提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的困境與出路

摘要：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)條款付諸實施的效力，乃強制性的他執(zhí)行力和意愿性的自執(zhí)行力的有機統(tǒng)一，它以若干執(zhí)行機制為動力來源。當(dāng)前，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的困境主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不硬影響黨內(nèi)法規(guī)的落地生根，執(zhí)行主體能力欠缺導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行變味，執(zhí)行生態(tài)局部惡化侵蝕黨內(nèi)法規(guī)的生存空間，執(zhí)行機制建構(gòu)不善消解黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效力。為此，新時代依規(guī)治黨應(yīng)從提高黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量、增強黨員干部執(zhí)行能力、重構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行生態(tài)、完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制四個方面著手，切實解決好黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力難題。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);執(zhí)行力;依規(guī)治黨

中圖分類號：D9? ?文獻標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2021）02-0075-09

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察時強調(diào)：“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣?！盵1]為了推動黨內(nèi)法規(guī)全面深入實施，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》。[2]在此背景下，科學(xué)闡釋黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的基本意涵，深度檢視提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的現(xiàn)實困境，系統(tǒng)謀劃提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效路徑，對深化黨內(nèi)法規(guī)研究、推進依規(guī)治黨方略具有極為重要的理論價值和實踐意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的內(nèi)涵

厘清概念是探討提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力問題的前置性基礎(chǔ)。只有準(zhǔn)確理解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的科學(xué)內(nèi)涵與深層內(nèi)蘊，才能為切實解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力難題提供必要的思維導(dǎo)向與范式支撐。梳理當(dāng)前理論界對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的研究，可以發(fā)現(xiàn)，其研究內(nèi)容主要聚焦于提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的意義、問題及舉措等方面，而對于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的涵義缺乏深入剖析且尚未達成共識。[3]鑒于此，我們首先從以下幾個層次探討黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的多維意涵。

（一）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)條款付諸實施的效力

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)條款得以貫徹落實的效力，是黨組織和黨員干部運用各種手段方式達成黨內(nèi)法規(guī)之預(yù)期目標(biāo)與戰(zhàn)略愿景過程中執(zhí)行效率、執(zhí)行效果和執(zhí)行效能的綜合體現(xiàn)。就其實質(zhì)而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是指黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的“效力”，即把黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)定目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實際效果的動態(tài)能力。這一“效力”集中體現(xiàn)在執(zhí)行效率、執(zhí)行效果和執(zhí)行效能三個方面。一般來說，法規(guī)付諸實施進程中效率低、效果差、效能劣，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力必被貶抑;黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實上效率高、效果好、效能優(yōu)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力方能完美彰顯。就其表現(xiàn)形態(tài)來看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力既內(nèi)隱為“制度本身所具有被執(zhí)行落實的執(zhí)行效力”，又外顯為“相關(guān)組織在執(zhí)行相關(guān)制度時的執(zhí)行效力”。[4]一方面，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力內(nèi)嵌著黨內(nèi)法規(guī)本身具有可行性這一邏輯前提?！爸贫炔辉诙?，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。”[5]55倘若黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量有問題，就會出現(xiàn)執(zhí)行力先天不足[6];如果黨內(nèi)法規(guī)本身不務(wù)實管用，而一味地空談提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，那勢必會陷入邏輯悖論之中。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力主要涵蓋了執(zhí)行主體達成既定目標(biāo)的能力以及執(zhí)行結(jié)果所產(chǎn)生的效力兩重維度。從學(xué)理意義上講，只有從執(zhí)行能力與執(zhí)行效力兩重維度詮釋執(zhí)行力的固有本性，才能深度認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的本真要義和理論特質(zhì)。可以說，黨組織和黨員干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中所表現(xiàn)出來的水平和能力，以及黨組織和黨員干部有效執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的速度、質(zhì)量和效果，是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力內(nèi)在意蘊的集中表達和外化形式的典型呈現(xiàn)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是強制力與意愿力的有機統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是作用于黨內(nèi)法規(guī)上多個力加在一起的矢量和，乃強制性的他執(zhí)行力和意愿性的自執(zhí)行力的有機統(tǒng)一。強制力是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的保障性要素，意愿力是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的依托性要素，兩者從他律與自律的雙重視角揭示了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的內(nèi)在邏輯理路。就強制力而言，它主要是指一種以強制性為基礎(chǔ)確保黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹落實的支配性力量，源自于黨內(nèi)法規(guī)蘊含的普遍約束性和懲戒性，得益于執(zhí)行主體運用的強制手段和強制方式。這種強制力是生成和延展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要保障。有了強制力的強大支撐，黨內(nèi)法規(guī)的硬性約束和剛性震懾作用才會有效發(fā)揮，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力方能得以確證;離開了強制力的有力支撐，黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性必然消解，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力只會徒有虛名。就意愿力而言，它主要表征為黨組織和黨員干部自覺遵循黨內(nèi)法規(guī)要求和嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)條款的主觀態(tài)度，取決于執(zhí)行主體對黨內(nèi)法規(guī)的重視程度、認(rèn)知水平和認(rèn)同意識。這種意愿力既可以滋養(yǎng)執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，也可以充盈執(zhí)行主體的執(zhí)行底氣，是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的首要前提和基礎(chǔ)。假若執(zhí)行主體缺少自愿履行的意愿力，就極易出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行虛置、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、機械性執(zhí)行等不良傾向，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力也就會喪失賴以存在的實質(zhì)性內(nèi)容，進而變得有名無實了。統(tǒng)而言之，強制力與意愿力是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力衍生出來的不同面孔，兩者相互促進、相輔相成、相得益彰，共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的辯證圖式。

