論提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平

韓強(qiáng)

[摘要]提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平對(duì)全黨工作具有根本性意義，這項(xiàng)工作做好了，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平就有了可靠的依托。要提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平，必須大力提高具體法規(guī)的規(guī)范化水平、不同法規(guī)的系統(tǒng)化水平和黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同化水平，在此基礎(chǔ)上，也要注重強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃，以編制五年規(guī)劃的方式指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有重要價(jià)值；也要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，在這方面，十八大以來(lái)，全黨認(rèn)真落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定成效顯著，為我們提供了一個(gè)很好的例證。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；科學(xué)化

[中圖分類(lèi)號(hào)]D26

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-8487（2014）07-0023-05

十八大以來(lái)我們黨在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面取得了新進(jìn)展，出臺(tái)了一系列重要文件，尤其是2013年連續(xù)出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》等具有基礎(chǔ)意義的黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展到一個(gè)新階段，為黨的建設(shè)和改革開(kāi)放提供了有力保障。盡管如此，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還存在不足，主要表現(xiàn)為具體法規(guī)的規(guī)范性不夠，不同法規(guī)之間的系統(tǒng)性不強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律還沒(méi)有形成很好的協(xié)同，因此，在黨的十八大提出的“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”的任務(wù)面前，著力提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平無(wú)疑具有基礎(chǔ)性意義。同時(shí)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》也特別強(qiáng)調(diào)：“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！敝塾谖磥?lái)一段時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，著力提高其科學(xué)化水平無(wú)疑是當(dāng)務(wù)之急。

一、提高黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化水平

這是針對(duì)單一具體的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)說(shuō)的。只要具體的法規(guī)都能規(guī)范科學(xué)，黨內(nèi)法規(guī)的整體的科學(xué)化水平才能真正提升，因此，規(guī)范化是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化的基礎(chǔ)。

所謂規(guī)范化是指黨內(nèi)法規(guī)是否合乎法律規(guī)范的要求。黨內(nèi)法規(guī)雖然不同于國(guó)家法律或者說(shuō)一般法律，但是在規(guī)范性要求上要盡可能向法律看齊，這是沒(méi)有疑義的，因?yàn)榉傻臍v史非常漫長(zhǎng)，世界上現(xiàn)存最完整最早的一部成文法典——古巴比倫《漢漠拉比法典》已有近4000年的歷史，而最早的政黨是17世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命中產(chǎn)生的，政黨法律則是此后的事情，因此政黨法律法規(guī)應(yīng)該向更加成熟的法律學(xué)習(xí)，這樣才能逐步規(guī)范起來(lái)，充分發(fā)揮其效力。

那么在法律的規(guī)范性方面，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該向法律學(xué)習(xí)什么，如何提高自己的規(guī)范化水平呢？眾所周知，完整的法律所包括的基本要素是很多的，當(dāng)然這里我們指的不是作為法律三要素的法律概念、法律規(guī)則、法律原則，而是說(shuō)一個(gè)法律何以成為完整的法律，其中立法主體、法律客體、法律行為規(guī)范、違法行為判定、懲處辦法與程序、法律救濟(jì)、訴訟時(shí)效等等都是其中必備的規(guī)定。這些從我國(guó)的民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法等法律規(guī)范中都可以找到明確的相關(guān)內(nèi)容。

我們可以體會(huì)到法律的嚴(yán)密、規(guī)范，但相對(duì)而言，黨內(nèi)法規(guī)在這方面就存在明顯的不足，比如，黨內(nèi)法規(guī)習(xí)慣于使用“不準(zhǔn)”、“不許”、“嚴(yán)禁”、“禁止”等一類(lèi)用語(yǔ)，而對(duì)于相應(yīng)行為的處罰則規(guī)定不夠具體，這無(wú)疑是黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行難以到位的一個(gè)很重要的原因。這里我們可以舉一個(gè)時(shí)效的例子。

法律的時(shí)效，是指法律本身及法律規(guī)定的法律行為保持效力的時(shí)間性規(guī)定。法律上設(shè)置時(shí)效制度，就是規(guī)定權(quán)利人在法定期間屆滿(mǎn)之后喪失其權(quán)利或法律對(duì)其權(quán)利不再加以保護(hù)，為的是使權(quán)利人避免怠于維護(hù)自己的合法權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)法律秩序的穩(wěn)定。因此，時(shí)效是法律的構(gòu)成要素，對(duì)時(shí)效加以明確規(guī)定是法律的必備內(nèi)容。依法律意義的時(shí)效概念審視黨內(nèi)法規(guī)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在時(shí)效規(guī)定中存在著明顯不足，這種不足也成為制約黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施并發(fā)揮效力的重要方面。這些不足從以下兩個(gè)方面可見(jiàn)一斑：

