源浪費等問題？特別是隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，如何有效回應區(qū)域公共需求，破解區(qū)域面臨的共同性的重大問題？正是在這樣的背景下，協(xié)同治理理論應運而生了。協(xié)同治理理論是基于協(xié)同學理論和治理理論而產(chǎn)生的，它以追求最大化的治理效能，并最終達到最大限度地維護和增進公共利益為目的，主張多元主體相互協(xié)同、相互合作，共同治理社會公共事務。這里的多元主體包括政府、社會組織、市場主體和公民個人等，而相互的協(xié)同、合作也不僅僅是指政府與社會組織、政府與市場主體、政府與公民等主體之間的合作，它還包括不同區(qū)域的政府之間的相互協(xié)同、相互合作。正是這樣一種治理協(xié)同，使得不同治理主體能夠充分利用各自的資源、知識、技術等優(yōu)勢相互取長補短，共同發(fā)揮出對社會公共事務的治理功效。協(xié)同治理理論最顯著的特征在于：一方面，它是從整體的視角來看待公共事務的治理，強調(diào)治理的系統(tǒng)性而不是獨立性；另一方面，它主張各類治理主體相互協(xié)作，相互配合，認為相互聯(lián)合更能充分地利用各種資源，比彼此獨立更能產(chǎn)生“整體大于部分之和”的功效。

應當承認，不同地方的政府因為歷史文化和區(qū)域環(huán)境的差異，會在地方利益方面存在相互的差異性，但地方政府之間既有各自差異性的利益需求，也有共同性的利益需求。協(xié)同治理理論能夠讓不同地方的政府超越自身局限，從系統(tǒng)整體的視角來看待彼此共同的利益需求，有助于不同地方的政府深刻認識到彼此之間的相互合作對維護各方共同利益，推動公共事務更好治理的積極功效，從而為改變新公共管理理論中政府在市場機制和經(jīng)濟理性驅使下“各自為政”的行為偏好樹立了新的思維導向，這在理論上為不同地方的政府基于一致性利益構建合作共贏的跨行政區(qū)公共危機合作治理奠定了堅實的基礎。

二、政府合作治理跨區(qū)域公共危機的現(xiàn)實價值

跨區(qū)域公共危機，意味著公共危機跨越了傳統(tǒng)意義上的行政區(qū)域，公共危機波及的范圍至少在兩個行政區(qū)以上。由于我國各級政府的設置和行政區(qū)劃的對應性，政府處理公共事務的常態(tài)模式是基于傳統(tǒng)行政區(qū)劃基礎上閉合式的“行政區(qū)行政”，①金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國社會科學》，2007 年第6 期。顯然，面對跨區(qū)域公共危機，只靠單一的政府是無法應對的。因此，加強不同行政區(qū)政府間的有效協(xié)同，依托政府間危機治理“集體行動”的合力，來整體提升地方政府應對現(xiàn)代公共危機的能力就顯得十分必要：

一是可以克服現(xiàn)行應急治理體制的掣肘。我國2007年出臺的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定，我國的應急治理體制實行的是分級管理和屬地管理，這就以法律形式明確了各地方政府對自己屬地轄區(qū)范圍內(nèi)的危機事件所負有的管理責任。由于公共危機都是在一定的地域范圍和行政區(qū)劃內(nèi)發(fā)生的，因而公共危機往往首先表現(xiàn)為一種區(qū)域性危機，②姚尚建：《區(qū)域公共危機治理:邏輯與機制》，《廣西社會科學》，2009 年第7 期。按照現(xiàn)行的應急治理體制，當這種區(qū)域性危機發(fā)生在一個行政區(qū)劃范圍內(nèi)時，除非是需要緊急救援的重大危機事件，原則上就只能由管轄該行政區(qū)域的地方政府負責處置應對。然而，如果這種區(qū)域性危機發(fā)生在一個自然區(qū)域或經(jīng)濟區(qū)域，而該自然區(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域恰好又跨越了多個行政區(qū)域，或者雖然發(fā)生在一個行政區(qū)域范圍內(nèi)，但蔓延到了多個行政區(qū)域時，礙于應急體制和行政區(qū)劃的限制，地方政府則只能各自為戰(zhàn)。而通過構建政府之間的合作治理機制，當公共危機發(fā)生時我們就可以超越應急體制和行政區(qū)劃的束縛，避免單打獨斗。

