檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索

江蘇省徐州市人民檢察院 徐州工程學(xué)院課題組

摘 要：公益訴訟制度是一項能夠促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度設(shè)計。從法理表達、法律目的、民間立場和司法需求來看，檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索具有正當(dāng)性。應(yīng)當(dāng)結(jié)合實踐，明確檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索原則，將公共安全與衛(wèi)生、文物和文化遺產(chǎn)保護、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、金融證券、通信網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)、國防軍事等領(lǐng)域納入檢察公益訴訟案件范圍，并做好以上領(lǐng)域公益訴訟探索的輔助保障，促進檢察公益訴訟制度的科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 公共利益 新領(lǐng)域 正當(dāng)性 范圍

如何更好地保護公共利益，構(gòu)建更加和諧的社會關(guān)系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是促進社會公平正義、維護社會穩(wěn)定的必然要求。盡管檢察公益訴訟實踐在法律規(guī)定的“4+1”領(lǐng)域取得積極成效，但是，隨著時代的發(fā)展，檢察公益訴訟案件范圍應(yīng)可預(yù)期地擴展，積極回應(yīng)時代需求，努力提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索的正當(dāng)性

檢察公益訴訟的發(fā)展趨勢要求解決制度的正當(dāng)性。“正當(dāng)性”（legitimacy）的基本內(nèi)涵是：某事物具有被相關(guān)人員或社會成員認(rèn)同、信任、接受或支持的屬性。[1]檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索是否具有正當(dāng)性，不能進行獨立解釋，應(yīng)當(dāng)從法理表達、法律目的、民間立場、司法需求的合理性來綜合詮釋。

（一）法理表達

法理根植實踐土壤，連接實踐需求，牽引實踐進步。檢察公益訴訟制度是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項全局性、戰(zhàn)略性的制度安排。拓展檢察公益訴訟案件范圍能夠讓檢察公益訴訟制度的效能更加充分發(fā)揮，更好地維護公共利益，促進國家和社會治理。這種為更加有效保護公共利益的現(xiàn)實的需求和實踐的進步，就是對法理表達的有效回應(yīng)。

（二）法律目的

托馬斯·阿奎那認(rèn)為，法律是基于公共幸福的合理安排。[2]確立、完善和發(fā)展檢察公益訴訟制度的最基本、最直接的目的是為了保護公共利益。目前，對嚴(yán)重侵害公益、群眾反映強烈、普通訴訟又缺乏適格主體的問題，檢察機關(guān)根據(jù)立法精神審慎而積極地開展公益訴訟工作，創(chuàng)新發(fā)揮公益訴訟職能的途徑，維護好國家利益和社會公共利益，這是更好的公益訴訟制度安排，更有利于實現(xiàn)公益訴訟制度設(shè)立的目的。

（三）民間立場

在法社會學(xué)當(dāng)中，民間立場應(yīng)闡釋為從普通民眾的角度來提出問題、思考問題和解決問題，不同于傳統(tǒng)法學(xué)在研究過程中普遍采用的自上而下的官方立場，民間立場意味著在研究過程中，關(guān)注、尊重、滿足來自民間的需求。[3]當(dāng)前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此，要抓住人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。檢察機關(guān)應(yīng)加大對人民群眾切身利益的重點領(lǐng)域的關(guān)注，從更加有利于促進依法行政和法治政府建設(shè)、有利于保護國家利益和社會公共利益、有利于維護最廣大人民群眾根本利益出發(fā)，積極拓寬公益訴訟領(lǐng)域，及時回應(yīng)人民群眾的新期待、新要求。

（四）司法需求

目前，檢察公益訴訟實踐正在積極穩(wěn)妥開展。公共利益保護事業(yè)只有進行時，沒有完成時，檢察公益訴訟需要不斷去探索與實踐。在實踐中，需要堅持和發(fā)展檢察公益訴訟可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，不斷推動檢察公益訴訟制度發(fā)展完善。檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索，就是回應(yīng)時代需求，在探索中去積累特殊領(lǐng)域公益訴訟類案辦理經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)案件辦理中亟待解決的問題和困難，找尋案件突破的共性和規(guī)律，推動檢察公益訴訟制度機制層面的健全完善。而且，在司法資源如專業(yè)人員配備、法律知識資源、調(diào)查取證職權(quán)、法庭抗衡技能、訴訟費用承擔(dān)等方面，相較于民間組織，檢察機關(guān)都具有明顯優(yōu)勢，能夠有效克服其他社會團體及組織取證難、勝訴難等種種障礙，提高司法效率，降低司法成本，能夠在更大程度上保護公共利益。

