基層治理視角下綜合行政執(zhí)法權(quán)問(wèn)題研究

陳森國(guó)

〔摘要〕 法治是治理現(xiàn)代化的重要支撐，基層治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。伴隨著綜合行政執(zhí)法體制改革將行政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量向基層延伸和下沉，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也面臨一些如基層治理主體法律地位不明、執(zhí)法權(quán)限不清等困境。因此，必須發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，完善依法行政制度體系;明確治理主體職責(zé)，統(tǒng)一落實(shí)執(zhí)法規(guī)范;建立長(zhǎng)效機(jī)制，健全跨部門協(xié)作治理體制;嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，以推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，不斷提升綜合行政執(zhí)法水平。

〔關(guān)鍵詞〕 基層政府;基層治理;相對(duì)集中行政處罰權(quán);綜合執(zhí)法權(quán)

習(xí)近平總書(shū)記指出，社會(huì)治理核心在人，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確提出，作為綜合行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要將行政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量向基層延伸和下沉?；鶎诱硖幹卫淼谝痪€， 直接與地方群眾配合聯(lián)動(dòng)，其所面臨的治理形勢(shì)復(fù)雜多樣。因此，進(jìn)一步明確、完善我國(guó)基層政府在行政執(zhí)法過(guò)程中的職責(zé)和權(quán)限，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、綜合行政執(zhí)法權(quán)限的理論依據(jù)

“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”和“綜合執(zhí)法”作為統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政處罰職責(zé)的重要理念，已成為綜合行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵一環(huán)。綜合行政執(zhí)法體制改革的基本精神是按照“減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率”的原則，科學(xué)設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，合理配置執(zhí)法力量。為確保改革順利平穩(wěn)推進(jìn)，綜合行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)基本原則即堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效。

首先是行政協(xié)同。協(xié)同“主要是指相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的配合聯(lián)動(dòng)”，即“加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮” 〔1 〕。行政協(xié)同主要是指在行政執(zhí)法層面，政府行政執(zhí)法部門之間的協(xié)作。行政機(jī)關(guān)綜合行使執(zhí)法權(quán)的主要方式包括：一是對(duì)行政主體的整合，即通過(guò)機(jī)構(gòu)改革將有關(guān)行政機(jī)關(guān)合并或?qū)π姓C(jī)關(guān)執(zhí)法職能進(jìn)行整合從而獲得立法認(rèn)可;二是執(zhí)法權(quán)限的集中行使，即實(shí)行相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)。綜合行政執(zhí)法涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整，也可能涉及相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)〔2 〕。

綜合行政執(zhí)法的初衷就是為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位、執(zhí)法過(guò)度等實(shí)際問(wèn)題，將分散在多個(gè)部門的行政執(zhí)法權(quán)集中起來(lái)，通過(guò)職能互補(bǔ)，推動(dòng)行政部門認(rèn)真執(zhí)法、有效執(zhí)法。近些年來(lái)，盡管我國(guó)進(jìn)行了多次的機(jī)構(gòu)改革，但機(jī)構(gòu)體系協(xié)同不夠問(wèn)題仍然較為突出。個(gè)別政府機(jī)構(gòu)之間形不成合力，且內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合不徹底，執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置不合理，最終導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下。綜合行政執(zhí)法體制改革作為機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，著重強(qiáng)調(diào)“協(xié)同原則”。協(xié)同的前提是機(jī)構(gòu)和職能有所分工，原則上要求一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一項(xiàng)任務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，進(jìn)而通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、職責(zé)劃分不清、權(quán)責(zé)分離嚴(yán)重等問(wèn)題 〔3 〕 。協(xié)同原則涉及黨和國(guó)家的方方面面，不僅強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的整合作用，同時(shí)強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)作用，目的在于避免出現(xiàn)“權(quán)力碎片化”或“分散化”的現(xiàn)象 〔4 〕。