第一，黨內(nèi)法規(guī)缺乏明確時(shí)效性規(guī)定或規(guī)定不細(xì)致的情形隨處可見(jiàn)。一個(gè)最基本的例子是，黨章作為黨內(nèi)根本大法，其本身的時(shí)效性規(guī)定并不完備，比如十八大修改通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》僅僅注明，“中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)部分修改，2012年11月14日通過(guò)”。這種以代表大會(huì)修改通過(guò)表明其時(shí)間效力的形式雖然是黨章的傳統(tǒng)，也是必要的，但1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》并無(wú)對(duì)黨章通過(guò)即生效的相關(guān)規(guī)定，況且有的黨內(nèi)法規(guī)是公布之日生效，也有的是在特定時(shí)間點(diǎn)生效，如果不做明確規(guī)定顯然是欠規(guī)范的。再如其第18條規(guī)定：“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次，由中央委員會(huì)召集。中央委員會(huì)認(rèn)為有必要，或者有三分之一以上的省一級(jí)組織提出要求，全國(guó)代表大會(huì)可以提前舉行；如無(wú)非常情況，不得延期舉行。”“每五年舉行一次”看似明確，實(shí)則不夠嚴(yán)格，因?yàn)橥耆梢园阉慕^對(duì)時(shí)間變通成近六年或四年，在基層工作中這種情況并不少見(jiàn)。黨章中的其他類(lèi)似規(guī)定還有一些。黨內(nèi)其他法規(guī)也有類(lèi)似問(wèn)題。比如，2003年12月31日中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第47條規(guī)定：“本條例自發(fā)布之日起施行”，規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效，但第18條規(guī)定：“各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)向黨組織如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)，自覺(jué)接受監(jiān)督”，對(duì)重大事項(xiàng)發(fā)生后多長(zhǎng)時(shí)間必須報(bào)告則并無(wú)規(guī)定，表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)。其他如第17條規(guī)定：“黨組織對(duì)于本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位事關(guān)全局和社會(huì)穩(wěn)定的重要情況以及重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)限和程序向上級(jí)黨組織報(bào)告或請(qǐng)示。同時(shí)，地方各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，支持政府和有關(guān)方面獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理好有關(guān)問(wèn)題。對(duì)隱瞞不報(bào)、不如實(shí)報(bào)告、干擾和阻撓如實(shí)報(bào)告或不按時(shí)報(bào)告、請(qǐng)示的，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)下級(jí)請(qǐng)示不及時(shí)答復(fù)、批復(fù)或?qū)ο录?jí)報(bào)告中反映的問(wèn)題在職責(zé)范圍內(nèi)不及時(shí)處置，造成嚴(yán)重后果的，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。”其中的“規(guī)定時(shí)限”“按時(shí)”“及時(shí)”等表述，也非常模糊和缺乏操作性。

第二，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)約束的行為普遍缺乏明確的時(shí)效規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)約束的行為主要體現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等文件中，我們可以看到，這些黨內(nèi)法規(guī)在時(shí)效性規(guī)定方面并不讓人非常滿(mǎn)意。比如，2010年2月24日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》在第一章規(guī)定了廉潔從政行為規(guī)范，規(guī)定了八個(gè)禁止，要求“不準(zhǔn)有下列行為”，但是并沒(méi)有一個(gè)法規(guī)約束的明確起始時(shí)間，那么對(duì)于過(guò)去發(fā)生的屬于“不準(zhǔn)”的行為應(yīng)該如何認(rèn)定和處罰呢，而且這個(gè)回溯的時(shí)間多長(zhǎng)才合適。這個(gè)問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，但實(shí)際上非常重要。前些年對(duì)民營(yíng)企業(yè)家有一個(gè)“原罪”的說(shuō)法，雖然僅僅是討論而已，但問(wèn)題的性質(zhì)是一樣的，都是對(duì)于過(guò)去沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的違規(guī)甚至違法行為是否追溯、如何追溯的問(wèn)題，從根本上是黨內(nèi)法規(guī)要不要溯及既往的法律原則問(wèn)題。作為一個(gè)嚴(yán)肅的法規(guī)，對(duì)于這些問(wèn)題應(yīng)該有一個(gè)明確的態(tài)度，僅僅規(guī)定“不準(zhǔn)有下列行為”，這是一個(gè)極其簡(jiǎn)單化的做法，它避開(kāi)了違規(guī)時(shí)效的問(wèn)題，也回避了追溯時(shí)效的問(wèn)題，看似解決了問(wèn)題，實(shí)際上卻埋下了爭(zhēng)端的隱患，而且也極易使法規(guī)本身流于形式。

