檢察公益訴訟與公益訴訟的關(guān)系

陳文娟+潘勝

摘 要：2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議授權(quán)最高人民檢察院在13個省、自治區(qū)、直轄市的部分市級與基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點工作。2017年6月27日，全國人大常委會第二十八次會議作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（下稱《決定》），明確將檢察公益訴訟寫入這兩部法律，標志著檢察公益訴訟制度正式確立。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟；公益公訴；前置程序

一、檢察公益訴訟與公益訴訟的概念

一般認為，公益訴訟是指為了維護社會公共利益而提起的訴訟。筆者認為，檢察公益訴訟不同于一般意義上的公益訴訟，有狹義與廣義之分。狹義的檢察公益訴訟是指檢察機關(guān)對侵犯國家利益和社會公共利益的行為，督促適格主體提起或著自行提起的訴訟；廣義上的檢察公益訴訟則是除了檢察公益訴訟的行為外還包括訴前程序即檢察機關(guān)在提起公益訴訟之前發(fā)出檢察建議的行為。在現(xiàn)有的法律框架之下，廣義的檢察公益訴訟概念更具現(xiàn)實意義和指導(dǎo)意義。

二、檢察公益訴訟與公益訴訟的區(qū)別

第一，根本訴求不同。公益訴訟設(shè)立的目的旨在維護社會公共利益，是為了保護整體性利益。作為公益訴訟的提起者往往自己的損害也牽涉其中，雖然最終是為了追求利益的整體維護但還是參雜了代表個人的利益。檢察公益訴訟維護的是國家和社會公共利益，不牽涉自身利益的維護，更具超然性，代表的是人民的根本利益。

第二，訴訟主體不同。由于公共利益具有普遍性，它涉及社會生活的每個方面聯(lián)系著普通公民、社會團體、法人、組織等的合法權(quán)益，因而當利益受到損害時，公益訴訟起訴的主體具有多元化特點，可以是社會生活中每個成員，任何具有維護社會利益責任心的主體就都可以作為適格主體。檢察公益訴訟的主體是檢察機關(guān)本身。檢察機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)，是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，維護國家利益和社會公共利益是其最基本的職能。檢察機關(guān)作為訴訟主體可以充分發(fā)揮自身在法律和訴訟等方面的優(yōu)勢，積極采取措施避免公共利益遭受更多損害。

第三，訴訟范圍不同。公益訴訟的訴訟范圍較為廣泛，只要是侵害了社會公共利益均可提起訴訟。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款的規(guī)定，檢察機關(guān)民事公益訴訟范圍為破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為；根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定，檢察機關(guān)行政公益訴訟范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家利益或者社會公共利益。顯然，檢察公益訴訟的范圍是受限制的。

第四，訴訟地位不同。普通公民、社會團體、法人、組織等作為公益訴訟的主體時，法律并未明確規(guī)定被告人不得提起反訴。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)成為起訴主體，但其與與案件并不具有實際利害關(guān)系，不是法院判決所確定的權(quán)利義務(wù)承擔主體，《試點方案》里對這一點有明確的規(guī)定，在檢察院提起公益訴訟中，對方當事人不能提出反訴。

三、檢察公益訴訟與公益訴訟的聯(lián)系

第一，根本目的的一致性。公益訴訟的直接目的在于維護特定的大多數(shù)人的共同利益；檢察公益訴訟的目的則是維護國家和社會公共利益。但是，無論是公益訴訟還是檢察公益訴訟，從本質(zhì)上、根本目的上都是為了維護人民的合法權(quán)益，都是為了維護社會的穩(wěn)定。

第二，作用的強化性。檢察公益訴訟是在公益訴訟基礎(chǔ)上產(chǎn)生發(fā)展起來的，反過來對公益訴訟具有支持作用，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)中的專門的法律監(jiān)督機關(guān)更具有專業(yè)性，能夠彌補和解決公益訴訟在實踐中力量相對薄弱的問題，所以在作用上檢察公益訴訟是對公益訴訟的一種強化。

第三，節(jié)約司法資源的一致有效性。從制度經(jīng)濟學的角度來講，合理的訴訟可以將相關(guān)訴訟資源有效整合起來，使受到損害的權(quán)利能夠獲得最大限度的補償，最終實現(xiàn)訴訟資源和目的與社會主體利益的平衡。當今社會紛繁復(fù)雜，社會利益體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，人與人之間的利益沖突已經(jīng)不能夠用現(xiàn)有法律關(guān)系模式來界定。一些爭議會因為涉及主體較多而影響到國家或者整個社會的利益。一般來說，傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟都會需要較長的時間，同時還會花費巨大的人力和財力。而公益訴訟則可以改變這種現(xiàn)狀，法院的判決對每一個相關(guān)成員都適用，這樣就可以最大限度減輕當事人的經(jīng)濟壓力和成本，并且多個案件可以合并判決，那么司法資源也獲得有效節(jié)約。[1]

四、檢察公益訴訟特有的訴訟前置程序

檢察機關(guān)公益訴訟為國家公權(quán)力機關(guān)提起訴訟，需要更加嚴謹?shù)脑V前程序設(shè)置，在節(jié)約司法成本的同時達到社會效果、法律效果相統(tǒng)一。

（1）檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。能夠提起公益訴訟的不僅僅是檢察機關(guān)，相關(guān)法律規(guī)定的其他部門和組織同樣擁有提起公益訴訟的權(quán)利。所以，檢察機關(guān)可以采取“訴權(quán)謙抑監(jiān)督優(yōu)先”的原則，利用其來監(jiān)督其他組織提起民事公益訴訟更為科學合理。采取這種方式主要也是因為一些相關(guān)機構(gòu)對于公益起訴更具有專業(yè)化的知識，其提起訴訟更有權(quán)威，也更有效果。

（2）在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責，由此可以獲知檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主要原則就是主動性作為。在行政公益訴訟中，只有檢察機關(guān)才能夠作為起訴主體，其他任何個人或組織都無法提起行政公益訴訟。正因為如此，才需設(shè)置前置程序，檢察機關(guān)需向行政機關(guān)發(fā)檢察建議，對方不履行仍舊侵害公共利益是才能提起公益訴訟。

五、結(jié)語

公益訴訟制度自古羅馬法中出現(xiàn)以來，發(fā)展至今天在世界許多國家已經(jīng)有了較為成熟的法律制度，我國的檢察公益訴訟也將步入發(fā)展快車道！檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家參與民事公益訴訟是實現(xiàn)我國依法治國的必然要求，也是完善國家執(zhí)政體系的理性選擇。其能夠充分維護國家和人民的根本利益，切實保障社會的公平正義，為實現(xiàn)中國夢提供了有力的司法保障。

參考文獻：

[1]李微筱檢察公益訴訟制度探析法制與社會，2017.5（上）