民事消極執(zhí)行檢察監(jiān)督實務(wù)問題辨析

常國鋒

摘 要：民事消極執(zhí)行檢察監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，是監(jiān)督的重要領(lǐng)域，也是落實監(jiān)督精準(zhǔn)化、深層次監(jiān)督的重要方法和途徑。應(yīng)準(zhǔn)確厘定消極執(zhí)行內(nèi)涵外延，確立消極執(zhí)行判斷標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注責(zé)任財產(chǎn)執(zhí)行主要環(huán)節(jié)，做強(qiáng)民事檢察，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

關(guān)鍵詞：消極執(zhí)行 前置程序 執(zhí)行監(jiān)督

從檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督實踐看，民事消極執(zhí)行的危害性甚至較執(zhí)行亂作為尤甚，因為其是對被執(zhí)行人的“放任”，可能對權(quán)利人的合法權(quán)益造成無可挽回的損失，理應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)監(jiān)督的問題。

一、民事消極執(zhí)行檢察監(jiān)督之立法現(xiàn)狀

（一）民事消極執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵和外延

消極執(zhí)行檢察監(jiān)督（以下簡稱“消極執(zhí)行監(jiān)督”）以民事消極執(zhí)行為監(jiān)督對象，其內(nèi)涵一定程度上由消極執(zhí)行內(nèi)涵決定。執(zhí)行權(quán)，包括執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)。應(yīng)當(dāng)依法實施具體執(zhí)行行為而不實施，屬于消極執(zhí)行審查權(quán)。在規(guī)定的期限內(nèi)未能執(zhí)行結(jié)案的則可能構(gòu)成消極執(zhí)行實施權(quán)或消極執(zhí)行審查權(quán)。人民法院行使民事執(zhí)行權(quán)主要包括作出執(zhí)行法律文書和采取執(zhí)行措施兩類[1]。據(jù)此，民事消極執(zhí)行監(jiān)督可界定為：檢察機(jī)關(guān)對人民法院應(yīng)當(dāng)依法實施具體執(zhí)行行為而不實施，應(yīng)當(dāng)作出裁定、決定、通知而不制作等不履行或者怠于履行執(zhí)行職責(zé)行為進(jìn)行法律監(jiān)督的活動。

民事訴訟法第235條、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》）第102條均未專門規(guī)定對消極執(zhí)行的監(jiān)督?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）第31條對典型的消極執(zhí)行行為予以具體列舉，包括：不予受理又不依法作出不予受理裁定，不依法作出執(zhí)行裁定、無正當(dāng)理由未在法定期限內(nèi)采取執(zhí)行措施或者執(zhí)行結(jié)案，違法不受理執(zhí)行異議、復(fù)議或者受理后逾期未作出裁定、決定，不按規(guī)定恢復(fù)執(zhí)行，依法應(yīng)當(dāng)變更或者解除執(zhí)行措施而不變更、解除。除列舉具體情形外，還增加了“其他不履行或者怠于履行執(zhí)行職責(zé)行為”作為兜底條款。行政訴訟脫胎于民事訴訟，但有其特殊性，因此《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》不可“反”適用于民事訴訟監(jiān)督中，但鑒于上述情形亦為消極執(zhí)行監(jiān)督的實踐經(jīng)驗總結(jié)[2]，因此可以作為民事消極執(zhí)行監(jiān)督的外延。

（二）民事消極執(zhí)行監(jiān)督的類型化分析

以積極的作為方式作出的否定意思表示，如暫緩執(zhí)行、中止執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行程序和違法終結(jié)等，究竟屬于消極執(zhí)行，還是亂作為，執(zhí)行監(jiān)督實踐中存在較大爭議。對此，可通過將消極執(zhí)行類型化的方式予以澄清。民事消極執(zhí)行，既可以表現(xiàn)為消極的不作為方式，也可以表現(xiàn)為積極的作為方式。需要注意的是，不作為行為被作為行為吸納的情況。例如，執(zhí)行法院在評估、拍賣過程中確定參考價前，未查明權(quán)利負(fù)擔(dān)、欠繳稅費(fèi)、質(zhì)量瑕疵事項等消極執(zhí)行作為，整體上被違法評估、拍賣的作為行為吸納。當(dāng)事人及利害關(guān)系人可依據(jù)有關(guān)規(guī)定，以評估、拍賣活動違法侵害其合法權(quán)益為由尋求救濟(jì)。