二是可以在更大的范圍內(nèi)整合治理資源。公共危機發(fā)展速度快，社會危害比較嚴重?？鐓^(qū)域公共危機波及范圍更廣，給社會秩序和人民生命財產(chǎn)造成的危害更大，需要盡快動員各種資源控制它。但單靠一地的地方政府去治理跨區(qū)域公共危機顯然會力不從心。一方面，是因為地方政府要獲取轄區(qū)以外的公共危機信息渠道不通暢。我國對突發(fā)事件的危機信息報送采取的是逐級上報的方法，也就是信息傳遞渠道是縱向的，只有上級政府經(jīng)過分析研判認為有必要才會通報給相關地方政府。沒有信息來源或信息不通暢，危機治理自然就無從說起；另一方面，跨區(qū)域公共危機治理離不開一個能夠統(tǒng)籌區(qū)域大局的權威，而在現(xiàn)行以行政區(qū)劃為基礎的“行政區(qū)行政”模式下，地方政府權威很難超越行政轄區(qū)邊界，也即在現(xiàn)有體制下地方政府很難自主成為區(qū)域性公共權威，擔負引領跨區(qū)域公共危機治理的使命。而政府合作治理則不同，在合作治理的框架下，地方政府憑借合作治理機制，可以突破本地資源的限制，在更大范圍內(nèi)整合多地的人、財、物等治理資源，也可在盡可能廣的范圍內(nèi)實現(xiàn)信息的高效傳遞和共享，從而形成治理合力，最大限度降低跨區(qū)域公共危機的危害。

三是可以更好地把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。現(xiàn)代社會的發(fā)展是在開放的大環(huán)境中運行的，在這種開放的環(huán)境下不同區(qū)域人員之間的往來日益密切，各種要素在區(qū)域間的相互流動日益頻繁。正是因為這樣，現(xiàn)代公共危機一旦發(fā)生，其影響和危害就不再主要局限于始發(fā)地，而會迅速地跨地界傳播，跨地域邊界傳播的特性日益成為現(xiàn)代危機的本質(zhì)特征。①楊安華、童星、王冠群：《跨邊界傳播:現(xiàn)代危機的本質(zhì)特征》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2012 年第6 期?，F(xiàn)代公共危機的跨界性主要表現(xiàn)為公共危機跨越時空邊界和行政邊界，具有跨行政區(qū)分布，行政管轄權界定難，超出政府應急預案，存在溢出效應等特征，跨界已經(jīng)成為公共危機常態(tài)。②張玉磊：《跨界危機治理中的府際合作研究》，《上海大學學報》（社會科學版），2018 年第2 期。這意味著，一旦某個地方出現(xiàn)一只“黑天鵝”，就可能引發(fā)“蝴蝶效應”，給不同的行政區(qū)域帶來連鎖反應。要妥善應對這種跨界性公共危機，就需要我們“揚優(yōu)勢、補短板、強弱項……把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”③《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11 月6 日。。我國最大的優(yōu)勢體現(xiàn)在哪里？就體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領導。在黨的集中統(tǒng)一領導下，我們能夠全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事。具體到跨區(qū)域公共危機的應對方面，我們完全可以把全國30多個省級行政區(qū)、2000多個縣級行政區(qū)統(tǒng)籌起來，讓各個地方政府在公共危機中守望相助、相互協(xié)同，做到“區(qū)域一盤棋”“全國一盤棋”，共同開展系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，這樣不僅能很好地體現(xiàn)和詮釋我國制度的優(yōu)勢，也可以更好地把我國的制度優(yōu)勢真正轉化為國家治理效能。