其次是相對(duì)集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的直接法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條。我國(guó)首次以法律形式對(duì)行政處罰權(quán)集中統(tǒng)一行使進(jìn)行了規(guī)定，為我國(guó)行政管理體制改革提供了新的法律途徑和依據(jù)，也為開(kāi)展基層治理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作提供了法律依據(jù)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自 從“宣武試點(diǎn)”開(kāi)始，城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作全面推開(kāi)。此后，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度，進(jìn)一步推進(jìn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作部署，并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作 〔5 〕?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“整合執(zhí)法主體、相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、推進(jìn)綜合執(zhí)法”提出了明確要求，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)要正確處理“相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)”和“綜合執(zhí)法”關(guān)系。 2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》將相對(duì)集中行政處罰權(quán)擴(kuò)大到所有能夠行使行政處罰的領(lǐng)域，并進(jìn)一步要求“支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法”，對(duì)與被集中的行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)，《行政強(qiáng)制法》第17條明確規(guī)定一并實(shí)行相對(duì)集中。

二、綜合行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

行政執(zhí)法是履行法律、執(zhí)行政策以及政府治理過(guò)程中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法的運(yùn)行效能不僅僅是保護(hù)公民權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)秩序，而且直接推進(jìn)政府的政策執(zhí)行和治理效率，與國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系密切相關(guān)。但是，當(dāng)前我國(guó)個(gè)別地方行政執(zhí)法實(shí)踐卻面臨法律依據(jù)不足、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等一些問(wèn)題的困擾，不同程度地影響著綜合行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）執(zhí)法體制運(yùn)行不暢，推進(jìn)機(jī)制缺乏長(zhǎng)效化

基于部門整合失衡、權(quán)力分割等原因?qū)е聜€(gè)別行政主體之間難以開(kāi)展有效合作，這種現(xiàn)象被稱為“權(quán)力執(zhí)行碎片化” 〔6 〕。具體表現(xiàn)在：一是在執(zhí)法體制上，條塊關(guān)系未理順，執(zhí)法主體不明確。法定的行政執(zhí)法主體不僅包括政府部門，而且還包括通過(guò)法律授權(quán)或法律委托等方式取得執(zhí)法權(quán)的相關(guān)的行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等。但是，由于行政委托、行政授權(quán)取得的執(zhí)法權(quán)限缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此，執(zhí)法存在較大的不確定性。另外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)），正式授權(quán)省級(jí)政府自行決定在本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。這是行政執(zhí)法體制改革進(jìn)程中首次明確屬地管理原則。在此之后，行政執(zhí)法權(quán)基本上下放到地方政府，屬地管理原則正式實(shí)施。可是，由于政府職能采取由上而下的行政管理體制，而行政執(zhí)法權(quán)卻強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，使行政執(zhí)法主體的權(quán)限交叉較多，“條”與“塊”對(duì)接參差不齊 〔7 〕，條塊關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明，“縱向多級(jí)管理、橫向政出多門”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是在執(zhí)法機(jī)制上，長(zhǎng)效管理有欠缺。機(jī)制的建立，一靠體制，二靠制度 〔8 〕。在現(xiàn)行的執(zhí)法活動(dòng)中，個(gè)別部門解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題往往欠缺長(zhǎng)效管理機(jī)制，沒(méi)有顯現(xiàn)或者達(dá)到管理常態(tài)化、長(zhǎng)效化、規(guī)范化要求，導(dǎo)致政府的整體目標(biāo)制定與實(shí)際運(yùn)行存在脫節(jié)現(xiàn)象，最終影響了執(zhí)法效率和執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力。

（二）相關(guān)立法滯后，職能調(diào)整、執(zhí)法制度和程序不規(guī)范

行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理中心向基層下移。為了完善基層治理體系，各地政府試圖通過(guò)賦權(quán)的方式化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處“權(quán)小事多責(zé)重”困局和條塊之間的矛盾，開(kāi)始下放行政處罰權(quán)，進(jìn)行綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)從機(jī)制創(chuàng)新向執(zhí)法體制改革的發(fā)展。但通過(guò)什么樣的方式賦權(quán)于街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱街道辦），在賦權(quán)的基礎(chǔ)上街道辦職能怎樣轉(zhuǎn)變，這其中涉及許多行政法基本問(wèn)題，有關(guān)行政執(zhí)法的法律規(guī)范，尤其是《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等都未作明確規(guī)定 〔9 〕，相關(guān)立法還比較滯后。

