網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為的犯罪化研討*

孫道萃

內(nèi)容提要：網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管是全新的政府職責(zé)，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度是網(wǎng)絡(luò)安全保障體系的關(guān)鍵要素。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為嚴(yán)重危害網(wǎng)絡(luò)安全，增設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪可以緩解規(guī)范供給不足危機(jī)。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益是新型的刑法法益，與網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門的法定監(jiān)管職責(zé)相呼應(yīng)，為網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的立法奠定基本內(nèi)涵、規(guī)范基礎(chǔ)與方向。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為仍可在作為與不作為框架下展開設(shè)定?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的大體范圍，實(shí)踐中仍應(yīng)進(jìn)行具體、實(shí)質(zhì)判斷。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的因果關(guān)系呈現(xiàn)出鮮明的網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)性轉(zhuǎn)向。建議增設(shè)《刑法》第408條之二暨“網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職罪”。

第六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)正式發(fā)布的《世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2019》和《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2019》，將網(wǎng)絡(luò)安全及其監(jiān)管作為基本議題?！稙蹑?zhèn)展望2019》指出，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力充沛，現(xiàn)有發(fā)展政策和監(jiān)管規(guī)則的不健全、不適應(yīng)問題日益凸顯，亟待完善發(fā)展政策和監(jiān)管規(guī)則并提升監(jiān)管能力。這些都強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的重要地位及其現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》(2016年)確立了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制與運(yùn)行機(jī)制，彰顯了“強(qiáng)監(jiān)管”的基本思路。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管是國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)安全保障體系的基本要素與重要力量，是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的基本防線，是網(wǎng)絡(luò)世界有序運(yùn)行、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)安定發(fā)展的基石。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的意義和價(jià)值決定了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的重要地位。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為可能造成嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)安全問題?，F(xiàn)階段探討是否增設(shè)獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪，不僅是具有顯著現(xiàn)實(shí)意義的深度追問，也對(duì)健全和完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)犯罪的規(guī)范體系具有積極意義。同時(shí)，勾勒與具化網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職罪的立法背景與規(guī)制原意、立法構(gòu)造以及條文表述等，無疑是一次頗具實(shí)踐意義、前瞻性的立法嘗試。而且，增設(shè)“網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職罪”是網(wǎng)絡(luò)刑法立法保持積極預(yù)防姿態(tài)的一個(gè)縮影。

一、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為“入罪”的正當(dāng)理?yè)?jù)

在“總體國(guó)家安全觀”的統(tǒng)領(lǐng)下，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管是一項(xiàng)全新的行政職責(zé)。(1)高銘暄、孫道萃：《總體國(guó)家安全觀下的中國(guó)刑法之路》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第2期。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為嚴(yán)重威脅網(wǎng)絡(luò)安全保障體系，對(duì)其予以犯罪化是現(xiàn)實(shí)需要。通過立法增設(shè)獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪規(guī)定是必然選擇，可以有效緩解傳統(tǒng)刑法規(guī)范供給不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，更好地督促網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門依法履責(zé)。

(一)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管正躍升為新的行政職責(zé)

網(wǎng)絡(luò)安全是總體國(guó)家安全觀下的基本內(nèi)容?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律體系的基本法和“母法”，是國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全保障體系的制度基石與規(guī)范依據(jù)。在國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全保障體系中，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管處于重要的地位，是全新的政府職責(zé)。

1．網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管之于網(wǎng)絡(luò)安全的重要地位

在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)治理的初期，“去國(guó)家化”一度是主導(dǎo)聲音。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)安全成為全球性的重大挑戰(zhàn)，尤其是網(wǎng)絡(luò)安全已經(jīng)演變?yōu)樽钚虑易畛Ｒ姷姆莻鹘y(tǒng)安全類型，并全面滲透國(guó)家安全、公共安全、社會(huì)秩序、個(gè)人權(quán)益等領(lǐng)域。網(wǎng)絡(luò)安全隱患存續(xù)性地威脅國(guó)家安全的現(xiàn)狀，導(dǎo)致國(guó)家必須主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)治理。(2)〔英〕巴瑞·布贊、〔丹〕奧利·維夫、〔丹〕迪·懷爾德：《新安全論》，朱寧譯，杭州：浙江人民出版社，2003年，第29—66頁(yè)。這直接大幅提升國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的地位和作用，也為國(guó)家采取必要的非常措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)提供了合法性依據(jù)。(3)劉恩東：《美國(guó)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管與治理的政策體系》，《治理研究》2019年第3期。例如，德國(guó)確立以行政部門為主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體制，而聯(lián)邦、各州和行業(yè)協(xié)會(huì)均參與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置。(4)黃志雄：《互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的“道路之爭(zhēng)”及其規(guī)則意蘊(yùn)》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第5期。歐盟作為最大的區(qū)域性組織也強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管力度與強(qiáng)度?！锻ㄓ脭?shù)據(jù)保護(hù)條例》(2018年通過)是史上最嚴(yán)的“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條例”，確立了“最嚴(yán)”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管制度，限制企業(yè)對(duì)個(gè)人用戶數(shù)據(jù)的使用權(quán)。同時(shí)，還成立歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)(EDPB)作為歐盟的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，取代數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管工作組。網(wǎng)絡(luò)安全事關(guān)主權(quán)國(guó)家的政權(quán)安定、社會(huì)安全以及個(gè)體安全。維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全已經(jīng)成為當(dāng)代主權(quán)國(guó)家的一項(xiàng)全新課題。國(guó)家(政府)在互聯(lián)網(wǎng)安全治理中的地位和作用顯著提高，是傳統(tǒng)安全議題在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代延伸的必然產(chǎn)物。在網(wǎng)絡(luò)安全保障體系中，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度的地位越發(fā)凸顯，依法履行網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)尤為重要。