三、政府合作治理跨區(qū)域公共危機的困境

目前，我國跨行政區(qū)公共危機的合作治理，已經(jīng)逐步受到地方政府的重視，地方政府危機治理合作已經(jīng)在省級、地市級和縣級層面都有所體現(xiàn)。有些區(qū)域已經(jīng)專門就特定領域的區(qū)域性危機治理構建常態(tài)化的政府協(xié)同機制。如2004年福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9個省區(qū)和香港、澳門兩個特別行政區(qū)11個地方政府行政首長在廣州簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，就建立區(qū)域環(huán)境保護協(xié)作機制和衛(wèi)生防疫協(xié)作機制達成共識。2009年，地處長三角的江蘇、浙江和上海市也共同簽署了《江、浙、滬傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》。此后，2011年陜晉蒙豫四省區(qū)簽署了《黃河中游四省（區(qū)）應急管理合作協(xié)議》、2012年滬蘇浙三省市簽署了《交通運輸行業(yè)安全、應急合作框架協(xié)議》、2013年蘇浙皖滬四個省市簽署了《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染事件應急聯(lián)動工作方案》、2016年京津冀共同簽署了《關于建立京津冀區(qū)域安全生產(chǎn)應急聯(lián)動工作機制的協(xié)議》等。這些合作協(xié)議為我國跨行政區(qū)公共危機的合作治理提供了可資借鑒的基礎，也確實在合作區(qū)域范圍內(nèi)推動了資源共享和優(yōu)勢互補，一定程度上提高了跨行政區(qū)公共危機的治理能力。但正如美國集體行動理論學者曼瑟爾·奧爾森研究所發(fā)現(xiàn)的那樣，不同的主體要達成“集體行動”需要具備認知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)和制度約束機制三個基本條件，而在現(xiàn)實當中，地方政府之間要達到這些條件，還面臨諸多的困境。

首先，在合作認知上還不能統(tǒng)一。由于我國地方事務的管理長期以來一直是以行政區(qū)為界進行的，久而久之一些地方政府形成了封閉式管理的慣性，習慣于以封閉式的、畫地為牢的思維模式來考慮地方事務，缺乏全局觀念和大局意識。一事當前，常常自覺不自覺地以行政區(qū)劃做切割，只考慮所在轄區(qū)的利益，對轄區(qū)以外的事情漠不關心，有時甚至為了本地利益“以鄰為壑”，不惜犧牲其他地方的利益。有的地方政府雖然也有合作的意愿，卻往往受制于“經(jīng)濟人”理性，瞻前顧后猶豫不決，既想通過合作謀求本地利益的最大化，又害怕在合作中自己吃虧擔風險。一些地方的行政領導則因為“權力迷戀”，擔心政府之間的合作會使自身權力受到外來的掣肘，影響自己在轄區(qū)“當家作主”。這些都在一定程度上反映了部分地方政府在治理理念和合作認知上的差距。這樣的理念根深蒂固之后就會物化為相應的政策取向，使不少地方政府缺乏開展政府間合作的積極性和主動性，從而也很難將跨行政區(qū)公共危機的協(xié)同治理作為一種自覺的選擇。

