政府工作報告：“十四五”如何開局

胥大偉

2月8日，江蘇太倉港經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內(nèi)的一家企業(yè)，生產(chǎn)人員正在加工出口海外市場的海上風電塔筒設備。圖/中新

2020年，面對新冠肺炎疫情、世界經(jīng)濟深度衰退等多重嚴重沖擊，中國成為全球主要經(jīng)濟體中唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的國家。隨著經(jīng)濟的復蘇，中國如何設定今年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，宏觀政策又堅持怎樣的走向，受到國內(nèi)國外的關注。

3月5日上午9時，第十三屆全國人民代表大會第四次會議在人民大會堂開幕，國務院總理李克強作政府工作報告。今年中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要預期目標也隨即出爐。

政府工作報告起草組成員、國務院研究室司長劉日紅在接受央視采訪時表示，今年報告的起草難度并不亞于去年。“去年我們要解決的是如何在巨大的沖擊面前站穩(wěn)腳跟，今年報告要解決的是站穩(wěn)腳跟后如何向前進?！?/p>

2021年是“十四五”開局之年，如何布局創(chuàng)新體系，如何擴大內(nèi)需和推進“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，以及對保民生尤為關鍵的增加就業(yè)任務如何完成，所面臨的挑戰(zhàn)依然不少。

經(jīng)濟基本面將會“前高后低”

去年，政府工作報告未設定具體GDP增速目標。今年，政府工作報告提出，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的預期目標是6%以上。

對于量化增長目標回歸政府工作報告，經(jīng)濟學家、華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長賈康告訴《中國新聞周刊》，去年是非常特殊的一年，在巨大的不確定性面前，需要把注意力聚焦在保障就業(yè)等一些必要指標上，GDP這樣一個規(guī)劃性、引導性指標就不在政府工作報告里出現(xiàn)，而今年的情況跟去年有明顯不同。

廣發(fā)證券全球首席經(jīng)濟學家沈明高對《中國新聞周刊》表示，確定GDP增長目標對全年工作安排很有幫助，其關鍵問題在于把GDP增長目標定在一個怎樣的水平。

關于今年中國GDP增速目標，學界探討已久。國際貨幣基金組織（IMF）預測今年中國經(jīng)濟增速在8.1%，經(jīng)濟學界和市場機構大部分的預測也都高于8%。賈康介紹，經(jīng)濟學界此前有預測，中國經(jīng)濟恢復性增長后，年度增速大概率會明顯高于6%?！艾F(xiàn)在提6%以上，是在有一個引導性、規(guī)劃性的指標同時，表現(xiàn)出彈性?！彼J為，“6%以上”是個保底數(shù)字，體現(xiàn)了審慎態(tài)度，仍然延續(xù)著把更多注意力放在增長質量上。國務院發(fā)展研究中心宏觀部研究員張立群告訴《中國新聞周刊》，“6%以上”是個底線，一個區(qū)間的表述，意味著6%以上并未封頂，為增長提供了一個很大的空間。

中國人民大學副校長劉元春撰文指出，“實現(xiàn)6%的GDP增速，意味著居民收入增速能夠達到5%左右，企業(yè)的名義利潤增速能達到7%～8%，政府的財政名義收入增速也能夠達到5%～6%。經(jīng)過一系列科學測算所制定的發(fā)展預期目標，將能夠保證三大類主體步入常態(tài)化的運轉?！?/p>

那么今年GDP的增長目標實現(xiàn)是否有難度？ 中國金融四十人論壇（CF40）成員、北京師范大學金融研究中心主任鐘偉告訴《中國新聞周刊》，經(jīng)濟增長要看三個維度，一是剔除基數(shù)的環(huán)比增長;二是同比增長;三是名義增長。鐘偉預計中國今年的名義增長可能會接近兩位數(shù)。

賈康預判，今年中國經(jīng)濟基本面的情況將會是“前高后低”，這與去年中國的經(jīng)濟表現(xiàn)正好相反。他預計，今年一季度，經(jīng)歷“低谷反彈”的中國經(jīng)濟，增長速度會相當高，而到了二三四季度，速度將會放緩。賈康認為，今年中國GDP增速達到6%或者更高水平是很有希望的。

政策不急轉彎

今年政府工作報告中，宏觀政策定調(diào)連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，要繼續(xù)為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉彎。賈康對《中國新聞周刊》分析，政策不急轉彎的言下之意不是轉不轉的問題，而是怎么轉，如何掌握轉向的量度，即不能急轉。

鐘偉表示，從實際經(jīng)濟增長的角度而言，中國還未回到疫情前的狀態(tài)，也沒有回到潛在增長率附近的水平，宏觀政策應該更謹慎地推動經(jīng)濟增長，政策還沒有到明顯需要轉向的時候。