（三）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力以若干執(zhí)行機制為動力來源

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是由執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行機制、執(zhí)行生態(tài)等多個分系統(tǒng)及其要素構(gòu)成的有機整體。其中，執(zhí)行機制就是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行大系統(tǒng)的運作機制，揭示了執(zhí)行主體、執(zhí)行客體與執(zhí)行生態(tài)之間相互作用的過程、功能和方式。一般來講，執(zhí)行機制決定著執(zhí)行活動的基本方向和流程，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的生發(fā)、傳遞、流動、提升有著積極的作用，乃黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主要動力來源。正是由于執(zhí)行機制的串聯(lián)、潤滑、整合及推動，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強度、效度才得以倍增。反之，如若執(zhí)行機制缺失，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的生發(fā)機理很大程度上會出現(xiàn)紊亂失序的癥候，進而也就會誘發(fā)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的現(xiàn)實困境。具體而言，執(zhí)行機制主要包括執(zhí)行監(jiān)督機制、執(zhí)行問責(zé)機制、執(zhí)行激勵機制、執(zhí)行懲戒機制、執(zhí)行評估機制等。經(jīng)驗表明，監(jiān)督機制弱化影響和制約著黨內(nèi)法規(guī)制度效力的充分發(fā)揮[7]，從根本上提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力必須加強監(jiān)督、完善問責(zé)制;適度的激勵機制和懲戒機制是促進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的良方，激勵機制弱無法刺激目標(biāo)群體執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的積極性和主動性，懲戒機制弱就會降低違反黨內(nèi)法規(guī)的成本、導(dǎo)致執(zhí)行上的變形和變味;評估機制聚焦于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果，能夠全面反饋黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程的順暢與否、預(yù)先防范執(zhí)行中的潛在性風(fēng)險，為切實解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力問題提供科學(xué)參考和精準(zhǔn)引導(dǎo)。

