新形勢下土地利用總體規(guī)劃調整完善探析

劉波

摘 要：當前，調整完善現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃勢在必行。該文分析了土地利用總體規(guī)劃面臨的耕地保護形勢嚴峻、不能適應新時期的發(fā)展戰(zhàn)略、與相關規(guī)劃銜接不夠及權威性下降等主要問題，提出了摸清耕地資源家底、適當調整耕地和基本農田保護任務，堅持集約節(jié)約原則、合理安排適應資源稟賦及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的各類建設用地指標和空間布局等，同時對探索完善有利于各類空間規(guī)劃協(xié)調銜接的工作路徑、編制規(guī)范和協(xié)作機制，推動土地規(guī)劃立法進行了思考。a

關鍵詞：新形勢；土地規(guī)劃；調整完善

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）10-01-03

1 引言

土地規(guī)劃的根本任務，是遵循人口資源環(huán)境相均衡，經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和生態(tài)保護，科學布局生產空間、生活空間和生態(tài)用地，促進形成合理的土地利用空間格局。20世紀80年代以來，我國已組織開展了三輪全國性土地規(guī)劃編制工作，形成了分類設置、自上而下、分層控制、布局落實的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級（直轄市只有4級）規(guī)劃體系，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃以用地布局落實上級下達各類控制指標，實現(xiàn)了由宏觀調控到微觀落實的管理型、實施型規(guī)劃。在新的形勢下，土地利用是否符合規(guī)劃是依法管地用地的重要標準，土地規(guī)劃的能力和水平是土地管理法治化程度的重要標志。新一輪土地規(guī)劃的實施在堅守耕地保護紅線、推進節(jié)約集約用地、保護改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革發(fā)展深入推進，土地利用和管理面臨許多新情況、新問題，特別是二次土地調查查明的耕地、建設用地等狀況與規(guī)劃修編時對比發(fā)生了較大變化，現(xiàn)行土地規(guī)劃與客觀實際、發(fā)展需求之間出現(xiàn)了一些不協(xié)調、不適應，影響到規(guī)劃的權威性和嚴肅性，也不同程度影響到了地方的發(fā)展，迫切需要調整完善。

2 現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃面臨的新問題及原因分析

2.1 土地資源家底不清，耕地保護形勢嚴峻 新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）數(shù)據(jù)庫以二次調查成果為基期數(shù)據(jù)，而二次調查成果及年度變更調查成果均是以分辨率約3m的遙感衛(wèi)星影像為工作底圖，精度不高，加之外業(yè)成果受業(yè)務能力及工作責任心等人為因素影響，導致對各類土地資源利用現(xiàn)狀及規(guī)劃的執(zhí)行情況掌握得不夠準確。二次調查成果數(shù)據(jù)顯示，全國耕地面積有所增加，但實有耕地面積并未增加。上海、江蘇、廣東等3省市，2013年現(xiàn)狀耕地數(shù)量已經(jīng)低于規(guī)劃目標。由于土地利用還未實現(xiàn)從粗放型向集約節(jié)約型的真正轉變，實際耕地保護面臨的壓力還會進一步加大：一方面，雖然我國實施了“占一補一”的土地政策，但近年來建設占用的耕地，近1/2是水田和菜地，補充耕地中水田和菜地不足1/5，造成實際耕地總體質量下降。另一方面，查明的耕地面積中有部分不符合生態(tài)環(huán)境保護的要求，需要根據(jù)國家生態(tài)退耕工作總體部署逐步調整，這樣一來，適宜穩(wěn)定利用的耕地還會有所減少。