我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條首次對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)督體制與管理部門設(shè)置作了規(guī)定，通過立法確立了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門及其工作人員法定的監(jiān)管職責(zé)，解決了監(jiān)管無依據(jù)、職責(zé)不明等突出問題。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管是重要的法定職責(zé)，不僅需要從正面設(shè)定法定的職責(zé)，還需要從法律責(zé)任層面強(qiáng)化執(zhí)行制度的剛性。

2．我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的實(shí)效偏于疲軟

習(xí)近平在“網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)”(2016年)上指出，要樹立正確的網(wǎng)絡(luò)安全觀。網(wǎng)絡(luò)安全是共同而非孤立的，全社會(huì)負(fù)有維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的共同責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管是必要一環(huán)?！秶?guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》(2016年)闡述了我國(guó)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的決心。2017年12月，第四屆互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)發(fā)布的《烏鎮(zhèn)展望2019》確立國(guó)家主導(dǎo)下多元參與治理的網(wǎng)絡(luò)安全觀，政府應(yīng)制定出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪與網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等，其維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的職責(zé)愈發(fā)凸顯。網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門更應(yīng)積極履行職責(zé)，切實(shí)擔(dān)當(dāng)和發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)安全保障體系的首要責(zé)任與主體責(zé)任。

我國(guó)早期的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管存在監(jiān)督主體不明、監(jiān)管不規(guī)范、力度不夠等問題?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》正式確立了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制，網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法穩(wěn)步強(qiáng)化，大幅提升了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管措施的威力與強(qiáng)度。但是，當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管效果不容樂觀，致因也是多方面的。其中，國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的實(shí)施不足，已經(jīng)成為重大網(wǎng)絡(luò)安全隱患與危險(xiǎn)的主要內(nèi)因。例如，網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)亂象叢生，對(duì)直播平臺(tái)的監(jiān)管不力是重要原因；(5)孫道萃：《網(wǎng)絡(luò)直播刑事風(fēng)險(xiǎn)的制裁邏輯》，《暨南學(xué)報(bào)》2017年第11期。又如，強(qiáng)化政府監(jiān)管并預(yù)防和減少網(wǎng)絡(luò)不良信息傳播，是預(yù)防網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的重要手段。(6)楊永勤、季冬梅、梁月：《強(qiáng)化監(jiān)管防范網(wǎng)絡(luò)盜竊》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年2月23日。因此，必須建立強(qiáng)有力的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體系?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第8條的規(guī)定整體上仍較為宏觀。雖解決了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的體制與職能歸屬問題，但立法配套規(guī)定及其措施未能及時(shí)到位，使操作性相對(duì)不足；也未規(guī)定剛性的法律責(zé)任條款，對(duì)違反規(guī)定的瀆職行為，在追究法律責(zé)任上相對(duì)不足。對(duì)于違反《網(wǎng)絡(luò)安全法》、情節(jié)嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為是否應(yīng)規(guī)定為犯罪的新問題，刑法學(xué)者應(yīng)進(jìn)行前瞻性研究。

(二)傳統(tǒng)瀆職犯罪規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)代際落差與立法超越

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪所遭遇的規(guī)范供給不足問題，應(yīng)優(yōu)先考慮立法修正。網(wǎng)絡(luò)化的擴(kuò)張解釋雖起到“兜底式”效果，但只是“備胎性”的規(guī)制。(7)高銘暄、孫道萃：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代刑法解釋的理論置評(píng)與體系進(jìn)階》，《法治研究》2021年第1期。

1．傳統(tǒng)瀆職犯罪規(guī)范供給不足日益凸顯

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》(2012年)第10條、第11條首次較為明確規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為的刑事責(zé)任。但是，該規(guī)定較為間接和抽象。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第73條規(guī)定：“網(wǎng)信部門和有關(guān)部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。”雖然規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體違反監(jiān)管職責(zé)的刑事責(zé)任。但是，該條只作了一般性的提示規(guī)定。而且，第73條確立的“行政(法定)犯罪”尚需刑法加以確認(rèn)。

1997年《刑法》并無直接對(duì)應(yīng)的配套規(guī)定，對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪，只能援引1997年《刑法》第397條(濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪)進(jìn)行處置。但是，從立法原意看，《刑法》第397條在制定之際，顯然無法也不可能為網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪預(yù)留相應(yīng)的“立法原意”。立法規(guī)定所涉及的犯罪客體并不能直接“兼容”并有效打擊新型網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管犯罪。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪有著新的網(wǎng)絡(luò)法益、行為特征、危害結(jié)果的評(píng)價(jià)等要素，傳統(tǒng)瀆職犯罪規(guī)定顯然無法直接規(guī)制。實(shí)際上，新型網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的出現(xiàn)，已經(jīng)暴露了傳統(tǒng)刑法理論與立法在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代所遭遇的“規(guī)范供給滯后”困境。及時(shí)啟動(dòng)立法修正勢(shì)在必行。

2．網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管犯罪的立法規(guī)制鏈條亟待確立

《網(wǎng)絡(luò)安全法》確立了“強(qiáng)監(jiān)管”理念。從其與刑法的銜接角度看，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)明確其監(jiān)管主體地位及其職責(zé)，強(qiáng)化行政執(zhí)法力度。濫用網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職權(quán)或在監(jiān)管中不作為，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依法追究網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的刑事責(zé)任。但是，運(yùn)用現(xiàn)行瀆職犯罪規(guī)定便可以規(guī)制是偏于保守的看法。