二、提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的困境

黨的十八大以來，黨中央突出強調(diào)制度治黨、依規(guī)治黨，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)躍上了新高度。但從實踐中看，相比于建規(guī)立制上的重大成就，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面依舊任重而道遠。正如習(xí)近平總書記所言：“制度制定很重要，制度執(zhí)行更重要?！覀兛傮w上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力。”[8]總體而言，新時代提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力主要面臨著以下四重困境。

（一）黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不硬影響黨內(nèi)法規(guī)的落地生根

黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量的優(yōu)劣與否，是決定黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力水平高低的重要前提。就現(xiàn)實狀況而言，制約黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主要因素不在于黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量之多少，而在于黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量之優(yōu)劣。毋庸諱言，如今黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)力度空前、進程明顯加快，黨內(nèi)法規(guī)制度體系亦初具規(guī)模，但黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量還不夠過硬，嚴(yán)重影響到黨內(nèi)法規(guī)的順利執(zhí)行。目前，部分黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量的突出問題在于可行性不高、可操作性不強、協(xié)調(diào)與銜接性不夠。

其一，黨內(nèi)法規(guī)的可行性有待落實。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋工作，科學(xué)確立了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架。[9]可是，我們也要清晰地認(rèn)識到，現(xiàn)實所立之黨內(nèi)法規(guī)在切合實際保證執(zhí)行性方面仍有不小差距。部分黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中缺少深入調(diào)研和縝密論證，從而引發(fā)了黨內(nèi)法規(guī)頻繁“翻烙餅”現(xiàn)象;個別部門在建規(guī)立制上搞形象工程、形式主義，使得黨內(nèi)法規(guī)成為裝點門面的“花瓶”，導(dǎo)致出現(xiàn)了“制度虛置”“制度失靈”“制度空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。其二，黨內(nèi)法規(guī)的可操作性有待強化。現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)存在“重實體輕程序”的傾向，即實體性規(guī)范較多，程序性規(guī)范較少。具體來說，有些黨內(nèi)法規(guī)條文過于原則籠統(tǒng)，缺乏配套的實施辦法和具體細則，使執(zhí)行中易出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，給違規(guī)者留下了“鉆制度空子”的操作空間;有些黨內(nèi)法規(guī)條文中僅提出“不準(zhǔn)”“反對”“禁止”的規(guī)定，缺乏具體處置的辦法和舉措，留下了“定性不定量”“定罪不量刑”的漏洞，無形之中預(yù)設(shè)了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的自由裁量空間。其三，黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性與銜接性有待改善。這里主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨章與具體黨內(nèi)法規(guī)以及各單項黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)銜接不暢。不可否認(rèn)，我們在當(dāng)前還沒有完全理順黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之良性互動關(guān)系，兩者之間尚存交叉重復(fù)、錯位越位、脫節(jié)斷檔甚至沖突相左等問題;還沒有在不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)之間形成有機結(jié)合、配套銜接、彼此呼應(yīng)的制度鏈，不能充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度的整體效應(yīng)。[10]概言之，黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量上的上述問題，動搖了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的基石，致使黨內(nèi)法規(guī)陷入難以落地生根的困境。

（二）執(zhí)行主體能力欠缺導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行變味

一般而言，心態(tài)好、素質(zhì)佳、能力高的執(zhí)行主體，能夠以積極、負責(zé)任的態(tài)度高效執(zhí)行相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，使得黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果大為增強;而法規(guī)素質(zhì)不高、責(zé)任意識淡薄、意志不夠堅定的執(zhí)行主體，總會想方設(shè)法地拖延、規(guī)避、妨礙黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實，進而影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的實際成效。當(dāng)前，執(zhí)行主體在執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力方面離著黨內(nèi)法治之理想狀態(tài)尚存較大差距。

