國(guó)土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施路徑探析

宋大權(quán)

摘 要：步入新時(shí)代，我國(guó)需要對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行重新的規(guī)劃建設(shè)，以科學(xué)合理的國(guó)土開發(fā)為導(dǎo)向，確立國(guó)土開發(fā)的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略格局，從而有效的實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源的長(zhǎng)期發(fā)展與規(guī)劃。要順應(yīng)著六個(gè)新的開發(fā)理念，積極落實(shí)黨的十九大提出的生態(tài)保護(hù)政策，不同地區(qū)因地制宜。在此，本文針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施開展深入的分析。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃;國(guó)土空間規(guī)劃;功能定位

中圖分類號(hào)：TB ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.04.076

根據(jù)目前我國(guó)情況，我國(guó)自然資源部正在緊鑼密鼓的組織開展國(guó)土空間規(guī)劃工作，對(duì)于存在的一些問(wèn)題，比如資源開發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，導(dǎo)致我國(guó)部分地區(qū)資源嚴(yán)重匱乏，生態(tài)平衡遭到破壞，不利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。因此，針對(duì)這一現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)的國(guó)土空間開發(fā)理念和開發(fā)模式重新進(jìn)行審核，對(duì)我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃定位與實(shí)施進(jìn)行分析，從而提出符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)概述

國(guó)土空間的規(guī)劃是中央為建設(shè)美麗中國(guó)作出的重大部署。它既是一份統(tǒng)一我國(guó)國(guó)土空間利用保護(hù)的綱領(lǐng)，也是一次對(duì)各級(jí)政府職能、專業(yè)人士的動(dòng)員會(huì)，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃主要分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是改革開放的頭十年，表現(xiàn)為城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合。主要包括以下三個(gè)方面：城市規(guī)劃恢復(fù)、區(qū)域空間規(guī)劃得到重視以及國(guó)土空間規(guī)劃雛形顯現(xiàn);第二個(gè)階段我國(guó)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期，規(guī)劃重心從城鎮(zhèn)空間進(jìn)一步發(fā)展到鄉(xiāng)村空間;第三個(gè)階段就是21世紀(jì)以來(lái)至今，我國(guó)逐步走向城市時(shí)代，區(qū)域性、空間性規(guī)劃得到全面升級(jí)。我國(guó)第二次國(guó)土空間規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略性區(qū)域空間（如國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)扶貧區(qū)、國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)），另外還有很多跨區(qū)域空間規(guī)劃，在21世紀(jì)初，特別是2010年以后得到全面快速發(fā)展。

據(jù)調(diào)查顯示，我國(guó)大多數(shù)省級(jí)地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量達(dá)到了50余個(gè)，尤其是北京、上海、深圳等一線城市，成為了引領(lǐng)國(guó)土規(guī)劃的領(lǐng)軍人物。而由于國(guó)土規(guī)劃存在空位，一些地區(qū)開始嘗試應(yīng)用空間規(guī)劃進(jìn)行補(bǔ)位，這也大大加快了城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等工作的快速發(fā)展。

2 國(guó)土空間規(guī)劃功能定位分析

2.1 國(guó)土資源的開發(fā)與保護(hù)需齊頭并進(jìn)

國(guó)土規(guī)劃是對(duì)于國(guó)土資源的開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行重要的戰(zhàn)略部署，有力的來(lái)加強(qiáng)了資源環(huán)保與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展。所以，國(guó)家必須統(tǒng)籌謀劃一項(xiàng)整體性好、科學(xué)開發(fā)的戰(zhàn)略格局，改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控理念。

比如在《規(guī)劃》中確立的“兩屏三帶”政策，就是以生態(tài)安全為主線，秉著人與自然和平相處的理念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

2.2 推進(jìn)形成主體功能區(qū)