當(dāng)前，雖然立法修正的前瞻之舉顯得“超前”，理論研究對(duì)獨(dú)立罪名的設(shè)置以及規(guī)范表述等問題尚無定論。但這不能成為反對(duì)或質(zhì)疑立法化的理由。對(duì)此，不妨以《刑法》增設(shè)第408條之一作為范例。鑒于瀆職犯罪罪名體系的立法時(shí)代局限性，《刑法修正案(八)》遵循“零容忍”的刑事政策，將“加強(qiáng)民生的刑法保護(hù)”作為重要的立法目的，增加第408條之一暨食品監(jiān)管瀆職罪，強(qiáng)化了食品安全的行政法與刑法之間的立法銜接機(jī)制。這對(duì)后續(xù)刑法面向新型犯罪治理的立法修正具有積極的參考價(jià)值。易言之，在立法需求、立法契機(jī)、時(shí)代背景條件極為相似的情勢(shì)下，為了強(qiáng)化有效履行網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)，積極打擊網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職違法犯罪問題，應(yīng)當(dāng)考慮增設(shè)新的獨(dú)立罪名。(8)孫道萃：《增設(shè)獨(dú)立罪名懲治網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年7月1日。只有從刑法層面提供有效的規(guī)范供給，才能建立起完備的行刑銜接機(jī)制，夯實(shí)立法規(guī)制的科學(xué)鏈條。

二、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益奠定立法的理論基石

網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的法益內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度在規(guī)范層面的呈現(xiàn)與表述，應(yīng)當(dāng)從立法層面夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全的保障體系。

(一)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的規(guī)范呈現(xiàn)與獨(dú)立地位

根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》等相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)容主要包括以下內(nèi)容：(1)建立健全網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家保障力量體系。網(wǎng)絡(luò)安全事關(guān)國(guó)家主權(quán)和國(guó)家安全，網(wǎng)絡(luò)安全需要強(qiáng)大的國(guó)家保障力量體系，國(guó)家監(jiān)管部門處于這條防線的前端，也是防御網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家屏障。(2)全面指導(dǎo)和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)服務(wù)運(yùn)營(yíng)者、提供者切實(shí)履行網(wǎng)絡(luò)安全管理的主體責(zé)任與具體的法定義務(wù)。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)運(yùn)營(yíng)者、提供者是網(wǎng)絡(luò)安全管理的基本主體。但是，單靠網(wǎng)絡(luò)服務(wù)運(yùn)營(yíng)者、提供者自覺履行管理義務(wù)是不切實(shí)際的，國(guó)家監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)督促網(wǎng)絡(luò)服務(wù)運(yùn)營(yíng)者、提供者積極履行網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)。(3)及時(shí)應(yīng)對(duì)和處置網(wǎng)絡(luò)安全事件和防范網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。近些年，網(wǎng)絡(luò)安全突發(fā)事件頻發(fā)。國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門及時(shí)介入與控制事態(tài)，可以挽回?fù)p失，盡快修復(fù)并回歸正常的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行狀態(tài)。國(guó)家監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌指導(dǎo)各方力量，積極參與風(fēng)險(xiǎn)防控，共同預(yù)防網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。(4)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)際治理合作與協(xié)調(diào)工作。防止域外對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全的干擾或破壞，依法打擊涉外網(wǎng)絡(luò)安全違法犯罪行為，組織或指導(dǎo)開展國(guó)際司法合作機(jī)制。

網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度是網(wǎng)絡(luò)安全保障的基礎(chǔ)制度與法定力量，具有顯著的官方性、組織性、系統(tǒng)性與全局性，在網(wǎng)絡(luò)安全法律體系中具有獨(dú)立的地位。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為違反了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度及其規(guī)定的監(jiān)管職責(zé)，從“制度內(nèi)部”破壞了網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)體系，縱容了危害網(wǎng)絡(luò)安全的違法犯罪行為。因此，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為與其他危害網(wǎng)絡(luò)安全行為是相互獨(dú)立的，合并在一起進(jìn)行評(píng)價(jià)，不能揭示網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為直接破壞了網(wǎng)絡(luò)安全法監(jiān)管法益及其所造成的危害之特定性與重大性。鑒于應(yīng)當(dāng)單獨(dú)評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為，在規(guī)范上則需要通過網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益予以實(shí)現(xiàn)。刑法意義上的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益，既是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門所負(fù)法定的監(jiān)管職責(zé)在刑法規(guī)范層面的直接映射，也是判斷網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為并確定刑事責(zé)任歸屬的重要依據(jù)。它作為網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度在法律體系與規(guī)范層面的呈現(xiàn)載體與對(duì)應(yīng)概念，具有合法性與正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)是刑法保護(hù)的新對(duì)象。在網(wǎng)絡(luò)安全法益的刑法專屬保障體系內(nèi)，(9)孫道萃：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的中國(guó)刑法發(fā)展研究：回顧與展望》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益既重大、又關(guān)鍵。不僅需要加強(qiáng)刑法保護(hù)力度，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化刑法立法的專門保護(hù)。

