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    城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展

    2016-12-01 10:58密學(xué)飛
    科學(xué)與財(cái)富 2016年26期
    關(guān)鍵詞:土地規(guī)劃城市規(guī)劃

    密學(xué)飛

    摘 要:城市規(guī)劃與土地規(guī)劃雖然是兩個(gè)不同領(lǐng)域的規(guī)劃,但是,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下,二者卻是統(tǒng)一的,土地的合理規(guī)劃是城市規(guī)劃的重大前提,城市的合理規(guī)劃為土地的優(yōu)化設(shè)定了格局。因此,在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中,應(yīng)該將城市規(guī)劃和土地規(guī)劃統(tǒng)籌起來,從發(fā)展思路、發(fā)展途徑、制度創(chuàng)新等方面統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)雙贏。

    關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃;土地規(guī)劃;統(tǒng)籌發(fā)展

    1 概述

    城市發(fā)展離不開良好的規(guī)劃,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市的規(guī)劃問題得到了越來越多的關(guān)注,合理的規(guī)劃是促進(jìn)城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展和土地優(yōu)化配置的關(guān)鍵,土地規(guī)劃和城市規(guī)劃是指導(dǎo)土地利用和城市建設(shè)的總體綱領(lǐng),這兩個(gè)規(guī)劃的依據(jù)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,并且遵循合理利用土地和節(jié)約空間資源的指導(dǎo)原則。在發(fā)展過程中由于多方面的原因,兩個(gè)規(guī)劃之間存在著脫節(jié)的現(xiàn)象,影響到城市的進(jìn)一步發(fā)展,因此,應(yīng)當(dāng)立足于實(shí)際情況進(jìn)行深入的思考。

    2 兩種規(guī)劃的關(guān)系

    2.1 基本內(nèi)容

    土地規(guī)劃,是土地組織的配置與布局,利用工程、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等措施來對(duì)土地進(jìn)行合理的開發(fā)、利用和保護(hù),一般由各地區(qū)人民政府進(jìn)行組織編制,內(nèi)容包含土地利用總體規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃,基本任務(wù)是在保護(hù)耕地的前提下,統(tǒng)籌布局用地,合理安排土地的開發(fā)和整理,實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用。城市規(guī)劃,由城市人民政府組織,為了實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo),確定城市的規(guī)模、性質(zhì)及發(fā)展方向,對(duì)城市的布局和建設(shè)進(jìn)行的部署和安排。它的任務(wù)是通過對(duì)城市的合理規(guī)劃,使城市有秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展,獲得更好的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益。

    2.2 兩者矛盾分析

    通過對(duì)現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃的分析可以得知,目前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要是通過農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的方式,為了保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性,必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)母乇Wo(hù),保證城市發(fā)展與耕地建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。就調(diào)查來看,土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在較大區(qū)別。

    2.2.1 規(guī)劃思路不同土地規(guī)劃的思路是依據(jù)上一級(jí)所下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、新增建設(shè)占用耕地面積、新增建設(shè)用地面積等指標(biāo),以供給制約和引導(dǎo)需求,重在剛性控制。城市規(guī)劃并沒有這種自上下達(dá)的控制指標(biāo),而是關(guān)注發(fā)展的需要,綜合分析城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文背景、地理、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、資源等因素,遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的客觀規(guī)律,對(duì)城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行設(shè)想和規(guī)劃,期間很少去關(guān)注農(nóng)田和耕地的基本保護(hù)問題。土地規(guī)劃是一種有控制的規(guī)劃,而城市規(guī)劃屬于無控規(guī)劃。而地方政府關(guān)注城市的發(fā)展規(guī)模,熱衷于城市規(guī)劃,希望將城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大,做大做強(qiáng),規(guī)劃部門在利益驅(qū)使和政府的授意下也著重于城市規(guī)劃工作,這樣就導(dǎo)致兩者的銜接出現(xiàn)問題。

    2.2.2 參數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑不同首先是在用地指標(biāo)上,土地規(guī)劃中的人均建設(shè)用地指標(biāo)包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)和城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)兩部分,編制規(guī)定,為了保證耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡,建設(shè)用地的均量和總量必須符合耕地保有指標(biāo)。在城市規(guī)劃中,人均建設(shè)用地的選取不考慮規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量和耕地水平,主要依據(jù)《城市用地分類和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。其次是人口,土地規(guī)劃中指出,城鎮(zhèn)人口是指城市和建制鎮(zhèn)建成范圍內(nèi)的人口數(shù)量,常住非農(nóng)業(yè)戶人口、集體戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口也包含在內(nèi),流動(dòng)人口除外。而城市規(guī)劃中,城市人口主要是指居住在建區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口及暫住人口(一年以上)。城市規(guī)劃中的人口范圍比較大。