其次，合作中的利益協(xié)調(diào)面臨現(xiàn)實制約。盡管各個地方政府都是中央政府決策的具體執(zhí)行者，理論上代表的都是國家利益、公共利益，施政的價值取向也都是以人民為中心。但現(xiàn)實中，不同的地方政府由于管轄的地域不同，利益需求和歸屬也會有差異，由此也使地方政府之間的合作不可避免地受到諸多現(xiàn)實的制約：一是地方利益和主政者偏好的制約。按照“政治經(jīng)濟人”假設，地方政府及其主政者也同樣存在著自身的利益，也希望謀求自身利益的最大化。所以，在現(xiàn)行的政績考評體制下，地方政府在自利性動機的支配下，難免會在合作過程中打“小算盤”，算計自己可能獲取的政治利益和經(jīng)濟利益，并據(jù)此對彼此的合作進行權衡取舍，有時甚至可能出現(xiàn)借合作搭便車的情況。而對于地方主政者來說，從“我的轄區(qū)我做主”的權力高度自主模式邁向政府間協(xié)同合作，就意味著要在一定程度上讓渡部分權力和地方利益，接受彼此合作框架的約束。這必然會導致各方原有的權力結構和利益結構的重構，推動彼此權力結構和利益結構的重塑。這些都會影響政府間的合作意愿。二是合作的交易成本制約。合作總是會有成本的。如果把地方政府間的合作看做是一次政治過程，那么在這個政治過程中就會產(chǎn)生信息成本、談判成本、合法化成本、運轉成本等多種交易成本，①黃新華：《政治過程、交易成本與治理機制——政策制定過程的交易成本分析理論》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版），2012 年第1 期。這些合作過程中產(chǎn)生的治理成本最終只能由合作各方分擔，而作為“理性經(jīng)濟人”的地方政府總是希望自己少承擔一些成本。因此，合作交易成本的高低會成為地方政府決定合作與否的重要考量：當交易成本低時，地方政府會傾向于合作；反之，當交易成本高時，地方政府就會做出不合作的選擇。三是區(qū)域性公共權威缺失的制約?？缧姓^(qū)公共危機治理的合作方是不同行政區(qū)的地方政府，它們之間沒有行政隸屬關系，而是相互合作的平等主體。因此，要妥善應對跨區(qū)域公共危機，就需要形成一種超出地方權力的空間界限的管理權，②楊龍、彭彥強：《理解中國地方政府合作——行政管轄權讓渡的視角》，《政治學研究》，2009 年第4 期。并以這種區(qū)域層次的行政管轄權來統(tǒng)一應對危機。但從目前的實踐來看，地方政府之間達成合作框架后，一般是采用聯(lián)席會議以及臨時工作小組來負責協(xié)調(diào)工作，這種合作模式組織上比較松散，難以起到區(qū)域性公共權威的功用。區(qū)域性公共權威的缺失，一方面，導致地方政府之間的合作過程極易出現(xiàn)監(jiān)督乏力的問題，給地方本位主義留下可乘之機；另一方面，也會使地方政府之間在信息互通共享、及時傳遞等方面產(chǎn)生問題?？傊瑓^(qū)域性公共權威的缺失導致的行為約束、信息溝通以及利益協(xié)調(diào)等諸多不暢，會使地方政府合作過程中的難度顯著增加。

再次，地方政府合作缺乏完善的法治保障。在依法治國，建設法治政府的大環(huán)境下，政府要推進合作治理離不開法治保障。然而，我國現(xiàn)有的針對地方政府合作治理公共危機的法律制度還極不完備。從國家層面看，雖然2007年國家出臺了《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》，彌補了我國在危機管理領域的法律空缺，但是作為我國危機管理的基本法，它只在第52條作出原則規(guī)定：處置突發(fā)事件的人民政府可以請求其他地方人民政府提供相關支援。而對于這種合作請求該如何達成、相關各方在合作中的權利義務、有關治理行動的協(xié)調(diào)以及相應的補償保障措施等，卻都沒有做出可行的規(guī)定，這就難以給地方政府間的合作提供切實可行的框架，也無法在實踐中為地方政府間的合作提供法律保障。至于其他公共危機的單行法也只涉及危機發(fā)生地人民政府如何應對治理，同樣沒有涵蓋到地方政府間合作。這就導致地方政府之間是否合作完全取決于地方主政者基于各種考量后的自覺。從地方層面看，目前已經(jīng)開展合作的地方政府之間大多是以宣言、備忘錄、紀要、協(xié)議等文件形式來推動，沒有通過共同的地方立法來固定彼此的合作、明確相互的權利義務。因為缺乏剛性的法律約束，使得地方政府間合作的穩(wěn)定性不強，地方政府在合作過程中可能常常需要去面對一方合作者不守信用的行為，或者“新官不買舊賬，后任不理前事”的變數(shù)帶來的尷尬。

