基于經(jīng)濟法視野下公共利益保護的法律限度

趙智宏

公共利益是一個法學(xué)、社會學(xué)等都習(xí)以為常的詞，但是究竟是公共利益對大家而言依然是“鏡里看花，水中望月?！薄肮怖妗边@個概念是一個涉及價值判斷的不確定歷史性概念。公共利益長期以來與經(jīng)濟法有密切的關(guān)系。一方面，公共利益是推動經(jīng)濟法發(fā)展的參考依據(jù)，另一方面，經(jīng)濟法能夠為公共利益的保護提供法律保障。但由于，經(jīng)濟法本身制度不完善、公共利益規(guī)定可操作性低、相關(guān)程序不健全等原因，公共利益保護一直存在法律限度。為了突破限度，首先，明確公共利益的界定；其次，完善經(jīng)濟法立法；最后，完善相關(guān)的程序。

“公共利益”的概念界定一直是一個懸而未決的問題。然而公共利益與經(jīng)濟法聯(lián)系十分緊密。為了促進公共利益的保護需要站在經(jīng)濟法的角度探討公共利益。本文的第一部分公共利益的概述主要介紹公共利益概念界定和特點，第二部分介紹公共利益與經(jīng)濟法的關(guān)系，以便從經(jīng)濟法角度對公共利益進行研究。第三部分介紹了公共利益法律保護限度出現(xiàn)的原因，最后一部分找到了突破公共利益保護限度的路徑。

一、公共利益的概述

（一）公共利益的概念

公共利益是一個十分神秘的概念，迄今為止人們也無法真正的界定公共利益，但社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，促使人們必須認(rèn)識和揭示公共利益的應(yīng)有之意。“公共利益”一詞的最早出現(xiàn)可追溯到公元前5-6世紀(jì)的古希臘，當(dāng)時“整體國家觀”盛行于整個城邦，在“整體國家觀”的作用下，公共利益被視為一個社會存在所必需的價值，是全體社會成員的共同目標(biāo)。18世紀(jì)末19世紀(jì)初，英國功利主義法學(xué)家邊沁提出，法律的一般和最終目的不過是社會的最大利益而已，立法者的職責(zé)是在公共利益和私人利益之間進行調(diào)和。他提出“最大多數(shù)人的最大幸福是判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)”，實際上，否認(rèn)了公共利益的存在，并認(rèn)為“社會公共利益只是一種抽象的利益，個人利益是唯一現(xiàn)實的利益。”

（二）公共利益的特點

1.內(nèi)容具有不確定性。公共利益是一個不確定的法律概念。在國內(nèi)外的法律規(guī)范中有諸多的公共利益條款，內(nèi)容都具有不確定性。內(nèi)容的不確定意味著外延和范圍的不確定，所以公共利益常常因為解釋的方法不同，而有不同的含義，甚至在不同場合、不同環(huán)境下解釋不盡相同。公共利益也意味著受益對象的不確定性。什么是公共，那些人才能視為公共，無法用數(shù)字或者其他標(biāo)準(zhǔn)予以確定。由此可見，公共利益與誠實信用、公序良俗等概念十分相似，具有高度的抽象性、不確定性。

2.內(nèi)容包括價值判斷。公共利益是一個價值判斷的概念。而價值判斷必然是一種主觀認(rèn)識，這種主觀認(rèn)識是基于社會已經(jīng)形成的傳統(tǒng)、道德以及價值導(dǎo)向。由此可見，公共價值的界定與具體的時間、地點、社會環(huán)境、文化發(fā)展有重要的關(guān)系。也因此，公共利益的判斷更多是一種原則性的判斷，會因為判斷主體的不同而不同。

3.公共利益是一個歷史性概念。公共利益不是一個永恒的概念， 在不同的歷史階段具有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)。在封建社會，“公共利益”只是君主統(tǒng)治國家的工具，“公共利益”實際上就是君主利益。在資本主義社會，“公共利益”更多的是指新興的資產(chǎn)階級的利益。在社會主義制度之下，“公共利益”又被賦予了不同的內(nèi)涵，公共利益包含的階級范圍、公民范圍也前所未有的擴大。由此可見，不同社會發(fā)展階段，公共利益的內(nèi)容會發(fā)展很大的變化。當(dāng)然這種變化不是一蹴而就的，而是漸變的、長期的過程。