（三）消極執(zhí)行監(jiān)督調(diào)查核實的特殊性

調(diào)查核實權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督法院民事訴訟活動中出于提出抗訴或者檢察建議的需要依據(jù)法律規(guī)定向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實相關(guān)情況的一種權(quán)力，具有監(jiān)督性、探知性和保障性等特征[3]。民事訴訟法第211條明確賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的權(quán)力?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》則對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的手段、方法、范圍、程序等作了具體規(guī)定。除上述普適性規(guī)定外，最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第10條規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為人民法院在民事執(zhí)行活動中可能存在怠于履行職責(zé)情形的，可以向人民法院書面了解相關(guān)情況。書面了解情況，為該《規(guī)定》所創(chuàng)設(shè)的一種監(jiān)督手段，本質(zhì)上屬于調(diào)查核實措施的一種，不是法定監(jiān)督方式，但可發(fā)揮查明案件事實、督促法院履行職責(zé)的積極效果。

（四）人民法院對消極執(zhí)行監(jiān)督處理方式的差別化

民事執(zhí)行監(jiān)督的法定監(jiān)督方式，僅為檢察建議一種?！兑?guī)定》第13條沒有對消極執(zhí)行還是執(zhí)行亂作為處理方式作出差別化對待。但是，“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立全國執(zhí)行與法律監(jiān)督工作平臺進(jìn)一步完善協(xié)作配合工作機(jī)制的意見》第9條第3項明確，對涉嫌消極執(zhí)行行為提出的檢察監(jiān)督意見，以回復(fù)意見函的形式回復(fù)人民檢察院，其他涉嫌積極作為行為違法的，則根據(jù)該條第1項、第2項通過裁定方式作出相應(yīng)處理。之所以作如此差異化處理，主要是因為評判積極作為行為違法往往涉及強(qiáng)制執(zhí)行措施裁定、有關(guān)異議、復(fù)議裁定等效力的判斷，亦需要通過裁定這一正式的方式予以對等回應(yīng)，消極執(zhí)行行為則不存在此種問題，可以采用回復(fù)意見函的形式作出。因此，以作為方式表現(xiàn)的民事執(zhí)行活動，如終結(jié)本次執(zhí)行程序等似乎不應(yīng)再納入消極執(zhí)行范疇，但不影響對此問題進(jìn)行深入思考。

二、民事消極執(zhí)行監(jiān)督之實踐困境

一是立法相對滯后。民事消極執(zhí)行，貫穿于人民法院民事執(zhí)行實施和執(zhí)行審查活動的全過程。但是，民事訴訟法、《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》《規(guī)定》等對相關(guān)問題關(guān)注不夠，民事訴訟監(jiān)督立法相對滯后。

二是民事消極執(zhí)行監(jiān)督對重點(diǎn)問題關(guān)注不夠?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第31條等有關(guān)規(guī)定對典型消極執(zhí)行行為的列舉要么停留在對未依法受理執(zhí)行申請、執(zhí)行異議、復(fù)議等“準(zhǔn)執(zhí)行行為”，要么籠統(tǒng)關(guān)注未采取執(zhí)行措施等違法活動，缺乏針對查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)、拍賣、變賣、抵債、價款分配等主要環(huán)節(jié)特殊性、深層次消極執(zhí)行問題的關(guān)注。

三是民事執(zhí)行活動是否違法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。消極執(zhí)行監(jiān)督實踐反映出監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題較為嚴(yán)重，主要體現(xiàn)為是否屬于違法情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如，“終結(jié)本次執(zhí)行程序是為了解決無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的退出機(jī)制問題，只適用于對金錢債權(quán)的執(zhí)行案件”[4]，其在物的交付請求權(quán)的執(zhí)行和行為請求權(quán)的執(zhí)行案件中，無適用空間。因為，無論交付特定物，還是種類物，無論可替代行為，還是不可替代行為，一般情形下，通過被執(zhí)行人自動履行交付義務(wù)，或者執(zhí)行法院直接強(qiáng)制執(zhí)行，案件即可執(zhí)行完畢，不存在無財產(chǎn)可供執(zhí)行的問題。但是，執(zhí)行實踐中，各地人民法院普遍存在將終結(jié)本次執(zhí)行程序適用于物的交付請求權(quán)的執(zhí)行和行為請求權(quán)的執(zhí)行案件的現(xiàn)象。此情形下，檢察機(jī)關(guān)是否可以終結(jié)本次執(zhí)行程序適用范圍錯誤為由進(jìn)行監(jiān)督，各地做法不一，而人民法院亦采取截然不同的態(tài)度。