四、完善政府合作治理跨區(qū)域公共危機的路徑

基于跨區(qū)域公共危機不同于傳統(tǒng)公共危機的本質(zhì)特征，治理跨行政區(qū)公共危機也需要打破常規(guī)的分級負責、屬地管理模式。各級政府只有秉承改革精神，正視客觀現(xiàn)實，不斷創(chuàng)新治理理念，努力構建有助于協(xié)調(diào)、合作的相關機制，同時與時俱進完善相關法律制度，才能實現(xiàn)跨行政區(qū)公共危機的有效治理。

首先，樹立適應現(xiàn)代危機特點的治理理念。現(xiàn)代公共危機跨區(qū)域發(fā)展的特點，決定了我們不僅要動員多元主體共同參與到危機治理中來，而且尤其需要加強不同行政區(qū)地方政府之間的合作聯(lián)動。這就迫切要求各級地方政府必須樹立危機協(xié)同治理理念，只有這樣才能使我們的治理方式、治理手段與現(xiàn)代危機的發(fā)展特點和變化趨勢相適應。一是樹立全局觀念。正所謂“不謀全局者，不足以謀一域”，如果沒有大局觀念和全局意識，只圖一地治理之成效，最終可能因“城門失火”而“殃及池魚”。因此，各級地方政府要適應現(xiàn)代危機變化趨勢，在處置和應對公共危機時，一定要增強大局意識和全局觀念，自覺從全局的高度和整體的視野通盤考慮各項應對舉措，努力做到“區(qū)域一盤棋”乃至“全國一盤棋”，確保各相關地方政府能夠統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。二是強化合作共贏理念。非典之后，我國突發(fā)事件應對法確立的分級負責、屬地管理等應急治理體制，針對的是特定的行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的危機事件做出的制度安排?，F(xiàn)代危機的發(fā)展已經(jīng)超出傳統(tǒng)應急治理體制的邊界范圍，只有打破行政區(qū)劃界限，多地共同攜手合作，才能以盡可能小的成本取得盡可能大的治理成效。所以，地方政府應該打破阻礙合作的鴻溝，強化合作共贏理念，正確看待地方利益，加強相互協(xié)調(diào)合作，通過互助合作實現(xiàn)資源共享，克服單打獨斗的弊端，形成優(yōu)勢互補效應。三是樹立系統(tǒng)思維。任何事物的發(fā)生、發(fā)展、演變都不是孤立地進行的，而是在一個個的系統(tǒng)中進行的，每個地方都應該自覺把自身當成區(qū)域系統(tǒng)中的一個小節(jié)點，善于從系統(tǒng)論的視角、從相互聯(lián)系的維度考慮問題，注重事前、事中、事后通盤考慮，既看到面臨的主要矛盾，也要注意到由此引發(fā)的其他問題，既要關注本地的問題和困難，也要把握本地決策和事態(tài)發(fā)展對周邊的影響，做到綜合考量，統(tǒng)籌兼顧，堅決避免地方政府各自為政、以鄰為壑、畫地為牢、只掃自家門前雪的短視行為。