(二)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益設(shè)定立法內(nèi)容

任何行政監(jiān)管瀆職行為都必然同時(shí)會(huì)對(duì)行政相對(duì)人以及社會(huì)公共利益產(chǎn)生危害。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為所侵犯的直接客體，它直接或主要侵犯的首先是國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制及其正常管理、運(yùn)行以及國(guó)民對(duì)此的預(yù)期，既危害了國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全，也侵犯社會(huì)公共利益、公民合法權(quán)益。從《網(wǎng)絡(luò)安全法》等網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)的規(guī)定出發(fā)，可以動(dòng)態(tài)、綜合地確定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的主要內(nèi)容及其表現(xiàn)形式。具體而言：(1)根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全法益的一般理解。該法第1條的規(guī)定包括三個(gè)層次，也即“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全、社會(huì)公共利益”、“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”、“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化健康發(fā)展”。這明確國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制以及監(jiān)管部門的日常管理制度，從宏觀上明確我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的立法初衷，也從不同層次明確了其所保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)安全法益。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度作為國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序等法益的正式保障制度，決定其時(shí)代使命正是對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全法益保障體系的“官方監(jiān)督與保障”，確保網(wǎng)絡(luò)安全及其保障體系在國(guó)家的監(jiān)管體系下得以正常運(yùn)行?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》確定的網(wǎng)絡(luò)安全法益及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，原則上成為理解和確定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的前提和基礎(chǔ)。刑法中的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益，包括保障網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家管理制度及其正常運(yùn)行以及社會(huì)、公民對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管工作的信任等內(nèi)容。(2)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的主要形式。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門應(yīng)建立健全安全管理制度，也即：一是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全的管理制度，特別是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行安全。習(xí)近平在“網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)”上指出，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的神經(jīng)中樞，是網(wǎng)絡(luò)安全的重中之重。二是網(wǎng)絡(luò)信息安全的管理制度。三是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急處置的管理制度。這三個(gè)方面是信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下的網(wǎng)絡(luò)安全的主要內(nèi)容，是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管行為的主要對(duì)象，是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度的主要內(nèi)容。當(dāng)前雖然框定了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職的高發(fā)區(qū)域，但其內(nèi)容與形式是發(fā)展的。(3)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的更新。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室(簡(jiǎn)稱國(guó)家網(wǎng)信辦)牽頭持續(xù)發(fā)布新的網(wǎng)絡(luò)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。既細(xì)化《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定，也根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)的發(fā)展，擴(kuò)充不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全保障制度。目前，它主要包括網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)行安全、運(yùn)營(yíng)安全、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施安全、服務(wù)安全、空間管理安全與平臺(tái)安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、內(nèi)容安全等內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)安全法益的變動(dòng)，使網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管對(duì)象與法益發(fā)生變動(dòng)。既豐富網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度的本體內(nèi)容，也充實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪所要保護(hù)法益的范圍。

(三)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益引領(lǐng)立法方向

在網(wǎng)絡(luò)犯罪時(shí)代，刑法保護(hù)的對(duì)象處于高速更迭狀態(tài)。新型網(wǎng)絡(luò)犯罪的出現(xiàn)就是最好的范例。刑法保護(hù)對(duì)象的變化，使刑法所保護(hù)的法益之內(nèi)涵與形式也一同變化。網(wǎng)絡(luò)安全的重要地位使其必然成為法律保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象，網(wǎng)絡(luò)安全法益也隨之確立。新型網(wǎng)絡(luò)犯罪與傳統(tǒng)犯罪之間的實(shí)質(zhì)差異正在擴(kuò)大化，導(dǎo)致現(xiàn)行刑法理論體系與知識(shí)結(jié)構(gòu)陷入“斷層”的危機(jī)中，現(xiàn)行刑法規(guī)定的“不適”問題不斷加劇。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的刑法法益所顯現(xiàn)的新內(nèi)容，現(xiàn)行刑法規(guī)定顯然缺乏“事前的預(yù)見性”以及規(guī)定。在“立法原意”輻射不足的情況下，通過擴(kuò)張解釋的方式激活現(xiàn)有罪名的“網(wǎng)絡(luò)化適用”潛力是相對(duì)受限的應(yīng)急之舉。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)新出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)法益進(jìn)行立法，通過增設(shè)新的罪名予以專屬規(guī)制。這生動(dòng)地闡釋網(wǎng)絡(luò)安全法益倒逼并指導(dǎo)新型網(wǎng)絡(luò)犯罪立法之演變軌跡。(10)孫道萃：《網(wǎng)絡(luò)刑法學(xué)初論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2020年，第47—48頁(yè)。網(wǎng)絡(luò)安全法益是開放性的發(fā)展概念，包括國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益等具體內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益是對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度及其監(jiān)管活動(dòng)的刑法價(jià)值與意義之“規(guī)范呈現(xiàn)”。但在立法原意的層面，1997年《刑法》規(guī)定的瀆職犯罪顯然與之無關(guān)。為了更好地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益，督促網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門依法履責(zé)，有必要進(jìn)行前瞻性立法，增設(shè)專屬的純正網(wǎng)絡(luò)瀆職犯罪罪名，精準(zhǔn)懲治網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為。這不僅是刑法保障功能尋求進(jìn)化的主要途徑，也是刑法維系與強(qiáng)化時(shí)代適宜性的基本途徑。

三、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職的犯罪構(gòu)成之立法教義學(xué)展開

網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代、網(wǎng)絡(luò)犯罪等為主要前提，違反國(guó)家規(guī)定，嚴(yán)重破壞國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度及其正常運(yùn)行安全，是新型瀆職犯罪。從教義學(xué)層面全面闡明破壞網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益是立法的基本遵循，應(yīng)明確這一法定犯罪的基本構(gòu)成要件要素，以更好地對(duì)其作出前瞻性的立法規(guī)定。

