論粵港澳大灣區(qū)的法制建設(shè)困境與破解之計

許澤恒

摘? ?要：粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)是粵港澳三地合作的重要議題之一，是加快推進粵港澳大灣區(qū)三地合作之重要保障。從粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)所面臨的現(xiàn)實癥結(jié)出發(fā)，明確了粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)的三重困境。五大發(fā)展理念的戰(zhàn)略引領(lǐng)性與其各要素之間的內(nèi)在邏輯為破解粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)的三重困境提供應然性規(guī)導：堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，以構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)常態(tài)化的法律治理機制;運用協(xié)調(diào)發(fā)展理念，以消除粵港澳大灣區(qū)的法制壁壘;秉持開放發(fā)展理念，以創(chuàng)造具有粵港澳大灣區(qū)特色的法律治理機制。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);法制建設(shè);五大發(fā)展理念

中圖分類號：DF127? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）35-0159-03

2019年2月18日，由中共中央及國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》標志著灣區(qū)建設(shè)從理論走向?qū)嵺`，為粵港澳大灣區(qū)未來發(fā)展方向提供了頂層設(shè)計。粵港澳大灣區(qū)是繼“一帶一路”、“雄安新區(qū)”、“長江經(jīng)濟帶”之后又一個國家級區(qū)域戰(zhàn)略部署。在推進粵港澳大灣區(qū)治理過程中，法制建設(shè)一直是位于核心地位，法制建設(shè)能否順利進行關(guān)乎粵港澳大灣區(qū)未來長效治理。當前我國正處于改革開放深水區(qū)，面對國內(nèi)外變化多端的局勢，粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)能否抓住發(fā)展機遇期，關(guān)鍵在于有沒有準確把握五大發(fā)展理念的理論內(nèi)涵，這對解決粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境具有重要的現(xiàn)實意義。

一、粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)的現(xiàn)實困境

（一）粵港澳三地法制差異性明顯

粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)面臨的首要問題是“一國兩制”下應該如何協(xié)調(diào)內(nèi)地與港澳之間不同的制度，具體表現(xiàn)在以下三個方面。首先，是區(qū)域內(nèi)法系不同。廣東省九座城市都處于中國特色社會主義法律體系下;香港特別行政區(qū)原先是英屬殖民地，處于以判例法為主的英美法系下;澳門特別行政區(qū)原屬葡萄牙殖民地，處于以制定法為主的大陸法系下。三大法系無論是在法律制定、法律解釋、法律推理方面都有特定規(guī)則。其次，社會經(jīng)濟形態(tài)的差異使粵港澳大灣區(qū)法制統(tǒng)合舉步維艱。再次，有學者指出，“粵港澳分屬三大獨立關(guān)稅區(qū)，受國內(nèi)法和國際法雙重調(diào)整，區(qū)際性色彩濃重。”[1]“三個獨立關(guān)稅區(qū)”說明三地之間關(guān)稅未達成協(xié)議，法制統(tǒng)合任務(wù)任重而道遠。

（二）中央政府與地方政府之間權(quán)限模糊

根據(jù)我國憲法規(guī)定，香港、澳門特別行政區(qū)與地方行政單位必須遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，但是不同地方間行政單位具有特殊性，地方利益動機推動地方行政單位根據(jù)自己的實際情況進行既得權(quán)益之間的取舍，所以易受“地方政府本位主義”影響。中央政府進行宏觀部署須立足于國家發(fā)展方向，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局進行整體部署。因此，中央政府和地方行政單位的出發(fā)點不同，中央政府構(gòu)建頂層設(shè)計要著眼于粵港澳大灣區(qū)的核心區(qū)域，把毗鄰粵港澳大灣區(qū)的城市建設(shè)納入頂層設(shè)計之中。而灣區(qū)內(nèi)部的地方行政單位更多是結(jié)合自身利益訴求進行發(fā)展，導致中央政府和地方行政單元在謀劃法制發(fā)展方面有出入。除此之外，粵港澳三地之間政府的合作機制難以形成，原因在于中央賦予地方的權(quán)力不均衡，香港、澳門地區(qū)的高度自治權(quán)與廣東省九市的自主權(quán)難以匹配，例如，海關(guān)稅務(wù)、人員流通方面需要上報中央審批，程序冗長，粵港澳大灣區(qū)法制統(tǒng)合面臨諸多挑戰(zhàn)。