2.2 規(guī)劃前瞻性不夠科學，不能適應新時期的發(fā)展戰(zhàn)略 部分地區(qū)土地利用總體規(guī)劃對土地資源的供應與經(jīng)濟發(fā)展需要研究不夠，造成規(guī)劃科學性不足。浙江、河北、江蘇、福建、山東等5省經(jīng)濟發(fā)展過快，集約節(jié)約用地不夠，導致2013年新增建設用地指標已接近或突破規(guī)劃目標?！笆濉睍r期，是經(jīng)濟轉型升級的爬坡期、實現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)期、生態(tài)文明建設的提升期、建設法治社會的關鍵期，從中央到地方作出的一系列發(fā)展戰(zhàn)略調整部署倒逼土地利用總體規(guī)劃的急需調整完善。如黨中央提出的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶，有利于中西部產業(yè)升級、東中西平衡協(xié)調發(fā)展、打造中國經(jīng)濟升級版和中國夢的實現(xiàn)，勢必將影響這些區(qū)域的土地規(guī)劃調整。再如重慶按照全市整體功能最大化、人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的要求，將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)五個功能區(qū)域；5大功能區(qū)的劃分將對各區(qū)縣土地規(guī)劃產生新的影響。另外，國務院辦公廳印發(fā)的《國民旅游休閑綱要（2013-2020）》、農業(yè)部辦公廳印發(fā)的《關于加快發(fā)展都市現(xiàn)代農業(yè)的意見》等文件的執(zhí)行將對旅游產業(yè)發(fā)展、農村建設用地布局帶來新的影響。

2.3 相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間協(xié)調銜接不緊密 目前，與土地利用總體規(guī)劃聯(lián)系最緊密的法定規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃，與國土管理共同涉及到城鄉(xiāng)空間的管理，空間規(guī)劃對資源要素的配置均是實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體目標的物質空間載體。土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃的基本指導思想是“以供給定需求”，屬于剛性規(guī)劃控制模式，其核心是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，注重城鎮(zhèn)用地和其他類用地之間的協(xié)調，由國土部門管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃中較成熟的是城市總體規(guī)劃，城市總體規(guī)劃是一種以定性、定位為基礎的土地利用整體空間規(guī)劃，規(guī)劃模式相對更具有彈性，主要基于對城市發(fā)展多種因素全面綜合分析，按照市場經(jīng)濟條件下的發(fā)展規(guī)律，提出規(guī)劃期內的發(fā)展目標和設想，由規(guī)劃部門管理從規(guī)劃編制方法上，城市總體規(guī)劃中建設用地規(guī)模是通過預測規(guī)劃期內的人口及城市化水平，并結合國家制定的建設用地標準來預測；用地功能分區(qū)是根據(jù)城市的整體發(fā)展對各類用地的實際需求來確定的，不同層次規(guī)劃間、上下級規(guī)劃間沒有嚴格的控制關系，只需要相互之間協(xié)調和銜接，因此規(guī)劃彈性突出，甚至有時候失之于過度變通。城市總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地規(guī)模及范圍常常大于土地利用總體規(guī)劃的管控方案，難以在用地數(shù)量、位置、性質等方面實現(xiàn)規(guī)劃有效銜接。

其他各級各類規(guī)劃中，與土地利用相關的規(guī)劃主要有能源、交通、水利等基礎設施規(guī)劃，林業(yè)、生態(tài)建設和環(huán)境保護規(guī)劃等。由于這些規(guī)劃大多數(shù)規(guī)劃內容僅限于指導思想、規(guī)劃原則和目標，未落實具體空間用地布局，且規(guī)劃種類多，規(guī)劃的部門和行業(yè)色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發(fā)體系[1]，影響了土地利用總體規(guī)劃對各類建設用地的指標安排及合理布局。新形勢下生態(tài)保護紅線的劃定又為土地規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃的銜接帶來了新的課題。

2.4 土地規(guī)劃法定規(guī)范的權威性下降 根據(jù)《土地管理法》第四條“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！保诙l“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)模?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！薄秶临Y發(fā)〔2012〕2號》“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。”，可看出土地利用總體規(guī)劃的法律效力和強制力。但由于沒有細化土地規(guī)劃的條例，實際工作中，地方經(jīng)濟發(fā)展中的利益驅動、領導強制意志導致“用途隨項目”走的現(xiàn)象時常發(fā)生；甚至一屆領導一個規(guī)劃，違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的問題仍較突出，土地規(guī)劃立法亟待加強。

3 調整完善土地利用總體規(guī)劃的主要舉措

3.1 摸清耕地資源家底，適當調整耕地和基本農田保護任務 一是上下結合，做好各級土地規(guī)劃耕地保護的評估，摸清實有耕地包括基本農田在內的數(shù)量、質量、坡度及分布狀況，分析耕地保護存在的問題及其耕地補充的潛力，為規(guī)劃目標確定提供科學依據(jù)。二是嚴格按《國土資源部 農業(yè)部關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號）文件要求，在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃為基本農田，實行永久保護。三是進一步細化耕地占卜平衡任務，新增建設用地占用耕地達到占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的硬性要求。

