落實(shí)“一號(hào)檢察建議”的實(shí)務(wù)觀察與完善建議

張朝東

摘 要：2018年10月，最高人民檢察院針對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案中發(fā)現(xiàn)的校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工隊(duì)伍管理不到位等問題，向教育部發(fā)出“一號(hào)檢察建議”，成為守護(hù)校園安全和學(xué)生人身安全，進(jìn)而推動(dòng)未成年人綜合保護(hù)的有效抓手。但實(shí)踐中，仍存在部分制度執(zhí)行落實(shí)不到位，源頭預(yù)防方法不多，借助專業(yè)力量拓展度不夠等問題。應(yīng)從更新保護(hù)未成年人理念、提升司法辦案精準(zhǔn)度、加強(qiáng)和創(chuàng)新未成年人保護(hù)社會(huì)治理等多方面進(jìn)一步著力，“沒完沒了”監(jiān)督落實(shí)“一號(hào)檢察建議”抓下去、得實(shí)效。

關(guān)鍵詞：一號(hào)檢察建議 預(yù)防性侵 校園安全 未成年人保護(hù)

近年來，未成年人在校園內(nèi)遭受欺凌、暴力和性侵的案件頻發(fā)，且多具有犯罪行為隱蔽、侵害時(shí)間長(zhǎng)、受害人數(shù)多等特點(diǎn)，成為社會(huì)痛點(diǎn)。作為代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，切實(shí)采取有效措施，預(yù)防、減少、遏制侵害未成年人犯罪，并積極參與社會(huì)治理，推動(dòng)校園安全大環(huán)境建設(shè)，是義不容辭的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

一、“一號(hào)檢察建議”的提出

2017年，最高人民檢察院以判決適用法律錯(cuò)誤、量刑畸輕為由，對(duì)小學(xué)老師齊某在校園內(nèi)強(qiáng)奸、猥褻多名未成年學(xué)生一案向最高人民法院提出抗訴。案件依法改判，檢察監(jiān)督工作卻并未止步。2018年10月，最高人民檢察院史上首次向教育部發(fā)出高檢建〔2018〕1 號(hào)檢察建議書，即“一號(hào)檢察建議”。其核心內(nèi)容是針對(duì)校園內(nèi)存在的安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工管理不到位、兒童和學(xué)生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等問題，建議教育主管部門進(jìn)一步健全完善預(yù)防性侵害未成年人的制度機(jī)制;加強(qiáng)對(duì)校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查;依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員，以遏制和減少未成年學(xué)生遭受性侵害案件的發(fā)生。

作為檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)治理的一個(gè)縮影，“一號(hào)檢察建議”以群眾反映強(qiáng)烈的校園安全為切入點(diǎn)，將未成年人保護(hù)工作提前到起訴之前、延展到裁判之后，對(duì)于推動(dòng)健全預(yù)防校園性侵機(jī)制，加強(qiáng)校園安全建設(shè)，具有十分重要的意義?！耙惶?hào)檢察建議”這一監(jiān)督方式的有益探索，必將對(duì)我國未成年人保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生十分積極的影響，也必將有力地推動(dòng)國家監(jiān)護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。[1]推動(dòng)其落地落實(shí)，成為各地檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作之一。

首先是及時(shí)傳遞“一號(hào)檢察建議”精神實(shí)質(zhì)，最大限度爭(zhēng)取地方黨委、政府的重視和支持，以及教育行政部門、相關(guān)職能部門的協(xié)同與配合，建立長(zhǎng)效機(jī)制，形成工作合力。在此基礎(chǔ)上，多地檢察機(jī)關(guān)與教育等部門聯(lián)合，對(duì)當(dāng)?shù)匦@安全情況開展督導(dǎo)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，督促整改到位。同時(shí)，將落實(shí)“一號(hào)檢察建議”與“法治進(jìn)校園”“開學(xué)第一課”“法治副校長(zhǎng)”等活動(dòng)相結(jié)合，及時(shí)深入地了解和掌握校園安全工作開展情況，通過專題講座、案例剖析、發(fā)放資料等多種方式面向師生家長(zhǎng)開展法治宣講，提高未成年人法治意識(shí)和自護(hù)意識(shí)。圍繞“一號(hào)檢察建議”重點(diǎn)針對(duì)的校園性侵犯罪，檢察機(jī)關(guān)在重拳出擊，嚴(yán)懲到位的同時(shí)，對(duì)案件中的未成年被害人，以及留守兒童、失學(xué)兒童等重點(diǎn)人群，及時(shí)聯(lián)系對(duì)接行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織介入，開展幫扶救助;對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的侵害未成年人身心健康、影響校園周邊環(huán)境等社會(huì)治理方面的突出問題，及時(shí)制發(fā)檢察建議，探索開展未成年人公益訴訟工作，督促相關(guān)部門充分履責(zé)，達(dá)到辦理一案、治理一片的成效。