其一，部分黨員干部的認(rèn)知水平與重視程度不夠。法治實踐啟示我們，黨員干部的認(rèn)知和重視程度直接影響到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。但現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐大，加之黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育力度有限，給黨員干部全面了解、知悉、掌握黨內(nèi)法規(guī)帶來了一定難度。同時，部分黨員干部依然存在主觀上不愿學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)、碎片化認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)、輕視蔑視甚至敵視黨內(nèi)法規(guī)等種種陋習(xí)。其二，部分黨員干部的法規(guī)素養(yǎng)與法治能力不足。部分黨員干部不能透徹地領(lǐng)會黨內(nèi)法規(guī)的精神實質(zhì)，造成對黨內(nèi)法規(guī)的斷章取義、過度曲解，引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行偏差;部分黨員干部在實踐中教條地運用黨內(nèi)法規(guī)，對黨內(nèi)法規(guī)照本宣科、生搬硬套，壓制了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行活力;部分領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行思路上墨守成規(guī)、因循守舊，習(xí)慣于使用陳舊落后、單一低效的老方法和硬辦法，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果不佳。其三，部分黨員干部的心理認(rèn)同與制度信仰缺失。實踐反復(fù)證明，制度執(zhí)行“最終還得依靠組織成員的制度意識，使其能自覺遵循制度要求”。[11]這種制度意識在深層次上必然根植于黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度的自覺認(rèn)同、內(nèi)心擁護和真誠信仰。但現(xiàn)實很殘酷，一些黨員干部并不是基于認(rèn)同和信仰的緣由而實打?qū)嵉貓?zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，而是出于“物質(zhì)誘惑”“利益驅(qū)動”“趨利避害”的目的而選擇性地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī);一些黨員干部還不能把黨內(nèi)法規(guī)的硬性要求真正轉(zhuǎn)化為自覺行動，不能將依規(guī)辦事的理念融入到自己的血液中，不能發(fā)自內(nèi)心地尊重、服從和維護黨內(nèi)法規(guī)。質(zhì)言之，就執(zhí)行主體而言，部分黨員干部的思維理念、能力素養(yǎng)、行為習(xí)慣與黨內(nèi)法治的新形勢新要求不相適應(yīng)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)陷入執(zhí)行變形、變味的困境。

（三）執(zhí)行生態(tài)局部惡化侵蝕黨內(nèi)法規(guī)的生存空間

執(zhí)行生態(tài)是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中法治環(huán)境、文化習(xí)俗、成員心態(tài)的直觀展現(xiàn)，在提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力方面發(fā)揮著潛移默化和持久深遠的影響。良好執(zhí)行生態(tài)是減少執(zhí)行活動外在干擾、推進黨內(nèi)治理法治化的重要前提，有助于型朔黨員干部帶頭學(xué)規(guī)、自覺遵規(guī)、嚴(yán)格守規(guī)、堅定執(zhí)規(guī)的思維方式和行為習(xí)慣，從而為提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力奠定穩(wěn)固根基。就現(xiàn)狀而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行生態(tài)在主流上是風(fēng)清氣正的，但在局部上是污濁的，具體表現(xiàn)為以下兩個方面。