(一)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為的基本類型

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，與網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為相關(guān)的發(fā)生場(chǎng)域、時(shí)空維度、行為主體等要素都出現(xiàn)了新情況，有必要具體地討論網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為的表現(xiàn)形式。

1．瀆職行為類型化的網(wǎng)絡(luò)議題

傳統(tǒng)刑法意義上的瀆職行為可以是作為形式或不作為形式，前者典型的是濫用職權(quán)，后者典型的是玩忽職守。這一“共識(shí)”雖是“舊”知識(shí)，但在理解和確定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為的主要類型上，具有一定的參照意義。同時(shí)，由于在監(jiān)管職責(zé)涉及網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域、監(jiān)管內(nèi)容具有較強(qiáng)的技術(shù)屬性、監(jiān)管手段具有明顯的間接性等方面存在差異。尚需創(chuàng)新性地結(jié)合網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的內(nèi)在特征，重新確定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪是典型的法定犯，是以《網(wǎng)絡(luò)安全法》等網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)所明確規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)為前提的，其違反了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管方面的法律規(guī)定。基于此，可以從法定的監(jiān)管部門、監(jiān)管職責(zé)類型、監(jiān)管要求等，重新認(rèn)識(shí)和確定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為的主要類型。

2．遵循網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管屬性界定行為方式

根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)對(duì)違反網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的立法表述，可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際存在(“活著的”)的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管行為方式。這些網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管行為方式，從不同角度反映了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的職責(zé)主體、權(quán)力限度、執(zhí)法方式、行政裁量以及執(zhí)行主體等，進(jìn)一步明確了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為的邊界。

根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》等相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職的主要情形有：(1)違反強(qiáng)制性的職責(zé)規(guī)定。這是指“必須為之”的強(qiáng)制性法定職責(zé)，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第45條的規(guī)定，是常見的監(jiān)管職責(zé)類型，也是主要的監(jiān)管瀆職情形。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門違反上述具有強(qiáng)制性的規(guī)定是瀆職行為，而且通常是濫用職權(quán)行為。(2)違反授權(quán)性的職責(zé)規(guī)定。這是指需要獲得《憲法》、基本法律或立法機(jī)關(guān)與更高行政機(jī)關(guān)授權(quán)，才“可以或應(yīng)當(dāng)為之”的一種具有權(quán)限性的職責(zé)規(guī)定。例如，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第58條的規(guī)定。對(duì)于授權(quán)性規(guī)定，監(jiān)管部門在具體履行職責(zé)時(shí)具有一定的自由度，但不得與上位法的授權(quán)性規(guī)定相沖突。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門違反授權(quán)性規(guī)定的，既是其刑事違法性的重要判斷依據(jù)，也是瀆職行為的具體體現(xiàn)，實(shí)踐中可以是濫用職權(quán)行為，也可以是玩忽職守行為。(3)違反程序性的職責(zé)規(guī)定。這是指網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管需要遵循法定程序的職責(zé)規(guī)定，是與監(jiān)管權(quán)限相配套的程序規(guī)定。例如，《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》(2017年，國(guó)家網(wǎng)信辦)第3條的規(guī)定。典型的監(jiān)管程序性規(guī)定往往專門規(guī)定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門的執(zhí)法程序，是判斷是否瀆職的重要規(guī)范依據(jù)，具體可以是濫用職權(quán)或玩忽職守。(4)違反行政裁量性的職責(zé)規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管是一項(xiàng)新生事物，需要賦予監(jiān)管部門適當(dāng)?shù)男姓昧繖?quán)限，避免僵硬執(zhí)法與機(jī)械監(jiān)管。但這也催生出具有裁量屬性的行政監(jiān)管職責(zé)規(guī)定。例如，《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》(2015年，國(guó)家網(wǎng)信辦)第2條的規(guī)定。典型的行政裁量性規(guī)定，首先是軟性的行政監(jiān)管措施。但對(duì)于嚴(yán)重違法且造成危害結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪行為。

(二)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職主體的廓清

網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體系、監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管人員、監(jiān)管對(duì)象的變化，決定了網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的主體有其特殊性，應(yīng)準(zhǔn)確鎖定這類新型犯罪主體及其范圍。

1．“國(guó)務(wù)院電信主管部門、公安部門和其他有關(guān)機(jī)關(guān)”的進(jìn)一步釋明

關(guān)于《網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條規(guī)定的“國(guó)務(wù)院電信主管部門、公安部門和其他有關(guān)機(jī)關(guān)”，應(yīng)作如下理解：(1)“公安部門”應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家安全部門。(2)“國(guó)務(wù)院電信主管部門”、“其他有關(guān)機(jī)關(guān)”具有一定的抽象性與變動(dòng)性?！峨娦殴芾?xiàng)l例》(2014年修訂)第3條和《電信條例》(2016年修訂)第2條、第3條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院電信主管部門”是指“國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門”，具體應(yīng)當(dāng)是指“工業(yè)和信息化部”下屬的“信息通信管理局”。(3)“其他有關(guān)機(jī)關(guān)”具有顯著的開放性。原則上可以是國(guó)務(wù)院與地方的任何相關(guān)機(jī)構(gòu)，但以負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)為前提，也要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)立法的最新變化，增加、調(diào)整或刪除部分監(jiān)管部門，或者適度地?cái)U(kuò)張解釋，具體且動(dòng)態(tài)地作出認(rèn)定。此外，應(yīng)當(dāng)區(qū)分國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商作為管理主體，二者是監(jiān)管與被監(jiān)管的行政法律關(guān)系。