為了有效的推進(jìn)主體功能區(qū)制度的形成，需加強(qiáng)對(duì)于主體功能區(qū)的合理規(guī)劃。將國(guó)土空間分為城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三類地區(qū)。通過(guò)對(duì)人口的分布情況以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，選擇優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)城市化地區(qū)，完善空間布局，提升城區(qū)品質(zhì)。根據(jù)新的用途分類標(biāo)準(zhǔn)完善用地布局，明確居住、產(chǎn)業(yè)用地等布局，完善綠地公共空間系統(tǒng)、公共中心體系。有利于明確國(guó)土規(guī)劃的發(fā)展方向，并且各區(qū)域之間有秩序的規(guī)范化協(xié)調(diào)發(fā)展。然后對(duì)現(xiàn)有主體功能區(qū)劃進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化，合理確定全縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)，并明確各分區(qū)的核心管控目標(biāo)、政策導(dǎo)向與管制規(guī)則。

2.3 開展土地整治活動(dòng)，加強(qiáng)土地整治規(guī)劃

隨著土地規(guī)劃的發(fā)展，傳統(tǒng)的土地開發(fā)整理規(guī)劃已經(jīng)跟不上時(shí)代的步伐，之所以會(huì)導(dǎo)致這樣的情況發(fā)生，其主要原因在于非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度的發(fā)展要求。隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的提出，我國(guó)的土地規(guī)劃整治工作也實(shí)現(xiàn)了全新的突破，不再只是單純的強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，而是不斷的強(qiáng)化質(zhì)量、數(shù)量的齊頭并進(jìn)，推動(dòng)土地利用更新與優(yōu)化;結(jié)合現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率和可挖潛能力，提出城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)策略。

2.4 國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)一性

中國(guó)面積較大，每一城鎮(zhèn)一定程度上都具有一般性，也具有特殊性。因此，現(xiàn)在的國(guó)土空間規(guī)劃一共分為國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，但國(guó)家如此之大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又如此之小，二者之間落實(shí)到具體問(wèn)題，意見的傳達(dá)和貫徹就顯得十分重要。對(duì)此，首先最重要的是下級(jí)規(guī)劃要服從上級(jí)規(guī)劃;其次各層級(jí)規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同，國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。國(guó)家意見首先要傳達(dá)到省，然后到市，省市再根據(jù)中央意見統(tǒng)一編制國(guó)土空間規(guī)劃，這時(shí)就要照顧到下面的縣鄉(xiāng)，而縣鄉(xiāng)的國(guó)土空間規(guī)劃就要根據(jù)自己的實(shí)際情況來(lái)落實(shí)省市的指導(dǎo)意見。在這個(gè)過(guò)程中，地方依照國(guó)家和省市的要求意見，再根據(jù)實(shí)際面臨的問(wèn)題和需要制定規(guī)劃，保持地方性。這里的地方性，是相對(duì)于統(tǒng)一性而言，統(tǒng)一性要堅(jiān)持，地方性也要保持，統(tǒng)一性在省市一級(jí)就已經(jīng)體現(xiàn)了，地方性要在縣鄉(xiāng)一級(jí)繼續(xù)保持。

3 國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施路徑

3.1 設(shè)定科學(xué)合理的規(guī)劃指標(biāo)

一方面，國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)置必須響應(yīng)黨中央作出的重大決策部署，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，促進(jìn)國(guó)土空間的合理利用和有效保護(hù)，這是各市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置的共性要求。

另一方面，指標(biāo)設(shè)置要突出每個(gè)城市的個(gè)性，反映城市發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略。各地根據(jù)實(shí)際情況對(duì)預(yù)期性指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，可增加與地方特點(diǎn)相適應(yīng)的指標(biāo)，也可選擇部分預(yù)期性指標(biāo)作為約束性指標(biāo)。