其一，法治文化的缺失?；谡挝幕囊暯?，我國是一個有著兩千多年人治傳統(tǒng)的國家，社會成員的特權(quán)思想、等級觀念、家長制作風(fēng)根深蒂固，圈子文化、人情文化和貪腐文化較為嚴(yán)重地存在。現(xiàn)實中，一些黨員干部深受人治文化傳統(tǒng)的熏染，規(guī)矩意識淡薄、法治精神缺失，養(yǎng)成了以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的不良習(xí)氣。其實，此種不良習(xí)氣的危害是極為嚴(yán)重的，沒有法治文化的滋養(yǎng)與涵育，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行必將喪失穩(wěn)固的軟性支撐、呈現(xiàn)疲軟之態(tài)。毫不夸張地講，法治文化缺失已然成為了部分地區(qū)和部門依規(guī)治黨進程中的“阿喀琉斯之踵”，嚴(yán)重制約了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效提升。其二，潛規(guī)則的干擾。當(dāng)前，一些潛規(guī)則嚴(yán)重滋擾了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行程序的規(guī)范運行，必須引起我們的高度警覺。比如，“上有政策、下有對策”的應(yīng)付心理讓原則性、倡導(dǎo)性黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行起來容易“變形”;“明哲保身、好人主義”的處世哲學(xué)讓剛性約束力強的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行起來容易“變軟”;“推推動動、不推不動”的消極作風(fēng)讓監(jiān)督力度小的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行起來容易“變空”;“本位主義、個人主義”的庸俗觀念讓涉及地區(qū)、部門或個人利益的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行起來容易“變味”。[6]正如習(xí)近平總書記所言，“這些潛規(guī)則看起來無影無蹤，卻又無處不在，聽起來悖情悖理，卻可暢通無阻，成為腐蝕黨員和干部，敗壞黨的風(fēng)氣的沉疴毒瘤?！盵12]總體來說，局部惡化之執(zhí)行生態(tài)在一定程度上消弭了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和公信力，擠壓了黨內(nèi)法規(guī)的生存空間，使得黨內(nèi)法規(guī)陷入難以高效執(zhí)行的困境。

（四）執(zhí)行機制建構(gòu)不善消解黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效力

執(zhí)行機制與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行成效之間存在極其緊密的聯(lián)系?？茖W(xué)合理的執(zhí)行機制對黨內(nèi)法規(guī)落地見效起著支撐和保障作用，能夠為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行注入源源不斷的外在動力。適當(dāng)力度的執(zhí)行機制可以對黨員干部和基層黨組織的執(zhí)行狀況進行引導(dǎo)、調(diào)適，對偏離正確軌道的執(zhí)行活動進行防范、矯正，從而保證黨內(nèi)法規(guī)的順暢執(zhí)行。目前，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制還不健全、不完善、不到位，隱形地為執(zhí)行過程設(shè)置了一定的摩擦阻力，直接導(dǎo)致執(zhí)行效果無法實現(xiàn)最優(yōu)化。

其一，執(zhí)行監(jiān)督機制不完善。一些地區(qū)和部門在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行上存在“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”“空監(jiān)”現(xiàn)象，即對違規(guī)行為監(jiān)督力度不夠、形式上而非實質(zhì)上監(jiān)督、留有監(jiān)督空白地帶。此外，監(jiān)督方式太過單一，往往過于側(cè)重自上而下的內(nèi)部監(jiān)督，缺乏自下而上的外部監(jiān)督，沒有充分運用好社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督渠道。[13]其二，執(zhí)行問責(zé)機制不到位。習(xí)近平總書記深刻指出：“有些法規(guī)制度為什么執(zhí)行不了、落實不下去？就是因為責(zé)任不明確?！盵5]64的確，當(dāng)前黨的問責(zé)機制還處于待完善階段，存在著責(zé)任人不清晰、時限不確定、方式不具體、查處不嚴(yán)厲等問題，導(dǎo)致問責(zé)機制沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的震懾力和糾偏作用。其三，執(zhí)行獎懲機制不給力。要使黨內(nèi)法規(guī)更加有力、有效地執(zhí)行，必須獎罰嚴(yán)明?？涩F(xiàn)實中的獎懲機制不甚理想。比如，一些地方和部門只側(cè)重于懲處，而忽略了正向激勵，無法最大限度地調(diào)動黨員干部執(zhí)規(guī)的積極性、主動性;一些地方和部門在查辦概率、懲處力度方面做得還遠遠不夠，尚不能形成對違規(guī)行為的高壓之勢;一些地方和部門在懲處違規(guī)行為上把握不好“度”，或因相互比“嚴(yán)”而背離黨內(nèi)法規(guī)之初衷，或因懲罰過輕而讓黨內(nèi)法規(guī)變成了“橡皮筋”“稻草人”。其四，執(zhí)行評估機制不健全。評估機制既可為修訂、廢止、清理黨內(nèi)法規(guī)提供客觀的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也可為反觀、檢驗黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況提供科學(xué)的參考和借鑒。但令人遺憾的是，目前黨內(nèi)尚未形成關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)評估的規(guī)范性文件，黨內(nèi)法規(guī)評估機制仍然處于空白狀態(tài)。[14]一言以蔽之，執(zhí)行機制建構(gòu)不善，極易造成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的寬、松、軟現(xiàn)象，迫使黨內(nèi)法規(guī)陷入執(zhí)行不力的窘境。