二、公共利益與經(jīng)濟法的關(guān)系

經(jīng)濟法產(chǎn)生、發(fā)展所處時代的社會經(jīng)濟背景和社會觀念決定了經(jīng)濟法的任務(wù)或目的。由于社會發(fā)展，經(jīng)濟全球化已經(jīng)成為了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，經(jīng)濟法已經(jīng)由個人權(quán)利本位轉(zhuǎn)向了社會本位。因此，經(jīng)濟法的任務(wù)或目的已經(jīng)成為了保護整體經(jīng)濟發(fā)展的問題，換句話說保護的是人的公益。公共利益與經(jīng)濟法的關(guān)系表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）公共利益是推動經(jīng)濟法發(fā)展的參考依據(jù)

公共利益可以最大程度上反映人們的訴求，從而為社會公眾而服務(wù)。因此，在一定程度上代表了經(jīng)濟法的發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)公共利益發(fā)生變化時，經(jīng)濟法的內(nèi)容必須進行相應(yīng)的調(diào)整，不然經(jīng)濟法的立法將會落后于社會實踐。

（二）經(jīng)濟法能夠為公共利益的保護提供法律保障

一方面，經(jīng)濟法可以通過法律的手段，規(guī)范市場的行為，克服市場的先天缺陷，從而形成公平競爭秩序，更好的保障社會公共利益。另一方面，在激烈的市場競爭下，一定會產(chǎn)生弱勢群體，比如：消費者、勞動者等等。經(jīng)濟法應(yīng)用過程中，能夠為弱勢群體提供豐富的利益維護渠道，從而維護了社會的安定和秩序，保護社會公共利益。

三、公共利益法律限度產(chǎn)生的原因

（一）經(jīng)濟法本身制度不完善

1.經(jīng)濟法的規(guī)定的滯后性。滯后性是法律的局限，所以想讓法律與社會實踐有密切的聯(lián)系就必須讓法律具有一定的前瞻性。目前，我國市場經(jīng)濟正處于重要的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟發(fā)展迅速，社會環(huán)境變化迅速。然而，公共利益是一個不確定的、歷史性的概念，會隨著社會的改變而改變，因此，經(jīng)濟法的立法難以與公共利益概念的變化與時俱進。在對公共利益保護時，往往力不從心。

2.經(jīng)濟法規(guī)范不穩(wěn)定性。為了解決經(jīng)濟法的滯后性問題，提高經(jīng)濟法的適用性，政府開始使用部門規(guī)章或者是行政性文件。而這些部門規(guī)章和行政性文件產(chǎn)生了很多的問題。首先，行政文件和部門規(guī)章的大量出現(xiàn)，是行政部門行使立法權(quán)的表現(xiàn)。在行政權(quán)日益膨脹的今天，這顯然是十分危險的。與此同時，由于行政性文件和部門規(guī)章的大幅度增加，其本身可能與經(jīng)濟法規(guī)定相矛盾，導(dǎo)致法官在適用時無法進行選擇。行政性文件和部門規(guī)章并不是由專業(yè)的立法機關(guān)確立的，所以技術(shù)水平上參差不齊，一方面導(dǎo)致了資源的浪費，另一方面也會產(chǎn)生適用上的混亂。最后，不同的部門規(guī)章或者行政性文件在理念、原則和規(guī)范上常產(chǎn)生較大的變動。在一定程度上，意味著其相關(guān)法律法規(guī)難以真正適用于廣大受眾，使公共利益的保護受到歷史、政策等因素的影響，增加了保護難度。

3.經(jīng)濟法形式不合理。我國經(jīng)濟法主要是為了解決市場經(jīng)濟運行中產(chǎn)生的社會問題和矛盾，進而有效保障社會公眾的利益，具有極強的社會性特征。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，行業(yè)出現(xiàn)明顯的專業(yè)特征，分工的日益細化、價值選擇的多元化，對經(jīng)濟法形式提出了更高的要求。然而經(jīng)濟法欠缺明確有效的執(zhí)行程序和尚未明晰的公共利益保護標(biāo)準(zhǔn)，削弱了其對公共利益的保護力度。同時，由于政策常處于變動之中，從而也會對經(jīng)濟法的內(nèi)容等產(chǎn)生一定的影響，弱化其法律作用的同時也產(chǎn)生了法律限度。

（二）公共利益規(guī)定可操作性低

如前所述，公共利益一直以來是一個不確定、歷史性的概念。因此在立法的過程中，多采用一些原則性的規(guī)定，缺乏正面的具體規(guī)定，因此在公共利益的判定上存在著很大的問題，存在著同案不同判的現(xiàn)象，導(dǎo)致有的時候公共利益不僅不能保護人們的正當(dāng)權(quán)益，反而會成為少數(shù)人非法獲取私人利益的一種方式。公共利益標(biāo)準(zhǔn)的模糊，同時也給國家工作人員執(zhí)法帶來了諸多的不便，公共利益的規(guī)定可操作性低，其實際執(zhí)行力度較弱，對公共利益保護的效果不明顯。最后，經(jīng)濟法在對公共利益實行保護時，在利益分配方面更多的是依據(jù)政策的調(diào)整進行公共利益的協(xié)調(diào)，加之缺乏有效的責(zé)任追查制度，不利于公共利益的保護。