今年政府工作報告中設定的預期目標是CPI漲幅控制在3%左右。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2020年，CPI的漲幅大致圍繞在2%至3%之間，只有2015年由于食品價格上漲，CPI漲幅一度高達5.40%。盡管官方CPI數(shù)據(jù)上漲溫和，但這與居民感受仍有差距。鐘偉認為，中國通脹問題現(xiàn)在關鍵要解決的，是民眾切身感受與官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間存在的較大差異。

沈明高認為，在極端寬松的全球貨幣政策趨勢下，中國經(jīng)濟面臨通脹的不確定性很高。今年政府工作報告中提出，貨幣供應量和社會融資規(guī)模增速與名義經(jīng)濟增速基本匹配，保持流動性合理充裕，保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定。沈明高預計，今年中國的貨幣政策會比發(fā)達國家略緊。

賈康注意到，此次政府工作報告，在財政政策方面并未提轉向的問題。政府工作報告提出，今年赤字率擬按3.2%左右安排，比去年有所下調(diào)，不再發(fā)行抗疫特別國債。中央本級支出繼續(xù)安排負增長，進一步大幅壓減非急需非剛性支出，對地方一般性轉移支付增長7.8%，增幅明顯高于去年，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等增幅均超過10%。建立常態(tài)化財政資金直達機制并擴大范圍，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制，規(guī)模明顯大于去年。各級政府都要節(jié)用為民，堅持過緊日子，確?；久裆С鲋辉霾粶p。賈康分析，今年赤字率擬按3.2%左右安排，低于去年3.6%的赤字率，與去年這一非常之年相比，是一個積極而又審慎的權衡，調(diào)低是必要的。

“財政赤字率3.2%，雖然比去年3.6%要低，依然突破3%這一經(jīng)驗上的警戒標準，且比疫情之前2019年正常年份2.8%的水平要高。”京東數(shù)字科技首席經(jīng)濟學家沈建光撰文認為，財政支出總規(guī)模要比去年增加，新增專項債規(guī)模與去年相近，說明保就業(yè)保民生保市場主體的支持力度不減。

2月27日，美國眾議院投票通過拜登1.9萬億美元財政刺激法案，將移交參議院投票，離最終通過僅差“臨門一腳”。鐘偉認為，相比美國，中國的財政政策明顯就是回歸常態(tài)化，在政策上還是有空間的。

今年政府工作報告強調(diào)財政政策更可持續(xù)。財政部部長劉昆則在今年兩會首場“部長通道”上指出，“堅決落實化解財政風險隱患，持之以恒抓實化解地方政府隱性債務風險”。鐘偉認為，政府要關注債務的可持續(xù)性，“首先企業(yè)不能過度加杠桿，其次居民加杠桿要小心。在政府加杠桿當中，地方政府加杠桿應該小心，中央政府則須有更多考量?！?p>

3月6日，2021年銀川現(xiàn)代服務業(yè)暨婦女人才專場招聘會在寧夏工人文化宮舉行。圖/新華

就業(yè)壓力依然很大

去年的政府工作報告中，穩(wěn)就業(yè)是最重要的一項重點任務。2020年，中國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1186萬人，年末全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率降到5.2%。作為最大的發(fā)展中國家，在疫情的巨大沖擊下保持了就業(yè)大局的穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)規(guī)模性失業(yè)。

今年的政府工作報告中，明確城鎮(zhèn)新增就業(yè)要達1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右。國務院研究室副主任郭瑋指出，今年的就業(yè)壓力依然很大，需要在城鎮(zhèn)就業(yè)新增長勞動力1500萬人左右，其中高校畢業(yè)生900多萬人。“從就業(yè)需求和經(jīng)濟恢復趨勢考慮，把就業(yè)預期目標恢復到1100萬，即2019年的水平，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右?！惫|說，這個目標是不低的，因為現(xiàn)在經(jīng)濟還處在恢復發(fā)展的過程中，市場條件依然復雜嚴峻，各種不確定因素還在增多，要完成這樣的目標任務也需要付出更大的努力。

實際上，目前相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)不容樂觀。中國金融四十人論壇研究部的數(shù)據(jù)顯示，勞動力市場方面，PMI從業(yè)人員當中的大型企業(yè)、中型企業(yè)和小型企業(yè)分項從業(yè)人員指數(shù)在過去半年時間都在下行，目前都低于榮枯線，尤其是小型企業(yè)的從業(yè)人員指數(shù)只有46.3，且2020年四季度外出農(nóng)民工就業(yè)數(shù)量16960萬，較2019年同期減少466萬人，同比增速-2.7%。2020年四季度農(nóng)民工工資增速2.8%，較此前多年6%的平均增速大幅下降。

鐘偉告訴《中國新聞周刊》，判斷就業(yè)市場是否真正好轉，有兩個補充指標：一是起薪水平，二是服務性消費。據(jù)鐘偉觀察，這兩年起薪水平幾乎未漲，跟人們?nèi)粘Ｉ钕嚓P的餐飲、娛樂、教育文化等服務性消費依然是負增長。