黨內(nèi)法規(guī)缺乏時(shí)效性規(guī)定或者時(shí)效規(guī)定不細(xì)致、不完善，其危害是顯著的，其造成的最大危害是容易翻歷史舊帳，一旦發(fā)生政治風(fēng)波，容易造成人人自危，影響黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和諧氛圍。如果以法律的形式規(guī)定超過(guò)多長(zhǎng)期限的某些個(gè)人錯(cuò)誤不予追究，那么一些犯過(guò)錯(cuò)誤已經(jīng)改正的同志就可以得到保護(hù)，沒(méi)有負(fù)擔(dān)地投入工作。盡管《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》已經(jīng)規(guī)定：在黨內(nèi)斗爭(zhēng)中，對(duì)犯錯(cuò)誤的同志，采取“懲前毖后，治病救人”、“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”的方針，達(dá)到既弄清思想、又團(tuán)結(jié)同志的目的，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。對(duì)于一切犯錯(cuò)誤的同志，要?dú)v史地全面地評(píng)價(jià)他們的功過(guò)是非，不要一犯錯(cuò)誤就全盤(pán)否定；也不要糾纏歷史上發(fā)生過(guò)而已經(jīng)查清的問(wèn)題和歷史上犯過(guò)而已經(jīng)糾正了的錯(cuò)誤。但是，假如對(duì)于“歷史上發(fā)生過(guò)而已經(jīng)查清的問(wèn)題和歷史上犯過(guò)而已經(jīng)糾正了的錯(cuò)誤”表述中的所謂“歷史”沒(méi)有一個(gè)時(shí)間上的限定，這一規(guī)定必然缺乏約束力而流于形式。

時(shí)效性方面是如此，其他方面也存在類(lèi)似的問(wèn)題，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出的做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本要求之一是“嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用。按照于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，提高黨內(nèi)法規(guī)制定水平，做到內(nèi)容詳實(shí)、措施管用，邏輯嚴(yán)密、表述準(zhǔn)確，文字精練、格式規(guī)范，具有針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性?！边@個(gè)目標(biāo)對(duì)于具體的黨內(nèi)法規(guī)立法而言是十分緊迫的。

二、提高整體黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化水平

這既是針對(duì)同一類(lèi)別中不同黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系來(lái)說(shuō)的，也是針對(duì)不同類(lèi)型黨內(nèi)法規(guī)而言的。

我們知道，系統(tǒng)的特點(diǎn)是1+1>2，我們制定黨內(nèi)法規(guī)，也要爭(zhēng)取達(dá)到這樣的效果，因此，目前黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了一個(gè)體系，它包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。其中，黨章是根本的，是一級(jí)法規(guī)；準(zhǔn)則是二級(jí)法規(guī)，概括性比較強(qiáng)，比如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準(zhǔn)則（試行）》等；條例是三級(jí)法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作，比如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是四級(jí)法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作。

但是，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化水平也存在明顯不足，表現(xiàn)在：

1.黨內(nèi)法規(guī)缺位的現(xiàn)象仍較多存在?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》列出了今后6個(gè)大類(lèi)共37個(gè)方面需要完善的黨內(nèi)法規(guī)，包括：完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；完善黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，為做好理論創(chuàng)新和理論武裝工作提供制度保障；完善黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，著力提高組織工作制度化水平；完善黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，為推動(dòng)作風(fēng)轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)大動(dòng)力；完善黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；完善黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系。其中有的需要立法，有的需要修改立法。

當(dāng)然，從黨員群眾更關(guān)注的角度說(shuō)，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的制度需要出臺(tái)，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部待遇的制度需要修改和整合等等，這些制度不盡快出臺(tái)，必然嚴(yán)重影響到黨的形象。就總體而言，黨內(nèi)程序性法規(guī)相對(duì)缺乏，是今后規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的一個(gè)重點(diǎn)方向。