二、檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索實踐難題

（一）新領(lǐng)域公共利益界定存在爭議

如有觀點認(rèn)為，非法買賣公民個人信息案中受侵害的公民特定，不能認(rèn)定侵權(quán)行為侵害了公共利益;再如銷售假冒偽劣商品案，即使受害者眾多，但因為消費者是明確特定的，也不能認(rèn)定售假行為侵害了公共利益。此外，具體行為與公共利益的關(guān)聯(lián)度難以把握。如公共安全領(lǐng)域（消防通道堵塞、違章建筑等）帶來的安全隱患，雖然可能會對不特定人造成傷害，可以認(rèn)定有侵害公共利益的風(fēng)險，但這種風(fēng)險是否必然會產(chǎn)生侵害公共利益的后果也難以判斷。如寧波市騷擾電話事件中，該市通信管理局認(rèn)為該如何認(rèn)定廣告推銷電話對公眾騷擾達到了侵害公共利益的程度存在一定困難，亦缺乏對“騷擾電話”處罰的法律依據(jù)。

（二）檢察機關(guān)是否享有新領(lǐng)域公益訴權(quán)尚未明確

有觀點認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有法律框架，檢察機關(guān)在法定領(lǐng)域外提起公益訴訟于法無據(jù)。在某些領(lǐng)域中，如公民個人信息保護領(lǐng)域，如果被侵權(quán)人明確具體，即使人數(shù)眾多，也應(yīng)當(dāng)讓明確具體的被侵害人提起私益訴訟或者集團訴訟。因此，檢察公益訴訟是在沒有適格權(quán)利主體起訴的情況下，由檢察機關(guān)作為公共利益的代表者提起的訴訟。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，對于損害社會公共利益的行為，在依法履行了訴前公告程序之后，在相應(yīng)的組織如消費者權(quán)益保護委員會不提起公益訴訟的情況下，檢察機關(guān)可提起公益訴訟。如深圳市某公司、韓某某等人從事公民個人信息非法交易，上海市寶山區(qū)人民檢察院履行訴前公告程序后提起刑事附帶民事公益訴訟，法院支持了檢察機關(guān)的訴訟請求。[4]檢察機關(guān)提起公益訴訟，不僅彌補了公民個人單獨起訴的不足，還發(fā)揮了法律震懾作用，取到較好的法律效果和社會效果。

（三）新領(lǐng)域公益案件中遇到的具體問題

第一，特殊領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強。公益訴訟工作涉及的專業(yè)性問題多且突出，如對文物古跡價值的評估需要結(jié)合時代背景、藝術(shù)人文、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等多重因素綜合認(rèn)定，但檢察人員受知識結(jié)構(gòu)和人力精力所限，一定程度上難以勝任特殊領(lǐng)域的公益保護工作。第二，調(diào)查取證難度大、不充分。如安全生產(chǎn)領(lǐng)域管理相對封閉，檢察機關(guān)在僅有案件調(diào)查核實權(quán)的情況下，采集該領(lǐng)域公共利益受損的基本證據(jù)時，將會受到很大限制。此外，某些地方檢察機關(guān)對公共利益受損調(diào)查論證不充分，影響案件辦理效果。如河南省某市檢察院針對“違規(guī)冥幣”提起了公益訴訟，但該院對銷售高仿人民幣的冥幣是否等于銷售人民幣圖樣，是否損害人民幣的權(quán)威論證不足，導(dǎo)致案涉市場監(jiān)管部門提出質(zhì)疑。第三，協(xié)調(diào)配合機制待健全。因檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索缺乏明確法律支撐，在公共利益受侵害尚存爭議的情況下，審判機關(guān)、檢察機關(guān)之間難以達成一致意見。加之，某些行政監(jiān)管部門對公益訴訟的不理解和不配合，都導(dǎo)致新領(lǐng)域探索難度增加。

三、檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索范圍建議

（一）拓展檢察公益訴訟新領(lǐng)域的基本原則

拓展檢察公益訴訟新領(lǐng)域，要堅持統(tǒng)籌兼顧原則，在辦理好法定“4+1”領(lǐng)域基礎(chǔ)上做到法定領(lǐng)域和新領(lǐng)域統(tǒng)籌兼顧。要堅持重點領(lǐng)域探索原則，結(jié)合地方實際，辦好有地方立法權(quán)的人大常委會通過地方立法、專項決定等明確支持探索的檢察公益訴訟新領(lǐng)域案件。要堅持社會治理原則，通過個案辦理、類案監(jiān)督、專項治理，促成行政機關(guān)健全強化監(jiān)管的制度機制，幫助相關(guān)行業(yè)優(yōu)化自律自治。要堅持正確價值導(dǎo)向原則，主動與其他部門形成良性、互動、積極的工作關(guān)系，并強化社會的回應(yīng)，努力得到社會認(rèn)同，促進培育社會民眾的法治信仰，從民眾的文化素養(yǎng)、行為方式和思想觀念等方面促進法治社會建設(shè)。