在賈康看來，新增就業(yè)關鍵在中小微企業(yè)。在中國，以中小微企業(yè)為主的民營企業(yè)提供了80%的就業(yè)，且新增就業(yè)90%以上來自民營企業(yè)，中小微企業(yè)一直是增加就業(yè)的主力軍。

然而受疫情波及，中小微企業(yè)和個體工商戶困難較多，穩(wěn)就業(yè)壓力較大。

賈康認為，政府工作報告中，對小微企業(yè)匹配支持的政策力度很大。對于中國第一大稅種的增值稅，今年將小規(guī)模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元;對小微企業(yè)和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎上，再減半征收所得稅。

此外，政府工作報告還提出了很多具體的政策紅利：對不裁員少裁員的企業(yè)，繼續(xù)給予必要的財稅、金融等政策支持。繼續(xù)降低失業(yè)和工傷保險費率，擴大失業(yè)保險返還等階段性穩(wěn)崗政策惠及范圍，延長以工代訓政策實施期限。拓寬市場化就業(yè)渠道，促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。推動降低就業(yè)門檻，動態(tài)優(yōu)化國家職業(yè)資格目錄，降低或取消部分準入類職業(yè)資格考試工作年限要求。同時繼續(xù)對靈活就業(yè)人員給予社保補貼，推動放開在就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制。

勾勒出系統(tǒng)創(chuàng)新之路

今年的政府工作報告將創(chuàng)新定義為中國現(xiàn)代化建設的核心，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。報告提出，完善國家創(chuàng)新體系，加快構建以國家實驗室為引領的戰(zhàn)略科技力量。

2020年9月11日，中共中央總書記習近平在北京主持召開科學家座談會。習近平在講話中指出，要組建一批國家實驗室，對現(xiàn)有國家重點實驗室進行重組，形成我國實驗室體系。

清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長董煜接受《中國新聞周刊》采訪時表示，國家實驗室是服務于國家科技的戰(zhàn)略性需求，通過打造若干個在科技領域最前沿的實驗室，來突破中國最需要突破的技術。這意味著，建設國家實驗室需要優(yōu)先集中資源和力量去投入。董煜認為，這是一項系統(tǒng)性工程，在這套實驗室體系中，國家實驗室處于龍頭地位，它將引領和帶動整個國家對科技戰(zhàn)略力量的構建。

報告還提出，支持有條件的地方建設國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心，增強國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等帶動作用。從區(qū)域科技創(chuàng)新平臺建設的布局來看，“十四五”規(guī)劃提出支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心，建設北京懷柔、上海張江、大灣區(qū)、安徽合肥綜合性國家科學中心，支持有條件的地方建設區(qū)域科技創(chuàng)新中心。

目前，蘇州、襄陽、呼和浩特等地，或在建或提出要建區(qū)域科技創(chuàng)新中心。董煜認為，科技創(chuàng)新平臺是分層級的，相比于大而全的綜合性國家科學中心，區(qū)域科技創(chuàng)新中心要在某一個領域或幾個領域存在突出優(yōu)勢，并與區(qū)域內(nèi)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群緊密結合，需要避免盲目跟風和重復建設。

中國人民大學重陽金融研究院宏觀研究部主任劉玉書撰文指出，此次政府工作報告與以往最大的不同在于，從前瞻引領、戰(zhàn)略導向、應用支撐和科技服務于民生等方面系統(tǒng)勾勒出了智能化的數(shù)字中國的系統(tǒng)創(chuàng)新之路。

劉玉書認為，當前，中國的智能化創(chuàng)新之路已形成了三大“新引擎”。第一大引擎是“超級工程”。中國在載人航天、探月工程、深海工程、超級計算、量子信息等領域取得一批重大科技成果。這些超級科技工程成果的實現(xiàn)，本身就是系統(tǒng)化創(chuàng)新體系建立的過程。第二大引擎是“超級平臺”。以國家實驗室為引領的創(chuàng)新“超級平臺”，為突破基礎理論、攻克關鍵性技術難題提供了良好的創(chuàng)新環(huán)境和全方位的支撐。第三大引擎是“超級轉型”。隨著中國產(chǎn)業(yè)的轉型升級，企業(yè)的創(chuàng)新活力不斷被激發(fā)。

另一個值得關注的是，今年政府工作報告還提出，運用市場化機制激勵企業(yè)創(chuàng)新。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，鼓勵領軍企業(yè)組建創(chuàng)新聯(lián)合體，拓展產(chǎn)學研用融合通道，健全科技成果產(chǎn)權激勵機制，完善創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管體制和發(fā)展政策，縱深推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新。延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費用加計扣除75%政策，將制造業(yè)企業(yè)加計扣除比例提高到100%，用稅收優(yōu)惠機制激勵企業(yè)加大研發(fā)投入。

董煜認為，創(chuàng)新要以企業(yè)為主體，政府除了對高新技術企業(yè)實施稅收優(yōu)惠外，還應在知識產(chǎn)權質押融資、科技保險、人才流通等方面做好政策配套。