2.不同黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系需要理順。黨內(nèi)法規(guī)依黨的建設(shè)的基本構(gòu)成形成了若干大類(lèi)，每一個(gè)大類(lèi)中都不是一個(gè)法律能夠解決問(wèn)題的，需要出臺(tái)一系列上下銜接、前后相繼、左右配合的法規(guī)。比如，在干部管理方面，我們的法規(guī)就很多，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（2010年2月24日發(fā)布）、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（2013年11月25日發(fā)布）、《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》（2006年1月21日發(fā)布）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002年7月23日頒布實(shí)施）等等，這些法規(guī)針對(duì)某一方面工作或突出問(wèn)題加以約束和規(guī)范，有其必要性，但是這些法規(guī)存在位階上的上下關(guān)系，內(nèi)容、時(shí)效上的交叉關(guān)系，理順關(guān)系非常重要，為此就需要不斷清理、調(diào)整、改進(jìn)、完善。比如，針對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中存在的不足，最近中組部修訂頒布了這一條例，增加了“裸官不得提拔”、“被問(wèn)責(zé)干部?jī)赡陜?nèi)不得升職”等規(guī)定。此后又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見(jiàn)》，提出了“十個(gè)嚴(yán)禁”，如“嚴(yán)禁私自干預(yù)下級(jí)或原任職單位干部任用”；“四個(gè)不得”，如“對(duì)人選對(duì)象，要認(rèn)真查閱個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告情況，必要時(shí)進(jìn)行核實(shí)，對(duì)不如實(shí)填報(bào)或隱瞞不報(bào)的，不得提拔任用”；“五個(gè)一律”，如“對(duì)拉票賄選的，一律排除出人選名單或取消候選人資格，已經(jīng)提拔的責(zé)令辭職或者免職、降職，賄選的還要依紀(jì)依法處理；對(duì)買(mǎi)官賣(mài)官的，一律先停職或免職，移送執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)處理”。這些修訂和補(bǔ)充對(duì)于協(xié)調(diào)理順黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系是非常重要的，因?yàn)閱?wèn)題的不斷出現(xiàn)和難以解決本身即表明法規(guī)的銜接出現(xiàn)了問(wèn)題，必須從法律規(guī)定的源頭加以清理，以正本清源。

3.不同類(lèi)型黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系需要理順。對(duì)于黨的建設(shè)的基本內(nèi)容我們黨形象概括為“一條主線、五大建設(shè)”，每一個(gè)領(lǐng)域都涉及眾多黨內(nèi)法規(guī)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》列出了6個(gè)大類(lèi)需要完善的黨內(nèi)法規(guī)，這些大類(lèi)之間的關(guān)系如何理順無(wú)疑是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，目前看，其整體性系統(tǒng)性亦有不足之處。比如，從黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系看，由于黨章規(guī)定較原則，對(duì)時(shí)效的規(guī)定較少，僅限于“預(yù)備黨員的預(yù)備期為一年”、延長(zhǎng)預(yù)備期“不能超過(guò)一年”、“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次”、“黨的中央委員會(huì)每屆任期五年”等幾處，造成其他黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效規(guī)定亦存在不足。比如，受其影響，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》也幾乎不見(jiàn)對(duì)各種權(quán)利保障時(shí)效的規(guī)定，多為原則性的要求。再比如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是1980年2月29日由中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)的，其規(guī)定的十二條準(zhǔn)則是對(duì)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，迄今對(duì)全黨有約束力，中共中央2010年2月24日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》作為其同級(jí)法規(guī)，兩者由于有30年的時(shí)間跨度，在一些概念界定上也有因時(shí)間不同而賦予的內(nèi)涵不同的問(wèn)題，兩者的銜接需要關(guān)注和解決。

總體來(lái)說(shuō)，要按照黨的不同建設(shè)之間的關(guān)系，合理定位不同類(lèi)型黨內(nèi)法規(guī)的地位作用，在此基礎(chǔ)上處理好不同類(lèi)型黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。胡錦濤同志2006年1月6日在中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上的講話中曾明確提出，要著力加強(qiáng)制度的系統(tǒng)性，加強(qiáng)整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既重視基本的法規(guī)制度又重視具體實(shí)施細(xì)則，既重視單項(xiàng)制度的建設(shè)又重視基本制度與具體制度、實(shí)體性制度與程序性制度的配套，既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國(guó)家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。這是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化問(wèn)題的最集中表述。

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出了明確的工作目標(biāo)，要求“在對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！边@應(yīng)成為今后提高黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化水平的一個(gè)明確指導(dǎo)。