（二）檢察公益訴訟案件新領(lǐng)域建議

1.安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、傳染病防治等公共安全與衛(wèi)生領(lǐng)域。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，國務(wù)院已出臺改革發(fā)展意見，提出要研究建立該領(lǐng)域民事和行政公益訴訟制度。在公共安全與衛(wèi)生領(lǐng)域，如在突發(fā)事件中出現(xiàn)高抬物價、非法生產(chǎn)、出售假冒相關(guān)物品等情況，屬于法律明確賦權(quán)領(lǐng)域的，檢察機關(guān)應(yīng)依法提起公益訴訟。如果涉及公共利益受損其他情況的，檢察機關(guān)應(yīng)探索提起新領(lǐng)域公益訴訟。在此，要準(zhǔn)確把握現(xiàn)實侵害與隱患風(fēng)險對公共利益侵害的關(guān)系。存在公共利益受損重大風(fēng)險的，亦可認(rèn)定侵害公共利益，如違法占用消防通道導(dǎo)致消防安全隱患、危險化學(xué)品等未被依法監(jiān)管導(dǎo)致安全隱患等。此外，不能以案件發(fā)生地的特定性來確定受侵害對象的特定性，而應(yīng)結(jié)合安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生的侵權(quán)行為發(fā)生范圍、受侵害群體等方面來綜合確定公共利益是否受損。安全生產(chǎn)問題發(fā)生在具體某單位內(nèi)部，如果不能證明安全生產(chǎn)影響范圍超出單位范圍，則不能認(rèn)定損害社會公共利益。

2.婦女、兒童、殘疾人權(quán)益保護等社會公益事業(yè)領(lǐng)域。最高人民檢察院聯(lián)合全國婦聯(lián)建立推動保護婦女兒童權(quán)益工作合作機制，探索就相關(guān)領(lǐng)域就業(yè)性別歧視、貶低損害婦女人格等問題提起公益訴訟。最高人民檢察院也出臺相關(guān)意見，對有關(guān)部門怠于履職，侵害未成年人權(quán)益的，依法通過檢察建議、公益訴訟等方式開展法律監(jiān)督。而殘疾人作為弱勢群體，其身體、心理、出行等也需要社會關(guān)懷，如杭州市檢察機關(guān)通過公益訴訟拆除了108個無障礙環(huán)境建設(shè)違法點，為殘疾人出行帶來極大便利。在此，要結(jié)合婦女、兒童、殘疾人的特點，加大預(yù)防性公益保護力度，加強心理健康保護，加強給其身體帶來傷害或潛在性傷害如性別歧視、校園周邊食品和生活用品安全隱患等問題的監(jiān)督力度，為其提供全方位司法保障，推動婦女、兒童、殘疾人權(quán)益保護社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.金融證券、通信網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)領(lǐng)域。與工業(yè)化社會之前的時期不同，當(dāng)今社會的公共利益已成為新的私利益類型，公共利益源于私益的共享，無私益則無公共利益。[5]在大數(shù)據(jù)時代，大量的個人信息體現(xiàn)了聚合的數(shù)據(jù)價值，逐漸呈現(xiàn)公共屬性，并與社會主義市場經(jīng)濟秩序密切相關(guān)。因此，要加強對公共空間的監(jiān)督，避免信息被過度挖掘和非法傳播。而實踐中，越來越多的金融證券、通信網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)領(lǐng)域的侵權(quán)行為，在侵害很多個體的人身和財產(chǎn)權(quán)益的同時，也影響了市場經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展。因此，在風(fēng)險治理從個人本位走向社會本位的轉(zhuǎn)變趨勢下，檢察機關(guān)在金融證券、通信網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)領(lǐng)域提起公益訴訟，也是對新時代的積極回應(yīng)。

4.文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域。立法已經(jīng)明確文物、文化遺產(chǎn)的國家利益和公共利益屬性[6]，其屬于公益訴訟范疇。中辦國辦印發(fā)的關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見提出，“堅持政府主導(dǎo)、多元投入，調(diào)動社會力量參與文物保護利用的積極性”。但該領(lǐng)域的立法保護缺乏系統(tǒng)性和具體性，實踐中更加偏向行政保護手段，而行政執(zhí)法中存在多頭監(jiān)管、職責(zé)不清、銜接不暢等問題，因此，檢察機關(guān)有必要加強文物和文化遺產(chǎn)破壞損毀的預(yù)防性保護，降低文物和文化遺產(chǎn)遭破壞的風(fēng)險。要督促行政機關(guān)積極全面履職，提升文物和文化遺產(chǎn)監(jiān)管、保護的力度，促進合法合理利用;要及時阻止破壞文物和文化遺產(chǎn)的行為并排除妨礙、消除危險等，以公益訴訟方式加強文物和文化遺產(chǎn)的司法保護。