2．負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員之具體認(rèn)定

判斷負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，一般應(yīng)遵循以下規(guī)則：一是總體上應(yīng)當(dāng)以網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制為前提，尊重網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的特征，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門的設(shè)置，以及是否實(shí)質(zhì)履行網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管義務(wù)，綜合確定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職的行為主體。二是對(duì)傳統(tǒng)的“職務(wù)說”與“身份說”的爭(zhēng)議，仍應(yīng)以“職務(wù)說”為基本原則，并兼顧“身份說”的主張，全面審查和判斷網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管主體的監(jiān)管資格，從而建立起實(shí)質(zhì)解釋而非形式解釋的基本立場(chǎng)。三是充分貫徹發(fā)展性原則，容許必要的擴(kuò)張解釋。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法活動(dòng)持續(xù)增量，使《網(wǎng)絡(luò)安全法》確定的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制處于動(dòng)態(tài)中，新興或具體的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門陸續(xù)出現(xiàn)，必然使網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪主體范圍不斷變動(dòng)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度的擴(kuò)張解釋。

此外，還需注意以下情形：(1)上下級(jí)，如《移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序信息服務(wù)管理規(guī)定》(2016年，國(guó)家網(wǎng)信辦)第3條的規(guī)定。(2)委托第三方，如《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)新技術(shù)新應(yīng)用安全評(píng)估管理規(guī)定》(2017年，國(guó)家網(wǎng)信辦)第4條的規(guī)定。(3)行業(yè)組織，如《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》(2016年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、網(wǎng)信辦)第34條的規(guī)定。在認(rèn)定上述情形時(shí)，不應(yīng)單純唯“身份論”，應(yīng)將是否真正負(fù)有監(jiān)管職責(zé)作為實(shí)質(zhì)依據(jù)。一般的判斷標(biāo)準(zhǔn)為：一是從《網(wǎng)絡(luò)安全法》確定的監(jiān)管體制看，上下級(jí)的情況并不實(shí)質(zhì)地影響網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管主體資格的判斷，原則上包括派出機(jī)構(gòu)中負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的人員。二是對(duì)于委托第三方和行業(yè)組織的情形，只要符合《刑法》第93條的規(guī)定以及司法解釋的本意，其負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的人員實(shí)質(zhì)地履行網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的，實(shí)施瀆職行為的，都可以作為本罪的犯罪主體。

(三)網(wǎng)絡(luò)安全瀆職犯罪因果關(guān)系的“關(guān)聯(lián)性”延拓

應(yīng)當(dāng)闡明網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為與其所造成的危害結(jié)果之間的因果關(guān)系及其判斷規(guī)則。由“因果性”到“關(guān)聯(lián)性”的轉(zhuǎn)變尤為關(guān)鍵。

1．網(wǎng)絡(luò)時(shí)代因果關(guān)系的異變

危害行為與危害結(jié)果都有所變化，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為與破壞“網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益”的結(jié)果之間存在新型因果關(guān)系，因果關(guān)系不免呈現(xiàn)出新的特征，具體而言：(1)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的技術(shù)性、專業(yè)性要求升高，倒逼監(jiān)管主體的水平提升，瀆職的規(guī)范判斷難度系數(shù)遞增。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)具有相當(dāng)?shù)膶傩?，往往由特定少?shù)人掌握。即使廣泛普及和應(yīng)用，一般人對(duì)技術(shù)的“控制性”并不高。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管人員直面“技術(shù)門檻”問題。由于監(jiān)管的技術(shù)性、專業(yè)性要求顯著提高，導(dǎo)致監(jiān)管要求、監(jiān)管能力都隨之攀升，監(jiān)管主體可能因自身技術(shù)不足、認(rèn)識(shí)不夠、能力不精等問題，難以同步適應(yīng)“對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管”的職責(zé)，使“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任”與“監(jiān)管能力的客觀不足”之間的區(qū)分界線變得模糊。在對(duì)監(jiān)管人員的認(rèn)識(shí)能力進(jìn)行判斷時(shí)，應(yīng)符合國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而非一般人的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)確實(shí)屬于技術(shù)水平限制或客觀上的能力不足的，在意志因素的認(rèn)定上，也應(yīng)予以排除認(rèn)定。(2)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職引發(fā)的危險(xiǎn)之潛伏性、隱蔽性與感染蔓延能力相對(duì)凸顯，監(jiān)管瀆職的危害結(jié)果的滯后性、復(fù)雜性增加，加劇刑事歸責(zé)的時(shí)空識(shí)別難度。首先，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是對(duì)不同程度的技術(shù)失范行為及其危險(xiǎn)的監(jiān)控與治理。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為后，對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的侵害，可能無法立即顯現(xiàn)，其往往具有潛伏性等特征，使前因后果之間的時(shí)空鏈條被拉長(zhǎng)。其次，由于技術(shù)本身具有虛擬性與不可視性，可能使技術(shù)危險(xiǎn)結(jié)果或危險(xiǎn)狀態(tài)更缺乏可視性、可評(píng)估性，人類通過肉眼等傳統(tǒng)方式，對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的危害結(jié)果或危險(xiǎn)狀態(tài)進(jìn)行判斷更困難。在運(yùn)用邏輯規(guī)則作出判斷時(shí)，瀆職行為與危險(xiǎn)結(jié)果之間的時(shí)間跨度更大、內(nèi)在聯(lián)系更微弱。因此，判斷網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪中的因果關(guān)系，需要相適應(yīng)的新規(guī)則體系。最后，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代中的技術(shù)危險(xiǎn)具有一定的蔓延性，“交叉感染”的危險(xiǎn)系數(shù)相對(duì)提高，所引發(fā)的危害結(jié)果或危險(xiǎn)狀態(tài)也具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)散性或疊生性。這容易出現(xiàn)“一因多果”、“多因一果”、“多因多果”等情形，相互交叉的情形可能大幅增加，模糊“因與果”之間的直接聯(lián)系性程度，增加識(shí)別與判斷的難度，傳統(tǒng)因果關(guān)系理論與判斷規(guī)則的失靈在所難免。(3)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為與法益侵害之間的必然性或唯一因果性聯(lián)系降低。按照傳統(tǒng)刑法理論，必然因果關(guān)系是常見且容易被認(rèn)識(shí)、判定的主要情形。但是，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為具備新的特征，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為與法益侵害之間的直接必然性聯(lián)系顯著降低。相比于傳統(tǒng)瀆職犯罪中的物理性因果關(guān)系及其所具有的確定的必然性、極其高度的概然性、可以排除合理懷疑的緊密聯(lián)系等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪中的因果關(guān)系變得更模糊、微弱和不確定，認(rèn)定時(shí)更復(fù)雜、困難。