    2.2.3 土地分類體系不同土地規(guī)劃的土地分類為33個(gè)三級(jí)類、10個(gè)二級(jí)類和3個(gè)一級(jí)類;城市規(guī)劃中的土地分類為73個(gè)小類,46個(gè)中類,10個(gè)大類。這兩種規(guī)劃的土地分類既有重復(fù)又有交叉?!冻鞘杏玫胤诸悺分幸?guī)定,城市用地中包含有采礦用地,而國(guó)土資源廳2009年的51號(hào)文中規(guī)定,城鎮(zhèn)附近的采礦用地屬于城市和建制鎮(zhèn)用地,而城鎮(zhèn)范圍以外的區(qū)則分為采礦用地和獨(dú)立建設(shè)用地兩類。除此之外,土地規(guī)劃的用地面積量算是采用計(jì)算機(jī)GIS軟件,城市規(guī)劃中的面積量算則采用1:5000或1:10000比例尺進(jìn)行圖紙上的測(cè)量,兩者的測(cè)量方法、量算誤差和基礎(chǔ)圖件不同,這樣就造成同一地類存在不同的面積和內(nèi)涵,相同的地類不好比較歸類。

    2.2.4 法律地位不同《城市規(guī)劃法》是城市規(guī)劃的法律保障,對(duì)城市規(guī)劃的制定、實(shí)施和責(zé)任都做了明確的規(guī)定。而在土地規(guī)劃的相關(guān)責(zé)任和約束、宏觀控制等方面,法律上并沒有充分的體現(xiàn),所依據(jù)的《土地管理法》及實(shí)施條例只是簡(jiǎn)單的規(guī)定了各級(jí)政府的土地規(guī)劃,對(duì)哪些土地進(jìn)行控制、規(guī)劃如何實(shí)施等沒有具體的規(guī)定,法律的約束力下降。同時(shí),在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中,這兩種規(guī)劃屬于不同的行政主管部門,兩大部門的行政級(jí)別旗鼓相當(dāng),并有各自不同的行政管理體制,相互之間缺乏有效溝通,協(xié)調(diào)性差,脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí),地方政府對(duì)兩個(gè)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同,忽視城市發(fā)展的總體布局,兩個(gè)規(guī)劃之間相互脫離,影響城市現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

    3 統(tǒng)籌措施

    3.1 統(tǒng)籌整體思路

    在工作中堅(jiān)持以下原則:首先是協(xié)調(diào)規(guī)劃。規(guī)劃過程中要注意兩者的協(xié)調(diào)性,不能僅僅重視城市規(guī)劃或土在地規(guī)劃而忽視另一方。相關(guān)部門應(yīng)努力做好土地規(guī)劃,服務(wù)于城市規(guī)劃,顧全城市發(fā)展的大局,關(guān)注兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系。其次,整體規(guī)劃。兩者都是服務(wù)于城市的發(fā)展建設(shè),在進(jìn)行編制時(shí),要從城市發(fā)展的整個(gè)大局出發(fā),關(guān)注整體發(fā)展態(tài)勢(shì),在把握整體方向的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制工作。同時(shí),也不能忽視局部工作的展開,整體布局兩手抓。第三,多元規(guī)劃。城市的發(fā)展不應(yīng)只追求經(jīng)濟(jì)效益,編制工作中應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好兩者,明確規(guī)劃目標(biāo),在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上,對(duì)社會(huì)效益、環(huán)境效益和文化效益等進(jìn)行總體規(guī)劃,促進(jìn)多種效益的共同發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城市的多元發(fā)展。第四,彈性規(guī)劃。兩種規(guī)劃并不是獨(dú)立存在的,會(huì)受到市場(chǎng)等多種因素的制約,因此編制時(shí)要注意保留足夠的空間適應(yīng)因素的變動(dòng),根據(jù)時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境的變動(dòng)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。

    3.2 完善規(guī)劃體系

    以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)開展編制工作,在區(qū)域的層次上進(jìn)行發(fā)展水平和規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模與布局、體系規(guī)劃、土地利用與工業(yè)發(fā)展、城市化的安排工作,注意城市用地規(guī)模問題的科學(xué)研究。

    3.3 統(tǒng)一參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)

    加強(qiáng)兩者之間的銜接,在編制過程中使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),充分利用城市土地定級(jí)估價(jià)資料和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料;用地分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,利用全國(guó)土地分類標(biāo)準(zhǔn),以有效避免沖突。

    結(jié)束語

    綜上所述,土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在著較多的不同之處,但是,從城市的可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā),兩者之間是可以統(tǒng)籌的,兩者之間存在著互補(bǔ)關(guān)系,土地規(guī)劃離不開城市規(guī)劃,同樣的城市規(guī)劃也必須以土地規(guī)劃為坐標(biāo)。因此,不論是在發(fā)展途徑、發(fā)展思路還是創(chuàng)新上,兩者都要進(jìn)行有效地改革,共同納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃中去,共同兼顧兩者關(guān)系,在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮的同時(shí),促進(jìn)文化、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    參考文獻(xiàn)

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    [2]張堯森,吳柏清.土地利用總體規(guī)劃中的城市用地研究-以資陽市為例[J].國(guó)土與自然資源研究,2011,1.

    [3]顧典彪.當(dāng)前城市規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展分析[J].學(xué)術(shù)交流,2013,9.

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