5.農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域。做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作對于確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定、如期實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)具有基礎(chǔ)和決定性作用。[7]目前，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，存在著環(huán)境污染嚴(yán)重、土地非法占用、國家專項資金被騙取的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。針對以上損害農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題開展公益訴訟保護，能夠為脫貧攻堅提供有力司法支持和保障。如果針對影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境建設(shè)，屬于公益訴訟法定領(lǐng)域的，檢察機關(guān)應(yīng)依法提起公益訴訟。[8]如果所涉公共利益受損其他情況，檢察機關(guān)應(yīng)探索提起新領(lǐng)域公益訴訟。在此，可通過多種方式加強宣傳，震懾潛在的違法者，提升社會保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展意識，加強農(nóng)村的社會治理，為我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供強有力支撐。

6.國防軍事領(lǐng)域。通過公益訴訟職能維護國防和軍事利益，是檢察機關(guān)的重要職責(zé)。當(dāng)前，破壞國防設(shè)施、危害軍事安全、侵占軍用土地、侵犯軍隊軍人權(quán)益等問題時有發(fā)生，部隊?wèi)?zhàn)斗力建設(shè)受到影響和制約。最高人民檢察院、中央軍委關(guān)于加強軍地檢察機關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見提出，“積極穩(wěn)妥探索辦理在國防動員、國防教育、國防資產(chǎn)、軍事行動、軍隊形象聲譽、軍人地位和權(quán)益保護等方面的公益訴訟案件”。國防軍事領(lǐng)域公益訴訟案件具有軍地互涉、法律關(guān)系復(fù)雜等特點，在線索發(fā)現(xiàn)移送、調(diào)查取證、督促履職、整改跟進等方面要加強軍地檢察機關(guān)的相互協(xié)作配合。[9]

（三）公益訴訟新領(lǐng)域案件辦理輔助保障

檢察機關(guān)要加強專業(yè)化建設(shè)，建立檢察機關(guān)公益訴訟案件專家咨詢網(wǎng)及專家人才庫，在專家咨詢網(wǎng)上搭建專家咨詢評估鑒定子平臺，吸收與公益訴訟辦案相關(guān)的各個領(lǐng)域技術(shù)專家，充實公益訴訟專家?guī)?。各級檢察院應(yīng)加強調(diào)查核實，充分利用自動快速檢測、無人機、無人船、水下機器人、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代科技進行調(diào)查核實，重點加強新領(lǐng)域案件證據(jù)收集、固定以及評估鑒定、整改計劃、修復(fù)方案、驗收標(biāo)準(zhǔn)等專業(yè)知識的專家咨詢和技術(shù)支持工作。檢察機關(guān)應(yīng)主動向人大、黨委政法委匯報工作，增進與法院、行政機關(guān)的協(xié)作共識，建立不同層次的溝通交流和協(xié)作配合機制。各級檢察院要主動聯(lián)系專家聯(lián)合攻克相關(guān)公益訴訟領(lǐng)域的理論和實踐難題，為公益訴訟制度完善提供理論支持。檢察機關(guān)特別是基層檢察院要逐步充實公益訴訟一線辦案力量，苦練內(nèi)功，不斷提升業(yè)務(wù)能力，繼續(xù)建立完善公益訴訟專業(yè)化辦案團隊，為辦理新領(lǐng)域公益訴訟案件提供人才支撐。

注釋：

[1]參見邵明：《憲法視野中的民事訴訟正當(dāng)程序——兼論我國〈民事訴訟法〉的修改理念》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第6期。

[2]參見嚴(yán)存生：《也談“立法者”》，《河北法學(xué)》2016年第1期。

[3]參見李詩蕊：《民間立場——多元化糾紛解決機制的法社會學(xué)基礎(chǔ)》，《江淮法治》2016年第14期。

[4]參見（2019）滬0113刑初2482號刑事附帶民事判決書。

[5]參見陳恒宜：《公益訴訟中公共利益的實然判斷》，《人民檢察》2020年第2期。

[6]文物保護法第5條規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國際指定保護的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的除外。民法典第264條第1款規(guī)定，法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。

[7]2019年中央一號文件將“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”確定為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的總方針。

[8]最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，要求在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合，合力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，共同推進生態(tài)文明建設(shè)，涉及領(lǐng)域也包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

[9]參見程振楠、王昱璇：《公益訴訟成為軍事檢察工作新引擎》，《檢察日報》2020年6月9日。