（三）多元制理主體缺乏合作機制

首先，行政級別不對等導致灣區(qū)合作機制無法有效生成。在灣區(qū)“9+2”主體模式中，香港、澳門特別行政區(qū)受中央政府直接管轄，是擁有高度自治權(quán)的行政區(qū)域，而深圳市、廣州市分別是經(jīng)濟特區(qū)與副省會級城市，行政級別不對等性導致法制統(tǒng)合進程緩慢。此外，我國憲法與港澳基本法并未提供促進合作之有效方法。再者，“9+2”主體模式在行政管理上具有特殊性。一方面，廣東省九市的法制建設(shè)是在黨委的領(lǐng)導下進行，而香港、澳門特別行政區(qū)的行政權(quán)是受到立法會控制，行政長官需要定期向立法會匯報施政情況，行政管理方式頗為復雜。此外，粵港澳三地之間缺乏合作基礎(chǔ)?；浉郯膮^(qū)域合作長期以建立有效合作機制為工作重點，雖然三地高層官員已有交流活動，形成了定期會晤機制，成立了聯(lián)絡(luò)辦公室作為常設(shè)機構(gòu)，致力于改善三地之間在經(jīng)濟、貿(mào)易、海關(guān)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作，但是已簽訂的協(xié)議缺乏強制性，其性質(zhì)更傾向于給各協(xié)議方在法制建設(shè)方面以指導性意見。

二、五大發(fā)展理念各要素之間的邏輯結(jié)構(gòu)

創(chuàng)新位于五大發(fā)展理念之首位，是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，如果忽視創(chuàng)新要素，人類社會將喪失前進的動能，科學技術(shù)瓶頸將得不到有效突破，生產(chǎn)關(guān)系就無法談及變革。同樣，推進粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)需要創(chuàng)新，為灣區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)建優(yōu)良的法治環(huán)境。新形勢下創(chuàng)新已為發(fā)展提供變革動力，過程中需堅持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，做到既防止脫序失控，又保持穩(wěn)定態(tài)勢。協(xié)調(diào)發(fā)展理念著重處理發(fā)展不均衡的問題，包括經(jīng)濟發(fā)展不平衡、區(qū)域法制發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡等諸如此類?；浉郯拇鬄硡^(qū)法制建設(shè)應以習近平新時代中國特色社會主義法治思想作為理論基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)法制建設(shè)中不平衡的因素，強化港澳居民的認同感與歸屬感。

堅持綠色發(fā)展理念意味著相關(guān)產(chǎn)業(yè)必須遵循環(huán)保、節(jié)能的發(fā)展模式。綠色發(fā)展理念強調(diào)在保護環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。綠色發(fā)展理念是五大發(fā)展理念中的重要抓手，若不注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，通過破壞生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟增長，則會嚴重影響國民生存環(huán)境。以粵港澳大灣區(qū)為例，港澳地區(qū)擁有相對成熟的法制基礎(chǔ)，有完善的法律法規(guī)對生態(tài)環(huán)境進行有效的治理，而珠三角區(qū)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保障機制相對落后。粵港澳大灣區(qū)在區(qū)域霧霾治理方面雖然取得了一定的成效，但是依舊存在著許多現(xiàn)實困境?！盎浉郯拇鬄硡^(qū)霧霾聯(lián)動制理的法律體系不夠完善、各政府間的環(huán)境合作機制有待改善、粵港澳三地之間實行不同的環(huán)境標準與監(jiān)測體系。”[2]粵港澳大灣區(qū)水環(huán)境狀況也令人堪憂?！敖陙?，隨著灣區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，落后的基礎(chǔ)設(shè)施及管理制度無法滿足灣區(qū)水處理的需求，導致廢水排放不合理，使得灣區(qū)水環(huán)境遭到破壞?！盵3]粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域與行業(yè)都必須堅持綠色發(fā)展理念，結(jié)合實際情況制定環(huán)境保護法，避免目光短淺而造成不可估量的損失。

“開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路。實踐告訴我們，要發(fā)展壯大，就必須主動順應經(jīng)濟全球化潮流，堅持對外開放，充分運用人類社會創(chuàng)造的先進科學技術(shù)成果和有益的管理經(jīng)驗?！盵4]改革開放四十年來，中國領(lǐng)導人始終站在時代新高度，統(tǒng)籌國際國內(nèi)的總體走向，堅定地遵循聯(lián)合國制定的規(guī)章制度，積極參加聯(lián)合國以及其他國際機構(gòu)組織的活動，展現(xiàn)出大國風采，為世界發(fā)展貢獻出中國智慧。改革開放后在不斷汲取國外成功經(jīng)驗的同時，也將中國自身優(yōu)秀文化向世界傳播，形成雙向互動形式。因此，我們應理性對待粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)進程中的障礙，保持對外開放態(tài)勢，學習他國在灣區(qū)建設(shè)中的獨到經(jīng)驗，做到與時俱進?；浉郯拇鬄硡^(qū)法制建設(shè)成果到底好不好，需要由人民檢驗?！肮蚕怼币辉~意味著我們要回歸到現(xiàn)實生活，是五大發(fā)展理念的最終目標。它是經(jīng)過創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放之后的實踐指向?；浉郯拇鬄硡^(qū)法制建設(shè)應遵循共享發(fā)展理念。內(nèi)地法制建設(shè)可借鑒港澳地區(qū)先進經(jīng)驗，逐步提升法制水平;港澳居民可以通過各種信息獲取手段了解內(nèi)地法制形勢，為將來形成一流的灣區(qū)法制環(huán)境、讓粵港澳大灣區(qū)的居民都享受到堅定的法制保障奠定基礎(chǔ)。