3.2 落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的流程

國(guó)土空間規(guī)劃流程：（1）開展“雙評(píng)價(jià)”“雙評(píng)估”工作;（2）開展各類專題研究：對(duì)戰(zhàn)略發(fā)展方向、生態(tài)修復(fù)、綜合交通、人口、經(jīng)濟(jì)等部分做專題研究;（3）編制國(guó)土空間規(guī)劃草案完成送審：編制具有全域全屬性的國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的要求，注意把控本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的深度;（4）征求各方意見：各局委辦對(duì)規(guī)劃草案聯(lián)合審查，征求相關(guān)專家意見，征求公眾意見，將草案進(jìn)行公示;（5）落實(shí)相關(guān)意見完成報(bào)批：落實(shí)完善相關(guān)意見和內(nèi)容，完成報(bào)批稿報(bào)上級(jí)政府審批;（6）完善內(nèi)容形成備案：落實(shí)批復(fù)要求，完善成果內(nèi)容和形式，送相關(guān)單位備案。

3.3 建全國(guó)土空間規(guī)劃的制度

加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃制度的健全。制定國(guó)土空間規(guī)劃編制審批、定期評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整等管理規(guī)定，并做好空間規(guī)劃改革期和過(guò)渡期的制度政策的銜接工作。各相關(guān)部門依據(jù)職能共同完善適應(yīng)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)要求的人口、自然資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)稅、金融、投資、城鄉(xiāng)建設(shè)等配套制度，全面做好國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)制度建設(shè)工作，保障國(guó)土空間規(guī)劃有效實(shí)施。

3.4 創(chuàng)新以人為本本規(guī)劃理念

規(guī)劃雖然是在某個(gè)空間下的跨行業(yè)跨領(lǐng)域規(guī)劃，但為人民服務(wù)依然是規(guī)劃工作的價(jià)值導(dǎo)向。在過(guò)去，所有規(guī)劃針對(duì)的都是物質(zhì)環(huán)境，物質(zhì)環(huán)境體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。而如今，國(guó)土空間規(guī)劃的建設(shè)是以人為本，以人為中心，以人民的發(fā)展需要為第一目的。改變傳統(tǒng)的思想觀念，認(rèn)識(shí)到人是空間的主人，城市是人改造的，規(guī)劃要把人的需求放在第一位。其次，以人為本做規(guī)劃，不僅按人口總量和分布制定人均標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施公共設(shè)施均等化的配量，也要為城市里各階層、各群體的人做規(guī)劃，滿足人們的不同需求。編制規(guī)劃要讓民眾參與進(jìn)來(lái)，將過(guò)去的精英規(guī)劃變?yōu)樯鐣?huì)公眾參與的規(guī)劃，要讓市民有知情權(quán)、參與權(quán)，這也是以人為本做規(guī)劃的表現(xiàn)。

3.5 提高規(guī)劃人員的專業(yè)素養(yǎng)

鑒于世界已經(jīng)進(jìn)入高科技發(fā)展的時(shí)代，新生事物層出不窮。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及學(xué)科范圍廣，背景復(fù)雜多變，不同項(xiàng)目所需要的專業(yè)知識(shí)是不同的，因此規(guī)劃人員需要提高知識(shí)儲(chǔ)備量，不斷學(xué)習(xí)新的規(guī)劃理念，積極學(xué)習(xí)和利用新技術(shù)，比如城市定位信息系統(tǒng)、衛(wèi)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等，從而提高自身的專業(yè)素養(yǎng)。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系大方向已經(jīng)清晰明了，但是在一些方面依然有些不足，一是思想認(rèn)識(shí)上，學(xué)界有各種不同的想法和聲音，目前最重要的就是要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);另外，各部門也要平等相待、和平相處，摒棄過(guò)去政出多門、政策混亂、內(nèi)容沖突的現(xiàn)象。二是理論指導(dǎo)上，要探索新的國(guó)土空間規(guī)劃理論和編制方法。目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)一部關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的法規(guī)，也沒(méi)有相關(guān)編制條例或編制辦法。在這種情況下，當(dāng)前通過(guò)廣泛研討形成一個(gè)統(tǒng)一理論指導(dǎo)的法律規(guī)范是十分迫切的。

在形成一個(gè)統(tǒng)一理論指導(dǎo)的法規(guī)之前，對(duì)我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、合理的定位，有效的促進(jìn)了國(guó)土空間規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。

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