三、提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的出路

（一）重基礎(chǔ)：提高黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量

良規(guī)是善治的基礎(chǔ)，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力必須要以科學(xué)立規(guī)為前提。2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強調(diào)：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！盵15]512我們黨要以此為契機，重點做好以下三個方面的工作。

首先，要增強黨內(nèi)法規(guī)的針對性，有效保障制度供給。要堅持立規(guī)從實，及時摸清黨內(nèi)法規(guī)的實際情況，善于以黨內(nèi)法規(guī)的形式把管黨治黨的鮮活經(jīng)驗和成功做法固定下來，真正讓依規(guī)治黨“行之有據(jù)”。要堅持問題導(dǎo)向，積極回應(yīng)黨內(nèi)法治中的突出問題和主要矛盾，不斷查找現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)安排的漏洞和短板，有針對性地作出精準(zhǔn)制度設(shè)計，真正讓黨內(nèi)法規(guī)“立得住”。還要堅持辯證思維，妥善處理好黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量和質(zhì)量之間的關(guān)系，既注意防范制度供給不足陷阱，彌補“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)”及“配套黨內(nèi)法規(guī)”的缺位，又注重跨越制度供給過剩陷阱，更好實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)需求的有效滿足。

其次，要強化黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，充分發(fā)揮制度績效。實踐經(jīng)驗表明，缺乏可操作性是造成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行困難的主要誘因之一。有鑒于此，黨的相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照于事有效、于法周延的原則，制定出務(wù)實管用、嚴(yán)密易行的黨內(nèi)法規(guī)。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，尤其要把握好“粗”與“細”之間的動態(tài)平衡關(guān)系，宜粗則粗、宜細則細，量身定制、量體裁衣。[9]對于高位階的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，不宜規(guī)定過細，要盡可能減少繁文縟節(jié)以提高其適應(yīng)性和穩(wěn)定性;對于低位階的配套黨內(nèi)法規(guī)，則需嚴(yán)謹(jǐn)細致、精準(zhǔn)立規(guī)，扎緊扎細扎密黨內(nèi)法規(guī)的籠子，最大限度地壓縮其彈性空間。

再次，要加強黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)，合理規(guī)避制度沖突?，F(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的重點是強化各項黨內(nèi)法規(guī)之間的系統(tǒng)性、整體性，強化黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接性、協(xié)同性。我們黨迫切需要兼顧實體性與程序性黨內(nèi)法規(guī)、綜合性與專門性黨內(nèi)法規(guī)、上位與下位黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，力求各項黨內(nèi)法規(guī)同向發(fā)力、同頻共振;迫切需要厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的指涉范圍與不同邊界，避免兩者之間的交叉重復(fù)和矛盾沖突，以便為協(xié)同推進依規(guī)治黨、依法治國提供合理的文本遵循和行動指南。

（二）抓關(guān)鍵：增強黨員干部執(zhí)行能力

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中，黨員干部愿不愿意執(zhí)行、能不能執(zhí)行好是極為關(guān)鍵的問題。提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，亟須不斷增強黨員干部的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力，從認(rèn)知和落實兩個維度有效破解“不愿執(zhí)行”“執(zhí)行不好”的實踐難題。