因此，綜上所述，五大發(fā)展理念各要素之間的關(guān)系為：創(chuàng)新是國家、社會和法制建設(shè)發(fā)展的根本動力，創(chuàng)新需要協(xié)調(diào)各個要素之間發(fā)展;堅持綠色發(fā)展理念才能有效踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保持開放發(fā)展理念是應有的姿態(tài)，共享是發(fā)展的目的與歸宿。由此可見，五大發(fā)展理念各要素之間并不是相互孤立的，它們之間的內(nèi)在邏輯縝密，只有各要素結(jié)合起來，五大發(fā)展理念才是一個整體。五大發(fā)展理念的中心在于創(chuàng)新，但是在創(chuàng)新的過程中并不是一味尋求創(chuàng)新之道，而是始終以包容的心態(tài)借鑒其他國家先進技術(shù)、制度等，堅持綠色發(fā)展理念并有機協(xié)調(diào)各要素之間的聯(lián)系，秉持共享理念，合理分配發(fā)展成果。

三、粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)困境之破解路徑

第一，以創(chuàng)新發(fā)展理念為根本，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)常態(tài)化的法制機制?；浉郯拇鬄硡^(qū)的法制建設(shè)是一個漸進的過程，創(chuàng)新發(fā)展理念在這個過程中起主導作用，將創(chuàng)新要素融入法制建設(shè)之中，是構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)常態(tài)化的法制機制的新要求。一方面，明確粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)非一日之功，制定發(fā)展規(guī)劃要有久久為功的耐心和耐力;另一方面，新時代大灣區(qū)法制建設(shè)是一項重大時代課題，必須加強法制建設(shè)，為粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略合作提供法制平臺。在法制建設(shè)的過程中，不能忽視行會協(xié)會、商會制定的章程、技術(shù)規(guī)范、標準等，軟法能彌補硬法規(guī)則的不足。推動粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)應在完善硬法的基礎(chǔ)上適當?shù)嘏c軟法進行銜接，提升軟法在法律規(guī)范體系中的地位。構(gòu)建大灣區(qū)常態(tài)化的法制機制，應在中央政府的領(lǐng)導下協(xié)同地方政府和特別行政區(qū)政府，共同商討構(gòu)建區(qū)域合作路徑;建立區(qū)域的合理補償機制，實現(xiàn)各地利益平衡，以避免惡性競爭;加強信息交流，促成三地之間信息共享機制，確保信息交流暢通。

第二，以協(xié)調(diào)發(fā)展理念為指導，消解粵港澳大灣區(qū)法制壁壘。三地之間法系不同是造成粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)滯后的原因之一。廣東省九市之間的法制差異緣于地方利益不同而形成。消除法制壁壘并不意味著把本身具有的合理性的法制機制消除，而且在較短時間內(nèi)改變香港和澳門的法律制度是不現(xiàn)實的。廣東省九市不會放棄自身利益而一味謀求與港澳地區(qū)利益相同。因此，以協(xié)調(diào)發(fā)展的方式來構(gòu)建和諧的區(qū)域法制環(huán)境，通過運用協(xié)調(diào)發(fā)展模式，將劣勢轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢，三地之間要根據(jù)各自的優(yōu)勢要素進行互補。由于經(jīng)濟發(fā)展不同，粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃應結(jié)合三地實際加以考量，靈活運用立法手段構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)法制合作平臺。

第三，以開放發(fā)展理念為指向，創(chuàng)造粵港澳大灣區(qū)獨特的法律機制。世界上各地灣區(qū)形成都是由社會背景、國家政策、經(jīng)濟效益等一系列因素相互作用決定的。長三角區(qū)域、京津翼區(qū)域、珠三角區(qū)域內(nèi)部信息交流通暢，地方立法內(nèi)容差異較小，區(qū)域內(nèi)部就容易達到法制統(tǒng)合目的?；浉郯拇鬄硡^(qū)法制建設(shè)與國內(nèi)其他經(jīng)濟圈相比，更顯自身的獨特性。不同的法域和立法、執(zhí)法、司法體系，這決定了粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)不能借鑒我國其他區(qū)域整合方式來解決難題。歐盟是當今世界一體化最成功的例子，歐盟法適用于歐盟各個國家，即使是本國部分法規(guī)與歐盟法沖突，也必須遵循歐盟法優(yōu)先原則。但是粵港澳大灣區(qū)法制建設(shè)與歐盟相比差異較大，其中《中華人民共和國香港基本法》《中華人民共和國澳門基本法》中第五條明確規(guī)定香港、澳門特別行政區(qū)的法律制度保持五十年不變，為了加強法制合作而改變法律制度是行不通的。雖然歐盟一體化的模式并不適用于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，但其運行與合作機制值得參考。因此，尋找粵港澳大灣區(qū)法制統(tǒng)合路徑應該依據(jù)自身實際，秉持開放發(fā)展理念，在不斷學習其他灣區(qū)優(yōu)秀經(jīng)驗的過程中逐步構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)獨特的法律制度。

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