三、提高黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同化水平

這是從黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系的角度來(lái)說(shuō)的。

從概念上講，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是兩個(gè)不同范疇的概念，各自有各自的調(diào)整對(duì)象、范圍、行為準(zhǔn)則和方式。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨組織工作活動(dòng)和黨員行為，對(duì)全體黨組織和黨員具有約束力，其強(qiáng)制力來(lái)源于黨組織和黨員的自覺(jué)認(rèn)同、黨內(nèi)的紀(jì)律、黨組織和黨員的權(quán)利利益。國(guó)家法律法規(guī)則是由國(guó)家制定或認(rèn)可的、以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的、對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍約束力的行為規(guī)則，其強(qiáng)制力和處罰措施比黨內(nèi)法規(guī)要強(qiáng)大得多。但由于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨員又是公民，這就使得黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在某些方面都要涉及到同一個(gè)對(duì)象、同一種行為，如果不能銜接好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，就會(huì)造成矛盾和混亂。因此，必須處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，使兩者協(xié)同起來(lái)，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)和其他建設(shè)提供有力的保障。

從國(guó)家法律法規(guī)來(lái)看，我們目前已經(jīng)構(gòu)建起了一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)，以部門(mén)法為主體，以各種規(guī)章條例為補(bǔ)充的法律制度體系，基本做到了法制健全，形成了依法治國(guó)的良好局面。與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)也已經(jīng)形成了一個(gè)以黨章為核心，以準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則為主體的制度體系。從總體上看，黨內(nèi)和國(guó)家法規(guī)都體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一，都是社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容。但是，在具體規(guī)定的銜接上，由于立法主體、規(guī)范對(duì)象的差異，還存在一定的不足。

以反腐敗的國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)為例。當(dāng)前如何處理好這方面的國(guó)家立法和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系是一個(gè)重大的理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其中迫切需要回答和解決如下幾個(gè)問(wèn)題：

1.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律各自的范疇、范圍、關(guān)系是怎樣的。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律具有明顯不同，一是制定機(jī)關(guān)不同，國(guó)家法律是由國(guó)家制定或認(rèn)可的，黨內(nèi)法規(guī)是黨的機(jī)關(guān)制定的；二是強(qiáng)制力不同，國(guó)家法律由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，而黨內(nèi)法規(guī)是靠黨的組織紀(jì)律等貫徹實(shí)施；三是效力范圍不同，法律對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍約束力，而黨內(nèi)法規(guī)只對(duì)黨員具有約束力。從兩者關(guān)系上看，雖然從法律意義上講，黨必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)的制定以憲法為指導(dǎo)，不能與國(guó)家法律法規(guī)相沖突，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，但是這還沒(méi)有完全變成全黨的統(tǒng)一意志和自覺(jué)行動(dòng)，有的人認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)立法就是黨制定法律，黨處于法律之上，不知道“黨代會(huì)不能制定法律”^[1]（P64），認(rèn)為黨的主要領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)立法和司法是正常的；有的人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)也是“法律”，具有法律效力，適用了黨內(nèi)法規(guī)就可以不必再適用國(guó)家法律，認(rèn)為以黨紀(jì)代替國(guó)法有其合理性；也有的人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)雖然總體上低于國(guó)家法律，但是在具體黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系上，還是更加重視黨內(nèi)法規(guī)，優(yōu)先適用黨內(nèi)法規(guī)。這些問(wèn)題在大案要案的查處上表現(xiàn)非常明顯，有些案件的性質(zhì)、危害已完全達(dá)到違法的程度，但往往給以黨內(nèi)紀(jì)律處分了事，這說(shuō)明在部分領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)紀(jì)者眼中，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律地位、關(guān)系的認(rèn)識(shí)不是十分清楚和清醒的。