1.街道辦的法律地位不明?；鶎又卫碇黧w的典型代表即街道辦事處，這個(gè)層級(jí)處于我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的末端，直接面對(duì)社會(huì)及公眾，處理的事情繁雜多樣，但街道辦施行的權(quán)力卻有限 〔1 〕。我國(guó)憲法1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》曾經(jīng)是唯一一部對(duì)街道辦作出具體規(guī)定的專門法規(guī)，確立街道辦為我國(guó)市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)。2009年6月全國(guó)人大決定廢止《城市街道辦事處組織條例》后，時(shí)至今日，街道辦沒(méi)有明確法律地位， 現(xiàn)在我們只能從《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中看到設(shè)置街道辦的規(guī)定。因此街道辦有其存在的法律地位，但作為城市基層政府的派出機(jī)關(guān)卻沒(méi)有國(guó)家層面的職能規(guī)定。盡管街道辦在現(xiàn)實(shí)中依然存在并繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，且發(fā)揮著重要作用，但對(duì)街道辦的規(guī)定始終局限于其是如何設(shè)立的，并沒(méi)有一部法律規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)力。實(shí)踐中，街道辦承擔(dān)何種職能、擁有什么權(quán)力等，相關(guān)立法還未予以明確。

2.街道辦的權(quán)力依據(jù)和權(quán)力來(lái)源不明。基層問(wèn)題點(diǎn)多面廣，在深化綜合行政執(zhí)法體制改革中，許多地方提出依法明確街道辦執(zhí)法主體地位，將行政執(zhí)法權(quán)限向街道辦下沉，統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，對(duì)基層管理迫切需要且能有效承接的執(zhí)法權(quán)限由街道辦統(tǒng)一行使。但目前相關(guān)部門尚未出臺(tái)下放權(quán)力依據(jù)，綜合執(zhí)法工作在街道辦授權(quán)尚未到位，不利于實(shí)現(xiàn)基層政府執(zhí)法職能、權(quán)限的法定化。另外，《行政處罰法》第16條是“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”以及“綜合行政執(zhí)法”的授權(quán)依據(jù)，但法律尚無(wú)規(guī)定政府以何種形式進(jìn)行授權(quán)，授權(quán)后原行政機(jī)關(guān)的權(quán)限如何處理。

（三）執(zhí)法主體作用發(fā)揮不充分

一些政府相關(guān)部門作為行政執(zhí)法體制改革的治理主體，在制定改革目標(biāo)或策略時(shí)，有時(shí)容易出現(xiàn)未經(jīng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、僅依據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)進(jìn)行決策的情況，導(dǎo)致政府的治理包括行政執(zhí)法缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性，消減了政府的公信力。

一方面，個(gè)別政府職能部門作為執(zhí)法主體，最為凸顯的問(wèn)題是政出多門、各自為政，執(zhí)法效率低下。個(gè)別行政執(zhí)法主體涉及部門利益化、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象，使得政府治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，行政協(xié)作缺少積極性，難以形成有效的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。另一方面，雖然我國(guó)的行政法律法規(guī)較多，但眾多的行政法規(guī)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中未能充分發(fā)揮其法律實(shí)效，個(gè)別行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有執(zhí)行法律法規(guī)的專門機(jī)構(gòu)及人員，執(zhí)法方式以突擊檢查和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法較多，未能形成常規(guī)性、穩(wěn)定性、持久性的執(zhí)法機(jī)制，對(duì)于執(zhí)法程序和自由裁量權(quán)的行使也不規(guī)范，不僅容易導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果不確定、不穩(wěn)定、不統(tǒng)一，也容易削弱法律的權(quán)威。