2．網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的“關(guān)聯(lián)性”歸責(zé)之倡導(dǎo)

在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，技術(shù)的“超人類性”特征尤為凸顯。技術(shù)內(nèi)在的虛擬性或不可視性，以及主體濫用的隨意性、不確定性與可替代性等，均導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益的內(nèi)外表現(xiàn)形式呈現(xiàn)明顯的獨(dú)立特征。易言之，由因果性到關(guān)聯(lián)性的本質(zhì)蛻變趨勢(shì)也順勢(shì)而出。為了更契合網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的技術(shù)特質(zhì)，避免因果關(guān)系及其認(rèn)定成為阻礙制裁網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的“過高門檻障礙”，可以考慮將傳統(tǒng)社會(huì)的因果關(guān)系適度調(diào)整為網(wǎng)絡(luò)犯罪的關(guān)聯(lián)性。

網(wǎng)絡(luò)犯罪中的“關(guān)聯(lián)性”思維，是指相比于傳統(tǒng)刑法中的因果關(guān)系及其邏輯，基于網(wǎng)絡(luò)危害行為中的危險(xiǎn)性成分遞增，以及網(wǎng)絡(luò)危害結(jié)果及其形態(tài)的復(fù)雜、多樣及潛伏性，適度降低行為與結(jié)果之間的“必然性及其程度”之規(guī)范判斷比重與系數(shù)，強(qiáng)化行為與結(jié)果之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性之地位與含量。這既適度跳出傳統(tǒng)刑法因果關(guān)系的掣肘，也有序符合網(wǎng)絡(luò)犯罪時(shí)代的新型因果關(guān)系之演化。可以更恰當(dāng)?shù)蒯槍?duì)新出現(xiàn)的諸如網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管犯罪等，提供更符合網(wǎng)絡(luò)犯罪特性、規(guī)律的司法判斷方法與邏輯。其主要內(nèi)容與判斷要素為：(1)相關(guān)性不是完全拋棄傳統(tǒng)的因果性，但根據(jù)不同網(wǎng)絡(luò)犯罪的行為屬性與結(jié)果形態(tài)，做了必要的限定或擴(kuò)充，防止無法認(rèn)定或過泛認(rèn)定。具有網(wǎng)絡(luò)意義上的相關(guān)性，通常認(rèn)為具有網(wǎng)絡(luò)犯罪意義上的因果性，都可以納入到因果關(guān)系的判斷議程，并根據(jù)網(wǎng)絡(luò)犯罪時(shí)代特有的判斷規(guī)則，識(shí)別出最接近或最合理的引起與被引起的關(guān)系。(2)以關(guān)聯(lián)性為核心關(guān)鍵詞，既可以適度降低以必然或直接為主要類型的傳統(tǒng)因果關(guān)系對(duì)“度量”的嚴(yán)苛要求，避免因過高或無法證明的因果關(guān)系，使網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的立法目的在司法階段落空。同時(shí)，關(guān)聯(lián)性作為判斷瀆職犯罪的歸責(zé)基礎(chǔ)的關(guān)鍵詞，以及作為因果關(guān)系判斷的焦點(diǎn)，只是定罪和追究刑事責(zé)任的前提條件，不必然導(dǎo)致法定犯罪的入罪門檻被過度降低或變成恣意入罪、出罪。但是，在認(rèn)定和具體判斷時(shí)，需要遵循科學(xué)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)則。(3)在認(rèn)定關(guān)聯(lián)性條件時(shí)，應(yīng)將合理且便于認(rèn)定網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪中行為與結(jié)果的“歸責(zé)性”作為基本目標(biāo)，結(jié)合刑事法相關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同的案件類型、危害程度、審判程序等，確立層次合理、體系科學(xué)的判斷規(guī)則，具體地解決網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪中行為與結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性認(rèn)定難題，防止寬泛化的司法傾向。此外，可以適度進(jìn)行刑事推定。

四、立法建言暨結(jié)論

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪在應(yīng)然層面所侵犯的刑法法益以及罪質(zhì)，結(jié)合危害行為、行為主體、因果關(guān)系等基本構(gòu)成要件要素的應(yīng)然內(nèi)容，可以借鑒《刑法》第408條之一的做法，同時(shí)適當(dāng)參照《刑法》第397條關(guān)于濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪的規(guī)定，通過刑法修正案的方式，增設(shè)獨(dú)立的刑法條文暨第408條之二(罪名暫定為“網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職罪”)：“違反國(guó)家規(guī)定，負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，造成網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)公共利益，公民、法人和其他組織的合法網(wǎng)絡(luò)權(quán)益，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)展遭受嚴(yán)重?fù)p失的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰。符合本條規(guī)定的，同時(shí)又符合本法的其他規(guī)定的，依照處罰較重規(guī)定定罪處罰?！?/p>