2.違紀(jì)違法誰(shuí)評(píng)判，誰(shuí)說(shuō)了算。在案件查處過(guò)程中，究竟應(yīng)該誰(shuí)說(shuō)了算，目前越來(lái)越成為一個(gè)問(wèn)題。哪些線索需要重點(diǎn)調(diào)查，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)疑起著重要作用，因?yàn)殡S著網(wǎng)上舉報(bào)數(shù)量的激增，對(duì)每一條線索都進(jìn)行仔細(xì)核查的難度在加大；查處過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法事實(shí)，是不管涉及到哪一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都一查到底還是限制在一定范圍，搞家丑不可外揚(yáng)，這需要聽(tīng)取地方主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)；如果案子調(diào)查結(jié)束，違紀(jì)違法事實(shí)準(zhǔn)確，是適用黨紀(jì)處理還是移送司法機(jī)關(guān)，黨委、政法委、紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)的溝通協(xié)商通氣是必不可少的，這樣一來(lái)，對(duì)干部違紀(jì)違法行為的查處就變得復(fù)雜了。雖然黨的十八大強(qiáng)調(diào)各級(jí)紀(jì)委實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并加大了自上而下派出各地紀(jì)委書(shū)記的工作力度，但是紀(jì)委在查處案件中的掣肘仍然很多，對(duì)干部的虛意關(guān)心、主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考量、相關(guān)干部的自我保護(hù)、所在部門(mén)的年度考評(píng)等等都對(duì)當(dāng)前的反腐敗工作形成一定的制約。這些問(wèn)題直接影響到工作推進(jìn)，也反映著黨規(guī)與國(guó)法的糾結(jié)。

3.違紀(jì)后先執(zhí)行紀(jì)律還是法律。我們?cè)诓檗k干部腐敗案件時(shí)，一般的程序是發(fā)現(xiàn)線索，紀(jì)委介入，查證屬實(shí)后作出黨紀(jì)處分，情節(jié)嚴(yán)重的移送司法機(jī)關(guān)。這樣的程序顯然是把黨紀(jì)置于國(guó)法之前的，所以屢屢出現(xiàn)在干部處理上以黨紀(jì)代替國(guó)法的現(xiàn)象也就不奇怪了。但是這樣的處理模式是否符合法治時(shí)代的要求呢，我們看到，其他國(guó)家往往不是這個(gè)樣子。新加坡的做法是干部違法直接訴諸法院，由法院通過(guò)審理作出有罪或無(wú)罪的判決，如法院說(shuō)不違法，然后回來(lái)用黨紀(jì)衡量，這樣就避免了執(zhí)政黨護(hù)犢子，黨內(nèi)法規(guī)的地位就顯現(xiàn)出來(lái)了。這樣對(duì)執(zhí)政黨起到良好的作用。美國(guó)政黨也是如此。他們?cè)谟龅近h內(nèi)爭(zhēng)端或違法現(xiàn)象時(shí)，往往也是首先訴諸法律，以國(guó)家法律為依據(jù)由國(guó)家司法機(jī)關(guān)加以解決，而政黨則處在超脫的位置，這樣就避免了循私包庇的嫌疑。更有甚者，本黨成員在處理類(lèi)似問(wèn)題時(shí)反而更加嚴(yán)格。比如，審判1972年“水門(mén)事件”一案的地區(qū)法院老法官叫西里卡，盡管他與尼克松一樣是老牌的共和黨員，思想政治觀點(diǎn)和價(jià)值取向與尼克松幾乎完全一致。但是，他在審判尼克松案子時(shí)卻是最無(wú)情無(wú)義的一個(gè)人，他甚至說(shuō)他終身遺憾的就是沒(méi)有能夠把尼克松投進(jìn)監(jiān)獄。因此，我們有必要確立國(guó)家憲法和法律至上的觀念，并在黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)中不斷強(qiáng)化，同時(shí)把黨內(nèi)紀(jì)律和國(guó)家法律更好地統(tǒng)一銜接起來(lái)，堅(jiān)決杜絕黨內(nèi)法規(guī)影響國(guó)家法律執(zhí)行的情況，確保國(guó)家法律的實(shí)施，以國(guó)家法治化推進(jìn)政黨法治化，保證黨內(nèi)法規(guī)和黨紀(jì)的嚴(yán)格執(zhí)行。

總之，在提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平上，我們要大力提高具體法規(guī)的規(guī)范化水平、不同法規(guī)的系統(tǒng)化水平和黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同化水平，在此基礎(chǔ)上，還要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃，編制五年規(guī)劃應(yīng)該說(shuō)開(kāi)了一個(gè)好頭，因?yàn)檫@有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體布局，明確法規(guī)制定的時(shí)間表和路線圖，保證其系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性；要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，執(zhí)行雖難，但只要認(rèn)真、嚴(yán)格、一視同仁去落實(shí)就不難，在這一方面，十八大以來(lái)全黨認(rèn)真落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定成效顯著就是一個(gè)很好的例證。提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平對(duì)全黨工作具有根本性意義，這項(xiàng)工作做好了，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平就有了可靠的依托。

參考文獻(xiàn)：

[1]列寧全集（第41卷）[M].北京：人民出版社，1986.