其次，構建公共危機聯(lián)防聯(lián)控利益協(xié)調(diào)機制。應對現(xiàn)代跨區(qū)域公共危機，需要依托大量的資源，動員各方力量共同參與，只有相關區(qū)域的地方政府相互協(xié)同，共同開展聯(lián)防聯(lián)控、群防群治才能戰(zhàn)勝危機。這就必須構建一套協(xié)調(diào)高效、權責明確、風險共擔、程序規(guī)范的現(xiàn)代危機聯(lián)防聯(lián)控機制。一是事先組建跨區(qū)域危機權威協(xié)調(diào)機構。該機構應為常設機構，由合作的地方政府各自委派一名分管應急事務的高級別行政領導兼任機構總協(xié)調(diào)人，機構組成人員應包括相關職能部門負責人。機構實行平戰(zhàn)結合，平時不發(fā)揮功能，危機發(fā)生時即刻啟動運行。主要職能是負責協(xié)調(diào)指揮調(diào)度相關的人、財、物資源，從區(qū)域整體利益出發(fā)，梳理解決合作各方存在的地方政策各異可能或已經(jīng)引發(fā)的決策方面的沖突，消除不必要的矛盾和沖突，推動區(qū)域治理的融合。二是構建風險共擔的利益協(xié)調(diào)機制。在危機到來時，相關各地自然就是命運相關的共同體，必須風雨同舟、風險共擔。但是應對危機必須付出成本甚至是高昂的代價，而就共同面臨風險的各方而言，風險大小、投入資源以及損失多寡肯定各不相同，沒有利益協(xié)調(diào)分擔機制就很難做到持續(xù)合作。因此，要構建合作各方利益分擔和補償機制，在有效評估各方風險、投入及損失的基礎上，在事后按照市場化的原則，由受益更多的一方對另一方進行適當補償。三是構建信息互通共享機制。信息互通共享是地方政府相互合作的基礎，真實高效的信息傳遞，有利于地方政府快速科學地決策，也有利于更好地取信于民。為此，合作各方應建立制度化的危機信息報告制度，并依托大數(shù)據(jù)技術，匯總各類基礎信息上傳危機信息共享平臺，確保危機應對過程中的各種有效信息能夠及時傳遞到協(xié)調(diào)指揮中心，實現(xiàn)基礎信息和決策信息共享互通，便于合作各方利用準確信息進行有效對接。四是構建合作的監(jiān)督約束機制。在明確合作各方危機應對的任務和職責的前提下，有效的監(jiān)督約束機制是促使各方履職盡責的重要保障。合作各方地方政府應該通過合作協(xié)議明確監(jiān)督的主體以及違約應負的責任。監(jiān)督主體可以是組建的跨區(qū)域危機權威協(xié)調(diào)機構，也可以是獨立的第三方，還可以是合作各方共同的上級。有了監(jiān)督環(huán)節(jié)，就把事先的責任、過程中的履責以及事后的監(jiān)督形成一個閉環(huán)，避免合作出現(xiàn)不應有的漏洞。五是完善干部考核評價機制?，F(xiàn)有的干部考核評價機制注重的是考核領導干部對轄區(qū)內(nèi)的治理成效，忽視了對區(qū)域共同發(fā)展以及某些投機的損人利己行為的考量，這樣容易助長一些領導干部的本位主義思想。因此，推動地方政府危機應對合作，必須完善地方官員特別是主政者的政績評價體系，既關注他們在域內(nèi)的治理實績，也關注他們在區(qū)域共同發(fā)展中的表現(xiàn)，關注他們在域內(nèi)發(fā)展中的舉措給相鄰地方造成的正向或負面影響。這種政績評價激勵機制的建立，有助于推動地方官員開展協(xié)同合作的集體行動。