根該條文的規(guī)范表述，可以進(jìn)一步濃縮其立法原意的核心內(nèi)容與適用要素：(1)結(jié)果犯的罪質(zhì)屬性。從傳統(tǒng)瀆職犯罪規(guī)定看，瀆職行為所造成的刑法意義上的危害結(jié)果，呈現(xiàn)為遞進(jìn)的邏輯(11)張明楷：《刑法學(xué)》(下)第6版，北京：法律出版社，2021年，第1631頁(yè)。：一是破壞國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)活動(dòng)管理及其正當(dāng)、合理、有效的執(zhí)行。它是一種抽象的危害結(jié)果，同時(shí)依賴后一個(gè)層次的危害結(jié)果進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。這是對(duì)瀆職行為的規(guī)范判斷。二是公民與社會(huì)以及國(guó)家因?yàn)^職行為而遭受損失。由此可見，傳統(tǒng)刑法中瀆職犯罪是結(jié)果犯的罪質(zhì)屬性。網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職行為首先違反國(guó)家規(guī)定，破壞國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度與工作，并將網(wǎng)絡(luò)安全置于高度危險(xiǎn)境地，對(duì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)者、運(yùn)營(yíng)者、服務(wù)者以及使用者的合法利益造成嚴(yán)重危害。這揭示瀆職犯罪所侵犯的客體具有雙重遞進(jìn)的基本屬性。應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪的罪質(zhì)界定為結(jié)果(情節(jié))犯。(2)主觀罪過可以是故意或過失。主要理由為：一是從立法的政策背景與司法預(yù)期看，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職犯罪與食品監(jiān)管瀆職罪這種特殊的新型瀆職犯罪更接近，均體現(xiàn)立法者對(duì)某類新型犯罪采取接近于“零容忍”政策的態(tài)度，也體現(xiàn)立法者對(duì)這類犯罪的“預(yù)防性”立法思維。設(shè)置為故意犯罪是對(duì)其主觀惡性的懲治，設(shè)置為過失犯罪是對(duì)其高度危險(xiǎn)的預(yù)防性確認(rèn)，共同搭建起嚴(yán)密的立法防控體系。二是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管法益涉及公共安全、公共秩序以及重大生命財(cái)產(chǎn)安全，既需要對(duì)其進(jìn)行事后的嚴(yán)懲，更需要防患于未然，強(qiáng)化事前積極預(yù)防。三是負(fù)有網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，由于認(rèn)識(shí)能力或業(yè)務(wù)能力、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管體制、監(jiān)管能力、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管環(huán)境、國(guó)家政策等主客觀因素，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管職責(zé)及其履行，既可能是有認(rèn)識(shí)的希望或放任行為，也可能是有認(rèn)識(shí)的過于自信行為或無認(rèn)識(shí)的疏忽行為。四是網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管事關(guān)重大，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職的危害具有延續(xù)性、潛伏性等特征，過失犯罪實(shí)際上是客觀存在的，且所造成的危害結(jié)果并不必然低于故意犯罪。設(shè)置為過失犯罪，也充分體現(xiàn)立法者設(shè)置新罪名所欲實(shí)現(xiàn)的提前保護(hù)或積極保護(hù)的旨趣，體現(xiàn)從嚴(yán)打擊的立場(chǎng)。(3)法定刑檔次與幅度的科學(xué)配置。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職罪的法定刑及其檔次的立法問題，基于與網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職罪存在縱向或橫向的正相關(guān)性，以及罪責(zé)刑相適應(yīng)原則和比例性的要求，可以適度參照網(wǎng)絡(luò)犯罪罪名、濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪、食品安全監(jiān)管瀆職罪等關(guān)聯(lián)罪名的規(guī)定。特別是可以優(yōu)先借鑒《刑法》第408條之一的法定刑檔次與幅度，最終設(shè)置為兩檔，并以10年有期徒刑為最高上限。這符合應(yīng)從重處罰“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”作為特殊身份實(shí)施犯罪之制裁原理。(4)追訴標(biāo)準(zhǔn)的擬定。本罪的立法定量可以參照瀆職犯罪、計(jì)算機(jī)犯罪和純正網(wǎng)絡(luò)犯罪等關(guān)聯(lián)犯罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。(12)參見《關(guān)于辦理危害計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2011〕19號(hào))；《關(guān)于辦理瀆職刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋(一)》(法釋〔2012〕18號(hào))；《關(guān)于辦理非法利用信息網(wǎng)絡(luò)、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)等刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2019〕15號(hào))?；诖耍P(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管瀆職罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)及其定量因素與評(píng)價(jià)系數(shù)等，可以包括以下類型：導(dǎo)致計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)或信息網(wǎng)絡(luò)無法正常運(yùn)行；導(dǎo)致公民信息嚴(yán)重泄露；導(dǎo)致信息安全或數(shù)據(jù)安全遭受嚴(yán)重破壞；使國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管制度處于無序運(yùn)行狀態(tài)，或使國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全陷入重大的危險(xiǎn)狀態(tài)；造成國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全方面的經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上的；造成網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)的惡劣影響，或引發(fā)重大的網(wǎng)絡(luò)安全事件并有損國(guó)家形象的；其他致使網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全、社會(huì)公共利益，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化健康發(fā)展等遭受重大損失的情形。