3.2 堅持集約節(jié)約原則，合理安排適應資源稟賦及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的各類建設用地指標和空間布局 以省市（區(qū)）為單元，結合全國地理國情普查，充分利用二次調查、國土資源遙感監(jiān)測等成果，及時開展資源環(huán)境承載力評價研究，掌握區(qū)域資源稟賦，明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載潛力和方向。建設用地布局的調整，要體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，遵循國家產業(yè)政策和供地政策，綜合考慮資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和規(guī)劃剩余空間情況，統(tǒng)籌安排各地規(guī)劃建設用地規(guī)模和布局，優(yōu)化建設用地比例結構。具體而言，一是嚴格控制特大城市、大城市建設用地規(guī)模，以布局優(yōu)化為主，促進串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展。二是嚴控城市新區(qū)“攤大餅”式無序擴張，確需設立城市新區(qū)的，人口密度、尤其是用地產出強度等必須達到相關標準。三是適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設需要，結合農村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對農村建設用地按規(guī)劃進行土地整治、產權置換，促進農村農民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。四是安排部分預期性指標，保障水利、交通、能源等重點基礎設施用地，優(yōu)先安排社會民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)，以及國家扶持的健康和養(yǎng)老服務業(yè)、文化產業(yè)、旅游業(yè)、生產性服務業(yè)發(fā)展用地。

3.3 探索完善有利于各類空間規(guī)劃協(xié)調銜接工作路徑、編制規(guī)范和協(xié)作機制，推動土地規(guī)劃立法 在堅持統(tǒng)籌安排的基礎上，突出幾個重點。一是推進劃定“三線”（永久基本農田、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線）。以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)為基礎，與城市規(guī)劃等相關規(guī)劃充分協(xié)調，做好資源環(huán)境承載力和建設用地適宜性、限制性評價，避讓永久基本農田和生態(tài)保護紅線，避開蓄滯洪區(qū)、地質災害高危險地區(qū)、礦產采空區(qū)等，充分利用線型基礎設施和自然地物邊界綜合確定。在現(xiàn)有規(guī)劃的禁止建設區(qū)基礎上，將自然保護區(qū)核心區(qū)、風景名勝核心區(qū)、水源地一級保護區(qū)、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等，劃入生態(tài)保護紅線，嚴格用地管控。二是探索有條件地區(qū)建立“多規(guī)合一”國土資源空間規(guī)劃體系。進一步加強土地規(guī)劃用地分類與新版《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）的銜接，規(guī)范標準，共享數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，完善交通、市政、水利設施、公共服務設施、生態(tài)旅游等與空間布局密切相關的專業(yè)、專項規(guī)劃，并將相關控制要求落實到法定規(guī)劃中，形成國土資源空間規(guī)劃一張圖。三是將土地規(guī)劃入法，形成機制。細化土地規(guī)劃條例，對規(guī)劃的編制、管理、實施等加以約束與規(guī)范，形成規(guī)劃編制協(xié)調機制、審批信息反饋機制、規(guī)劃實施評估機制、動態(tài)更新維護機制。

4 結語

土地利用總體規(guī)劃調整完善是適應新形勢的現(xiàn)勢要求，方式上需上下結合、橫向銜接、技術保障，組織上需國土部門牽頭、政府重視、相關部門通力配合、專家評審、公眾廣泛參與。對新時期土地規(guī)劃提出了新的更高要求，同時也對相關規(guī)劃起到了推到完善作用。而真正的“一本規(guī)劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統(tǒng)的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃[2]。在這過程中，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度是根本要求，由粗放型向集約型轉變，推動經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是必然選擇。

參考文獻

[1]樊林京，李麗娟，白世強.相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)融合”探索[J].安徽農業(yè)科學，2014，42（9）：2750-2751.

[2]沈遲.我國“多規(guī)合一”的難點及出路分析[J].環(huán)境保護，2015，43（3）：17-19. （責編：徐煥斗）