再次，完善推動政府危機合作的法律法規(guī)。依法行政是依法治國的內(nèi)在要求，是建設法治國家背景下政府行政行為必須遵循的基本原則。雖然現(xiàn)行的《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》為各級政府應對和處置公共危機事件提供了基本的法律遵循，但是因為現(xiàn)行法律是按照“分級負責、分類管理、屬地管理”的定位來確立危機治理體制的，因而現(xiàn)行立法當中對公共危機應對過程中的統(tǒng)一領導、區(qū)域合作缺乏較有操作性的可行規(guī)定，導致跨區(qū)域公共危機治理中區(qū)域分割、合作不暢、資源分散問題凸顯，在一定程度上影響和制約了地方政府應對現(xiàn)代危機的成效。為此，國家和地方立法部門要立足問題導向，根據(jù)實際需要，健全和完善相關法律法規(guī)。具體操作可分兩步進行：第一步，從短期看，可以由全國人大常委會以人大釋法的形式對《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》第52條進行補充。有關內(nèi)容可以從以下幾方面進行具體明確：第一，明確前置條件。當處置突發(fā)事件的人民政府靠自身力量和資源無法妥善應對事件或經(jīng)評估事態(tài)發(fā)展，難以獨自應對時，可以請求上級政府和其他地方人民政府提供相關支援。之所以設置一個前置條件，目的是為了壓實屬地責任。第二，明確被請求方政府的義務。地方政府接到其他地方人民政府要求提供支援的請求時，必須按照對方的要求及時做好人、財、物和技術等各方面的支援。被請求方政府確實無法提供支援的，應該馬上如實做出說明。第三，明確請求方的補償義務。地方政府接受其他地方人民政府提供支援的，應當在危機事件解除后，給予對方相應的補償。提供支援一方政府明確表示無償援助的除外。第四，明確監(jiān)督協(xié)調(diào)機構。地方人民政府之間因為危機事件救援發(fā)生爭議的，由發(fā)生爭議的人民政府共同的上級政府進行協(xié)調(diào)監(jiān)督。對于地方政府之間已經(jīng)就應對公共危機事件簽署備忘錄、達成合作協(xié)議的，還可由具有地方性立法權的地方人大、政府通過地方立法，以地方性法規(guī)和政府規(guī)章對共同簽署的合作協(xié)議、備忘錄等進行立法確認。如此就可以在一定程度上彌補跨行政區(qū)公共危機治理合作的法律空白。第二步，從長期看，還應該開展多層次的行政立法。一是國務院可以制定行政法規(guī)，以國家最高行政機關行政立法的形式，在借鑒國際和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)成功的合作經(jīng)驗的基礎上明確各級地方政府之間相互協(xié)同合作的權利與義務。二是省級政府、設區(qū)的市級政府等有立法權的地方政府，可以根據(jù)本地實際制定地方政府間合作的地方性法律法規(guī)，以地方立法形式明晰合作各方權責、落實相關保障機制，以實現(xiàn)地方政府間合作的制度化、法治化，推動我國區(qū)域公共危機治理“一盤棋”。

結 語

跨行政區(qū)公共危機的治理，是國家治理必須面對的現(xiàn)實問題。國內(nèi)外危機治理實踐證明，政府之間的有效合作是確保危機平穩(wěn)過渡和有效治理的必要條件。從普適層面看，政府之間達成危機治理合作需要統(tǒng)一認識，構建利益協(xié)調(diào)機制，完善相關法律法規(guī)。但是，由于我國的政府結構體系是由一個中央政府和眾多的層級各異的地方政府組成的，既有縱向上的中央政府與下級各級政府的關系，也有橫向上的級別一致的政府之間的關系，還有層級不同且不存在隸屬關系的政府之間的關系。這種不同層級、不同隸屬關系的政府之間，呈現(xiàn)出的“米”字型的縱橫交錯、復雜多樣的網(wǎng)絡型關系，這就決定了政府之間在跨區(qū)域公共危機治理中的合作既帶有普適性的一面，也會因這種錯綜復雜的因素使一部分政府之間的危機治理合作帶有特殊性的一面，加之公共危機的治理本來就具有應急性，而不同類型、不同等級的公共危機治理的緊迫程度又有差異。限于篇幅，這種帶有特殊性的政府危機治理合作研究沒有涉及，卻又是極具研究價值的新課題，有待后續(xù)進一步展開。