（三）相關(guān)程序不完善

如果沒有正確的執(zhí)法程序，再好的實體法也無法發(fā)揮效用。經(jīng)濟法不像刑法、民法、行政法等部門法，有明確的程序規(guī)定。很多的執(zhí)法程序都零零散散的規(guī)定在不同的法規(guī)之中。這也就導(dǎo)致了，在進行有關(guān)公共利益執(zhí)法時程序上的混亂。有的則出現(xiàn)，程序嚴(yán)重流于形式。比如： 在不動產(chǎn)征收程序中，《土地管理法》規(guī)定的兩個“公告”制度，實際上卻成為老百姓到指定單位辦手續(xù)的“通知書”； 而《國土資源聽證規(guī)定》、《關(guān)于完善征地補償安置制度的制度的指導(dǎo)意見》賦予當(dāng)事人的聽證權(quán)利，基本上形同虛設(shè)。

四、公共利益保護限度的突破

（一）明確公共利益的界定

通過上述的論證，不難看出，公共利益保護法律限度的最重要的原因之一是公共利益概念界定困難。我們不能因為界定困難，便放棄對其的研究。公共利益的界定應(yīng)當(dāng)分為兩種方式：第一是通過立法明文規(guī)定。第二是在具體案件中運用公共利益的程序認(rèn)定機制。前者、對公共利益進行界定時可以參考其他國家的相關(guān)規(guī)定：德國將公共利益分為一般公共利益和較高公共利益。以土地征收為例，公民擁有合法財產(chǎn)權(quán)是符合公共利益的，士地征收是對農(nóng)民私有財產(chǎn)的侵犯。只有當(dāng)土地征收后，公眾和社會能獲得比征收前私入所擁有的持產(chǎn)權(quán)的利益更高的公益價值時，征收合法性才能成立。而所謂的更高的公益價值，并不是數(shù)量上的多少，而是征收之目的質(zhì)。”的問題，這一點必須由立法機構(gòu)根據(jù)當(dāng)時的客觀情況判斷。后者，通過程序認(rèn)定機制認(rèn)定公共利益。當(dāng)然這僅僅是在具體案件中適用。當(dāng)法院無法對公共利益進行判斷時，可以通過這一程序，集思廣益，讓人們判斷是否屬于公共利益

（二）完善經(jīng)濟法立法

經(jīng)濟法在我國發(fā)展起起伏伏，曾一度因為與民法、行政法存在一些重合而被要求取消。但是，現(xiàn)在看來，經(jīng)濟法依然發(fā)揮著其他法律無法替代的功能。為了充分發(fā)揮經(jīng)濟法的效用，首先，在經(jīng)濟法立法的過程中，可以引入經(jīng)濟學(xué)專家，讓其對經(jīng)濟的發(fā)展趨勢進行分析，法學(xué)家在此基礎(chǔ)上進行立法，確保經(jīng)濟法具有前瞻性。其次，應(yīng)當(dāng)盡可能保證經(jīng)濟法立法的穩(wěn)定性。在立法時應(yīng)當(dāng)給將來的擴充和修改留有余地。最后，經(jīng)濟法立法應(yīng)當(dāng)以法律為主，部門規(guī)章和行政性文件不能與法律相違背。

（二）完善相關(guān)的程序

由于缺乏相關(guān)的程序規(guī)定，公共利益保護的實現(xiàn)一直都存在困難。程序可以分為司法程序和執(zhí)法程序。司法程序是指當(dāng)公共利益受到侵害時，應(yīng)當(dāng)如何啟動司法救濟。啟動的主體，啟動的條件以及判決的適用性等問題。而執(zhí)法程序主要指：在對公民的公共利益進行限制時，應(yīng)當(dāng)還應(yīng)事先做好充足調(diào)查、論證工作。

五、結(jié)語

從目前社會發(fā)展的實際情況來看，涉及到公共利益的案件時常出現(xiàn)，這意味著公共利益急需得到保護。在相關(guān)保護法律中，經(jīng)濟法的作用十分顯著，然而當(dāng)前經(jīng)濟法在公共經(jīng)濟法在公共利益保護方面依然存在很大的限制。作為一名法律研究人員，應(yīng)該多從經(jīng)濟法的角度研究公共利益，引言對法律限制產(chǎn)生的原因進行分析，并對其突破策略進研究，使公共利益得到良好保護，我堅信未來的我國經(jīng)濟法中公共利益的研究將更加的深入。（作者單位為廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院 ）