四是對消極執(zhí)行監(jiān)督啟動條件認(rèn)識不一致。《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第33條、《規(guī)定》第6條確立了人民法院自我糾錯優(yōu)先原則，即除正當(dāng)理由外，當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人應(yīng)窮盡法院內(nèi)部救濟(jì)程序，方可申請監(jiān)督，未窮盡救濟(jì)程序申請檢察監(jiān)督的，檢察機(jī)關(guān)不予受理。由于對執(zhí)行實施過程中怠于履職的消極不作為可否提出異議、申請復(fù)議，檢法之間、檢察機(jī)關(guān)之間認(rèn)識不一，直接影響在不考慮正當(dāng)理由的情況下，檢察機(jī)關(guān)可否直接受理當(dāng)事人、利害關(guān)系人監(jiān)督申請的問題。事實上，執(zhí)行不作為是否可以提出異議、申請復(fù)議，在執(zhí)行理論和實務(wù)中存在爭議。最高人民法院有關(guān)裁定一度持否定態(tài)度，如（2015）執(zhí)申字第50號執(zhí)行裁定書，有關(guān)著述[5]亦然，只是沒有完全排除。但是，（2017）最高法執(zhí)復(fù)58號執(zhí)行裁定（2017年12月28日）認(rèn)為，民事訴訟法第225條規(guī)定的可提出異議、申請復(fù)議的“執(zhí)行行為”并未限定為執(zhí)行法院在執(zhí)行程序中的積極作為。

三、民事消極執(zhí)行檢察監(jiān)督之制度設(shè)計

（一）踐行依法監(jiān)督原則

寓于執(zhí)行中的“法”的表現(xiàn)形式為何，是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督和促進(jìn)人民法院依“法”執(zhí)行的前提，是必須首先明確的問題。首先，一般將法律、司法解釋（包括個案批復(fù)），以及最高人民法院的規(guī)范性文件（不包括指導(dǎo)意見）等視為 “法”的表現(xiàn)形式，但是各地高級人民法院出臺的規(guī)范性文件不在“法”的范疇。其次，不規(guī)范不能與違法劃等號。最高人民法院出臺的相關(guān)規(guī)范性文件，嚴(yán)格意義上講只有標(biāo)記為“法釋”的司法解釋才具有“法”的效力，但其他為規(guī)范性文件，如果最高層約束自己系統(tǒng)內(nèi)的文件“棄之如敝履”，也不現(xiàn)實，因此它們具有“解釋”法的效力。檢察機(jī)關(guān)可以追本溯源，將被解釋的“法”和規(guī)范（可直接引用，不單作為論述理由）一起，作為檢察監(jiān)督的依據(jù)。最后，指導(dǎo)案例不是“法”，但違背指導(dǎo)案例的精神、原則、有關(guān)規(guī)定，將得到否定評價，檢察機(jī)關(guān)同樣可以據(jù)此進(jìn)行監(jiān)督?？傊?，在沒有法律、司法解釋作出強(qiáng)制性規(guī)定時，各地人民法院有不同的探索，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)持開放態(tài)度，尊重其自由裁量權(quán)。但是，人民法院違反所在地高級人民法院有關(guān)規(guī)定或出現(xiàn)“同案不同判”時，可以結(jié)合相關(guān)規(guī)定對法律、司法解釋的理解精神進(jìn)行個案監(jiān)督，以促進(jìn)當(dāng)?shù)夭门谐叨鹊慕y(tǒng)一。

（二）重點(diǎn)關(guān)注消極執(zhí)行主要違法情形

首先，在財產(chǎn)調(diào)查環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注對申請執(zhí)行人提供的被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索怠于調(diào)查核實、對被執(zhí)行人報告的財產(chǎn)情況怠于調(diào)查核實或采取強(qiáng)制措施，以及怠于依申請或依職權(quán)調(diào)查等等。其次，在財產(chǎn)控制環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注如下違法情形：未及時查封、扣押、凍結(jié)不動產(chǎn)、動產(chǎn)及其他財產(chǎn)權(quán);將查封、扣押的動產(chǎn)交付其他人控制的，未在該動產(chǎn)上加貼封條或者采取其他足以公示查封、扣押的適當(dāng)方式;查封不動產(chǎn)的，人民法院未張貼封條或者公告;查封、扣押、凍結(jié)已登記的不動產(chǎn)、特定動產(chǎn)及其他財產(chǎn)權(quán)，未通知有關(guān)登記機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù);查封尚未進(jìn)行權(quán)屬登記的建筑物時，人民法院未通知其管理人或者該建筑物的實際占有人，并在顯著位置張貼公告;扣押尚未進(jìn)行權(quán)屬登記的機(jī)動車輛時，人民法院未在扣押清單上記載該機(jī)動車輛的發(fā)動機(jī)編號等等。最后，在財產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，需重點(diǎn)關(guān)注怠于采取拍賣、變賣或其他執(zhí)行措施，《最高人民法院關(guān)于人民法院確定財產(chǎn)處置參考價若干問題的規(guī)定》第2條明確了時限要求，即對需要拍賣、變賣的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)啟動確定財產(chǎn)處置參考價程序。第30條還進(jìn)一步規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在參考價確定后10日內(nèi)啟動財產(chǎn)變價程序。拍賣的，參照參考價確定起拍價。直接變賣的，參照參考價確定變賣價。此外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注違法按現(xiàn)狀拍賣房產(chǎn)或怠于履行交付職責(zé)，《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產(chǎn)的規(guī)定》第27條規(guī)定了，人民法院裁定拍賣成交或者以流拍的財產(chǎn)抵債后，除有依法不能移交的情形外，應(yīng)當(dāng)將拍賣的財產(chǎn)移交買受人或者承受人。該條同時規(guī)定，人民法院應(yīng)于拍賣成交或者以流拍的財產(chǎn)抵債裁定送達(dá)后15日內(nèi)完成移交。