首先，要增強黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)知能力。知是行之始，行是知之成。黨員干部惟有全面了解、知悉黨內(nèi)法規(guī)，才能更為熟練地掌握、運用黨內(nèi)法規(guī)，進而不斷提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。為此，一方面，要擴大黨內(nèi)法規(guī)宣傳力度。在信息化時代，我們黨應(yīng)該綜合運用形態(tài)多樣、手段先進的立體化宣傳網(wǎng)絡(luò)，充分借助傳統(tǒng)媒體和新興媒體開展多向、多渠道傳播，讓黨員干部及時有效地接收各項黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容和精髓要義，從而為提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力奠定堅實認(rèn)知基礎(chǔ)。另一方面，要加強黨內(nèi)法規(guī)教育力度。中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：“將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，納入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必修課程。探索建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度?！盵15]513質(zhì)言之，我們黨要通過學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)將黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的深刻理解升華為嚴(yán)格執(zhí)規(guī)的內(nèi)在動力。

其次，要增強黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)落實能力。領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的狀況，對廣大黨員有著極強的導(dǎo)向、示范和標(biāo)桿作用。習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會上強調(diào)：“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺崇尚制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅決維護制度?！盵16]可見，領(lǐng)導(dǎo)干部要努力培養(yǎng)自身的黨規(guī)意識和自律意識，以身作則地嚴(yán)格貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)，以榜樣的力量引領(lǐng)嚴(yán)格執(zhí)規(guī)、自覺守規(guī)的新風(fēng)尚。對普通黨員而言，必須調(diào)動其參與熱情。普通黨員參與度低，是當(dāng)前黨內(nèi)不少法規(guī)執(zhí)行不力的深層動因。不可否認(rèn)，沒有廣大黨員的廣泛參與，黨內(nèi)法規(guī)制定就會缺少深厚的群眾基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)實施就會缺乏有效的監(jiān)督力量。因而，要發(fā)揮廣大黨員的主體地位，培養(yǎng)廣大黨員的民主意識，提升廣大黨員的參與能力，從根本上解決“權(quán)力推進型黨內(nèi)法治”動力機制缺失的難題。

（三）營氛圍：重構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行生態(tài)

首先，要涵育黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行文化。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行文化是黨員干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中形成的一套思想意識、價值理念、情感態(tài)度和精神信仰。它具有強烈的感染性，對黨員干部的思想行為起導(dǎo)向作用。我們黨要通過開展各種形式的教育活動，引導(dǎo)廣大黨員牢固樹立法治思維和制度意識，消除他們自我意識里的人治思維和權(quán)力崇拜觀念;引導(dǎo)廣大黨員把依規(guī)辦事的理念內(nèi)化于心、外化于行，形成人人尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍;引導(dǎo)廣大黨員在黨內(nèi)法規(guī)面前能“心有敬畏、言有所戒、行有所止”，使黨內(nèi)法規(guī)真正成為他們心中不可觸碰的“紅線”“底線”和“高壓線”;引導(dǎo)廣大黨員增強對黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威的情感認(rèn)同和心理認(rèn)同，進而使黨內(nèi)法規(guī)變成他們心靈深處的真誠信仰。

其次，要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)境。馬克思深刻指出：“人創(chuàng)造環(huán)境，同樣，環(huán)境也創(chuàng)造人?！盵17]可見，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行來說，營造一個規(guī)矩明朗、風(fēng)清氣正的執(zhí)行環(huán)境是至關(guān)重要的。當(dāng)前，我們黨要從宏觀的社會環(huán)境、中觀的黨內(nèi)環(huán)境、微觀的局部環(huán)境等多個層面，為提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提供濃厚強烈的氛圍支撐。具體來說，要改善社會大環(huán)境，注重培育公民的法治意識和法治精神，扭轉(zhuǎn)因權(quán)力異化、人情關(guān)系而法治不彰的不良傾向;要構(gòu)建良好黨內(nèi)政治生態(tài)，立明規(guī)則，破潛規(guī)則，“讓潛規(guī)則在黨內(nèi)失去土壤、失去通道、失去市場”[5]54;要優(yōu)化局部微環(huán)境，防止特權(quán)思想、腐朽觀念在個別地區(qū)或部門的沉渣泛起，杜絕黨員干部把個人意志凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上的有害行為發(fā)生。此外，還要綜合施策，下大氣力構(gòu)造個體與群體、黨內(nèi)與黨外的生態(tài)鏈，實現(xiàn)小氣候與大氣候的良性互動。