（四）執(zhí)法人員法律素養(yǎng)欠缺，監(jiān)督機(jī)制不健全

一方面，隨著政府“放管服”改革力度的加大，行政執(zhí)法也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。受執(zhí)法方式單一、執(zhí)法措施不足等多方面因素影響，執(zhí)法的效率一直難以提高;同時(shí)，執(zhí)法人員欠缺、且個(gè)別人員年齡偏大，法律專業(yè)知識(shí)及應(yīng)急處置能力缺乏現(xiàn)象較為普遍，個(gè)別執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)的確需要提高。另一方面，執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制不健全。行政執(zhí)法權(quán)既是權(quán)力更是責(zé)任。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使行政處罰權(quán)或進(jìn)行綜合執(zhí)法，由于缺少對(duì)應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的監(jiān)督制約機(jī)制和追究責(zé)任制度均不完善。實(shí)踐中，基層行政執(zhí)法具有點(diǎn)多面廣人員少的特點(diǎn)，代表行政主體的執(zhí)法人員個(gè)體的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平良莠不齊，且相關(guān)部門對(duì)執(zhí)法行為又缺乏必要的監(jiān)督制約，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中履職不嚴(yán)，行政行為該為不為、不該為亂為甚至徇私枉法的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。結(jié)果不但會(huì)嚴(yán)重?fù)p害行政機(jī)關(guān)的公信力、行政執(zhí)法的公正性，也容易使人民群眾對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生抵觸情緒。另外，行政處罰權(quán)的集中行使、多部門權(quán)限的集中、綜合執(zhí)法權(quán)的行使等是受主管領(lǐng)域的職能部門監(jiān)督，還是由綜合執(zhí)法部門監(jiān)督檢查，這種職能監(jiān)督的不確定性在實(shí)踐中就容易出現(xiàn)監(jiān)管錯(cuò)位和監(jiān)管缺位等問(wèn)題。

三、深化基層治理、提升綜合行政執(zhí)法能力的對(duì)策選擇

（一）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，完善依法行政制度體系

綜合行政執(zhí)法體制改革的目的在于不斷推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)，“法治政府”“責(zé)任政府”的建設(shè)也必然應(yīng)當(dāng)遵循執(zhí)政為民這一價(jià)值準(zhǔn)則。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)部署，是國(guó)家行政體制整體建設(shè)的前提，也是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的特色和顯著優(yōu)勢(shì)。黨建引領(lǐng)就是要統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，黨員示范帶領(lǐng)，動(dòng)員群眾和社會(huì)各界力量，共同為行政執(zhí)法改革貢獻(xiàn)力量。

1.堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，完善協(xié)調(diào)機(jī)制。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)的核心和根本，必須充分發(fā)揮各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，這也是完善政府治理體系和提升治理能力的根本遵循?；鶎狱h組織在我國(guó)社區(qū)治理中有著不可替代的重要作用，要通過(guò)制度建設(shè)和組織建設(shè)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨員的先進(jìn)模范帶頭作用，將黨和政府的大政方針予以落實(shí)。行政執(zhí)法改革必須堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿到綜合行政執(zhí)法體制改革的各方面和全過(guò)程。

2.優(yōu)化精簡(jiǎn)執(zhí)法體制機(jī)制。行政執(zhí)法體制機(jī)制改革是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，行政執(zhí)法體制機(jī)制改革的順利推進(jìn)，必須有效解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭多層重復(fù)執(zhí)法、行政不作為等各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從橫向來(lái)看，根據(jù)各部門的事權(quán)，需要增強(qiáng)行政執(zhí)法的合力，加強(qiáng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門、司法機(jī)關(guān)之間的配合與協(xié)作，進(jìn)一步增強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，做到行政執(zhí)法信息共享。對(duì)于涉及同一或近似行政領(lǐng)域交叉執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由綜合執(zhí)法部門行使，以有效減少多頭執(zhí)法現(xiàn)象。從縱向來(lái)看，需要厘清不同層級(jí)的執(zhí)法權(quán)限，且要優(yōu)化執(zhí)法層級(jí)，推進(jìn)執(zhí)法力量重心下移。要明晰權(quán)責(zé)清單、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程等事項(xiàng)內(nèi)容，切實(shí)做到依法行政、規(guī)范執(zhí)法。