（三）不斷完善民事消極執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體制度設(shè)計

首先，從法律性質(zhì)上看，消極執(zhí)行可以類型化為消極執(zhí)行實施和消極執(zhí)行審查，未依法裁定采取財產(chǎn)調(diào)查、控制、處置等措施屬于消極實施，并非消極審查，因此應(yīng)刪除《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的第29條第4項規(guī)定，并在《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》修訂時作出相應(yīng)安排，以改變執(zhí)行監(jiān)督實踐中的誤區(qū)。其次，《民事強(qiáng)制執(zhí)行法（草案）》列明消極執(zhí)行可以提出異議、申請復(fù)議，一定程度上代表了立法趨勢。因此當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請檢察監(jiān)督原則上應(yīng)受提出異議、申請復(fù)議前置程序的制約。但是，在法律出臺前，各地存在不同作法，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督實踐中，可與執(zhí)行法院進(jìn)行溝通，明確權(quán)利人對執(zhí)行不作為可以提出異議、申請復(fù)議的，除存在正當(dāng)理由，應(yīng)引導(dǎo)申請人提出異議、申請復(fù)議。再次，書面了解情況作為一種監(jiān)督手段，主要針對的消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行等問題。但是，人民法院采取執(zhí)行行為明顯違背法律規(guī)定，拒不糾正，對當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人權(quán)利產(chǎn)生嚴(yán)重影響的，同樣可以書面了解情況。如明顯違法查封案外人財產(chǎn)，剝奪次債務(wù)人提出異議的權(quán)利直接扣劃其存款等，以達(dá)到及時督促履職的目的。最后，鑒于有關(guān)規(guī)定明確，對涉嫌消極執(zhí)行行為提出的檢察監(jiān)督意見，以回復(fù)意見函的形式回復(fù)，將對檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定屬于消極執(zhí)行、執(zhí)行亂產(chǎn)生影響，因此存在應(yīng)予以糾正的有關(guān)裁定、決定、通知等，檢察建議應(yīng)建議監(jiān)督糾正執(zhí)行法律文書，而不表述為糾正以作為方式表現(xiàn)的廣義上的消極執(zhí)行。

（四）充分發(fā)揮民事消極執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的剛性效力

首先，堅持辦案模式與辦事模式相結(jié)合。如，檢察機(jī)關(guān)以促進(jìn)類案問題解決為目標(biāo)，以調(diào)研報告、監(jiān)督通報等形式分析原因、提出對策建議，引起關(guān)注和重視，推動民事消極執(zhí)行相關(guān)問題從體制、機(jī)制上真正得以破解。其次，堅持糾正違法和更換承辦人相結(jié)合。本質(zhì)上講，建議更換辦案人是一種比較特殊的檢察建議，但剛性效力較大，其依據(jù)為“兩高三部”《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第10條第2項，與民事訴訟法第208條第3款不相沖突，可繼續(xù)適用。最后，堅持非刑事路徑與刑事路徑相結(jié)合。民事消極執(zhí)行監(jiān)督還應(yīng)重視通過刑事路徑強(qiáng)化監(jiān)督深度，解決深層次問題，有力促進(jìn)消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行問題解決。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院原民事行政檢察廳編：《〈人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）〉條文釋義及民事訴訟監(jiān)督法律文書制作》，中國檢察出版社2014年版，第111頁。

[2]同前注[1]。

[3]參見張雪妲、李強(qiáng)、常海蓉：《民事檢察調(diào)查核實權(quán)的理論探析》，《人民檢察》2017年第13期。

[4]沈德詠：《最高人民法院民事訴訟法理解與適用（下）》，人民法院出版社2015年版，第1373頁。

[5]參見江必新、劉貴祥：《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題規(guī)定理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第108頁。