（四）實保障：完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制

好的執(zhí)行機制是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的基本保障和主要抓手。習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會上強調(diào)：“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象?！盵16]鑒于此，我們黨迫切需要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督機制、問責(zé)機制、獎懲機制、評估機制，進而強力助推黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實。

首先，要完善執(zhí)行監(jiān)督機制。從監(jiān)督重點上講，“應(yīng)當(dāng)加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的監(jiān)督，對重要黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進行督導(dǎo)檢查，對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題在一定范圍內(nèi)通報?！盵2]從監(jiān)督方式上來講，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮普通黨員、人民群眾和新聞媒體在監(jiān)督執(zhí)規(guī)行為中的積極作用，形成監(jiān)督的合力。從監(jiān)督目標(biāo)上講，要通過完善監(jiān)督檢查機制，將黨內(nèi)法規(guī)這把“達摩克利斯之劍”時刻高懸于全體黨員的頭頂，讓執(zhí)規(guī)過程中各種“不作為、亂作為”“打折扣、搞變通”“搞特殊、開后門”行為無處遁形。

其次，要強化執(zhí)行問責(zé)機制。各級黨組織和全體黨員必須牢固樹立執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職的理念，切實擔(dān)負起執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的政治責(zé)任;黨委（黨組）必須明確主體責(zé)任，書記必須當(dāng)好第一責(zé)任人，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)必須切實履行監(jiān)督責(zé)任。更為關(guān)鍵的是，要有責(zé)必問、違責(zé)必究、問責(zé)必嚴(yán)，對那些履行執(zhí)規(guī)責(zé)任不力的黨組織和黨員干部，對在執(zhí)規(guī)中出現(xiàn)重大問題或者造成嚴(yán)重后果的行為，應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)追究責(zé)任。

再次，要落實執(zhí)行獎懲機制。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行要保持激勵性和懲戒性的有機統(tǒng)一，“使遵守者得到表彰獎勵，違反者受到嚴(yán)厲懲處”[5]64。一方面，要適當(dāng)增加對模范守規(guī)和帶頭執(zhí)規(guī)行為的正向激勵，以此激發(fā)部分黨員執(zhí)規(guī)之積極性和主動性。另一方面，“要堅決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以為違者眾而放任，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決防止‘破窗效應(yīng)?！盵18]要加大對違規(guī)行為的懲處力度，大幅提高違規(guī)成本，斬斷因違規(guī)帶來的利益回報，真正讓黨員干部不敢違規(guī)、不想違規(guī)。

最后，要健全執(zhí)行評估機制。中共中央新出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，在第十五條專門論述了開展評估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果這一重要問題，對健全執(zhí)行評估機制具有極強的指導(dǎo)意義。具體來說，從評估范圍上，應(yīng)當(dāng)事先制定一套詳盡可行的評估方案，明確到底哪些黨內(nèi)法規(guī)是需要實施評估的對象;從評估方式上，既可以對一部黨內(nèi)法規(guī)或者其中的若干條款開展專項評估，也可以對相關(guān)聯(lián)的若干部黨內(nèi)法規(guī)開展一攬子評估[2];從評估結(jié)果上，應(yīng)當(dāng)合理運用好評估總結(jié)報告，并形成一種定期的評估反饋機制，以不斷對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況進行跟蹤調(diào)試，從而提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化水平。

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責(zé)任編輯：周育平