（二）明確治理主體職責(zé)，統(tǒng)一落實(shí)執(zhí)法規(guī)范

政府職能是公共行政活動(dòng)的基本指向與出發(fā)點(diǎn)，明確政府管理的范圍和內(nèi)容，是行政體制建設(shè)的重點(diǎn)。機(jī)構(gòu)是權(quán)力的載體，行政執(zhí)法力量配置重心下移，需要構(gòu)建實(shí)體化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層有效延伸和下沉。

按照優(yōu)化協(xié)同高效的理念，對(duì)于現(xiàn)行行政執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)調(diào)整需要制定或修改法律法規(guī)的，中央明確提出要及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)程序。如《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明》提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，需要制定或修改法律的要通過(guò)法定程序進(jìn)行，做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。目前，在相關(guān)立法或修法工作完成之前，涉及機(jī)構(gòu)改革的行政執(zhí)法事實(shí)上處于一個(gè)過(guò)渡期，這就需要采取相應(yīng)的立法確認(rèn)措施。關(guān)于改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主體及職責(zé)調(diào)整問(wèn)題，由全國(guó)及各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于過(guò)渡期行政執(zhí)法的依據(jù)、主體、職責(zé)和程序等合法性問(wèn)題作出規(guī)范性決定。

行政執(zhí)法體制改革不僅強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，而且還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要加大基層執(zhí)法的力量，推進(jìn)執(zhí)法重心向市、縣兩級(jí)政府下移。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦顯然成為綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定開(kāi)展執(zhí)法工作，行使行政處罰權(quán)，并對(duì)基層違法行為進(jìn)行協(xié)調(diào)治理，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法的良好格局。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)未明確賦予街道辦執(zhí)法主體資格。如《行政處罰法》第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán);《行政許可法》第25條也規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán);《行政強(qiáng)制法》也規(guī)定，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。根據(jù)法律規(guī)定，街道辦作為履行公共事務(wù)職能的組織，可以由地方性法規(guī)授權(quán)取得區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法的主體資格 〔5 〕。明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦相應(yīng)的行政處罰權(quán)，進(jìn)而從根本上解決街道辦作為基層治理主體、如何加強(qiáng)基層治理的問(wèn)題。

（三）建立長(zhǎng)效機(jī)制，健全跨部門協(xié)作治理體制

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦為代表的基層治理主體，面對(duì)點(diǎn)多面廣的執(zhí)法問(wèn)題，往往涉及多部門合作，因此，“集中整治”“專項(xiàng)整治”等就成為其主要的治理方式，如在上級(jí)檢查和考核期間，動(dòng)員范圍廣、行動(dòng)速度快、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)，確實(shí)容易產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果，甚至是治理部分“頑疾沉疴”的一把利劍。但這樣的“運(yùn)動(dòng)式”行政執(zhí)法模式治標(biāo)不治本，難以從根本上解決問(wèn)題。同時(shí)這種突擊性執(zhí)法存在倉(cāng)促性、被動(dòng)性、臨時(shí)性和事后性，且執(zhí)法依據(jù)大多是上級(jí)下發(fā)的“紅頭文件”、領(lǐng)導(dǎo)批示，隨意性較大，不能做到長(zhǎng)治久安。行政執(zhí)法必須要建立長(zhǎng)效機(jī)制，統(tǒng)籌配置執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化跨部門協(xié)作治理機(jī)制，對(duì)于不同的公共事務(wù)和議題，應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的常態(tài)化治理模式。必須建章立制，建立健全符合基層治理實(shí)際的、持續(xù)有效的常規(guī)治理機(jī)制才是根本之道。

（四）嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

為了大力促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，解決行政執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明等問(wèn)題，提升行政執(zhí)法能力和水平，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)政府公信力，黨中央、國(guó)務(wù)院提出全面推行“行政執(zhí)法公示制度”“執(zhí)法全過(guò)程記錄制度”“重大執(zhí)法決定法制審核制度”等三項(xiàng)制度，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，以營(yíng)造公開(kāi)透明、規(guī)范有序、公平高效的行政執(zhí)法氛圍。

行政執(zhí)法公示制度要解決的是行政執(zhí)法信息公開(kāi)不及時(shí)、不規(guī)范、不透明等問(wèn)題，必須按照“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)公示”的原則，圍繞強(qiáng)化事前公開(kāi)、規(guī)范事中公示、加強(qiáng)事后公開(kāi)等落實(shí)執(zhí)法公示責(zé)任，并暢通公開(kāi)渠道對(duì)行政執(zhí)法信息公示的主體、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。執(zhí)法全過(guò)程記錄制度主要針對(duì)執(zhí)法行為不嚴(yán)格、不文明及執(zhí)法過(guò)程記錄不全面、不標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，執(zhí)法全過(guò)程應(yīng)當(dāng)通過(guò)文字、影像等方式進(jìn)行記錄，作為剛性約束，按照規(guī)范歸檔保存，并建立健全執(zhí)法全過(guò)程的記錄管理制度。為了解決法制審核過(guò)程中審核機(jī)構(gòu)不健全、審核力量不充足、審核工作不規(guī)范等問(wèn)題，基層各級(jí)執(zhí)法主體必須在作出重大執(zhí)法決定之前，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法制審核，否則不得作出決定。

“三項(xiàng)制度”從加強(qiáng)制度建設(shè)和嚴(yán)格制度落實(shí)入手， 聚焦行政執(zhí)法的源頭、過(guò)程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)執(zhí)法全過(guò)程進(jìn)行了基礎(chǔ)性的統(tǒng)一規(guī)范，有助于基層綜合行政執(zhí)法改革不斷創(chuàng)新機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任、完善制度，對(duì)于推進(jìn)基層治理乃至國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

綜上，行政執(zhí)法關(guān)系著群眾的切身利益，備受社會(huì)廣泛關(guān)注。我國(guó)行政執(zhí)法體制的未來(lái)改革方向應(yīng)當(dāng)是基于整體政府理念，理順縱橫權(quán)責(zé)關(guān)系，推動(dòng)建立組織法定、結(jié)構(gòu)有序和行為高效的分類、分領(lǐng)域“綜合行政執(zhí)法體制” 〔8 〕 。“集中行政處罰權(quán)”“綜合執(zhí)法”已經(jīng)成為未來(lái)行政執(zhí)法改革的趨勢(shì)，但相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、范圍與執(zhí)法程序的制定依然任重道遠(yuǎn)。綜合行政執(zhí)法體制改革并不僅僅是簡(jiǎn)單地通過(guò)具體制度來(lái)解決某一個(gè)問(wèn)題，社會(huì)治理重心下移也不僅僅是向下賦權(quán)這么簡(jiǎn)單，而是要從加強(qiáng)制度建設(shè)和嚴(yán)格制度落實(shí)入手，夯實(shí)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，探索建立一套服務(wù)群眾的執(zhí)法機(jī)制，提高行政執(zhí)法的規(guī)范化水平。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)不斷完善基層執(zhí)法主體機(jī)制，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，形成解決問(wèn)題的合力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔4〕劉 升.基層治理中的“權(quán)力執(zhí)行碎片化”研究——以城管執(zhí)法為研究對(duì)象〔J〕.云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020（02）：117-130.

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〔9〕黃湋偉.城中村違法建設(shè)問(wèn)題的基層政府治理策略研究〔D〕.南寧：廣西大學(xué)，2019.

責(zé)任編輯 李 雯