二、基層落實(shí)“一號(hào)檢察建議”工作中凸顯的問題

未成年人遭受違法犯罪行為侵害的背后，與家庭、學(xué)校、社會(huì)、司法等多方因素存在密切關(guān)聯(lián)。要切實(shí)落實(shí)“一號(hào)檢察建議”，就要挖掘這些方面存在的深層次原因，有針對(duì)性地堵漏建制，防范侵害未成年人案件的發(fā)生。

（一）對(duì)性侵未成年人案件辦理的關(guān)注不夠

當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)普遍暫未設(shè)立未成年人刑事案件專門辦理機(jī)構(gòu)，檢察和審判機(jī)關(guān)雖在有條件的地區(qū)設(shè)立了未成年人專門機(jī)構(gòu)，但一般僅辦理犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的案件，對(duì)于占比不低的成年人性侵未成年人案件，大多仍由普通刑事犯罪部門辦理。不同職能部門之間，對(duì)于案件證據(jù)收集、證明標(biāo)準(zhǔn)的把握標(biāo)準(zhǔn)不一，心理疏導(dǎo)、司法救助等工作的開展不具有延續(xù)性，法律規(guī)定的由熟悉未成年人身心特點(diǎn)的辦案人員承辦案件也無法得到很好保障。雖然各地都在加快推進(jìn)未成年被害人“一站式”詢問、救助機(jī)制，但偵查、起訴、審判三個(gè)環(huán)節(jié)如何有效協(xié)調(diào)運(yùn)作，司法保護(hù)和政府職能如何有效銜接，心理專家等專業(yè)人員如何有效參與等，都需要在制度上、實(shí)踐中進(jìn)一步明確。同時(shí)，現(xiàn)有懲處機(jī)制大多就案辦案，并未進(jìn)一步針對(duì)犯罪人員設(shè)置從業(yè)禁止等具有長(zhǎng)期影響的限制，性侵兒童案件熟人作案比例大，被告人更易獲得被害方諒解，從而相應(yīng)減輕刑罰，防治再犯效果一般。又因性侵類案件涉及未成年人隱私，絕大部分案件的信息不能對(duì)外公開，預(yù)防犯罪、警示教育效果相對(duì)不足。

（二）校園安全建設(shè)力度仍有不足

從調(diào)研情況看，仍有部分中小學(xué)生及其家長(zhǎng)還不知道“一號(hào)檢察建議”的內(nèi)容，甚至有的學(xué)校負(fù)責(zé)人、教師等也不知曉，也有一些地方在傳達(dá)時(shí)將幼兒園負(fù)責(zé)人漏掉。[2]各地檢察機(jī)關(guān)在聯(lián)合督查的過程中，發(fā)現(xiàn)有學(xué)校監(jiān)管、保衛(wèi)職責(zé)落實(shí)不到位的情況，如校園警務(wù)硬件設(shè)施閑置，一鍵報(bào)警裝置不投入使用等。這說明，“一號(hào)檢察建議”的傳達(dá)仍有覆蓋不全面之處，校園安全管理制度仍未完全落實(shí)到位。同時(shí)，目前針對(duì)未成年人開展的自護(hù)教育、法治教育仍然力度不夠。學(xué)校安排預(yù)防性侵害知識(shí)等內(nèi)容的課程密度不夠。大多數(shù)校園未常態(tài)化開展法治教育，尤其是對(duì)于當(dāng)下學(xué)生利用手機(jī)網(wǎng)絡(luò)聊天、校園暴力等引發(fā)的新類型犯罪，針對(duì)性地開展宣傳教育、學(xué)法普法不到位。

（三）全社會(huì)對(duì)未成年人的保護(hù)合力尚待形成

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)安全、食品藥品、賓館住宿等領(lǐng)域仍有不少社會(huì)管理漏洞，如校園周邊違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)吧、酒吧，休閑娛樂場(chǎng)所允許未成年人進(jìn)入，賓館酒店對(duì)未成年人入住缺乏有效管理等，反映出相應(yīng)的校園內(nèi)外立體防控機(jī)制尚未建立，校園周邊專項(xiàng)整治仍需加大力度。同時(shí)，當(dāng)前保護(hù)未成年人工作所涉部門眾多，司法、教育、民政、醫(yī)療、婦聯(lián)等各相關(guān)部門各司其職，尚未建立起有效的聯(lián)絡(luò)機(jī)制和懲防侵害未成年人犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制，容易反饋不及時(shí)，溝通不到位。2018年，最高人民檢察院與共青團(tuán)中央簽署了《關(guān)于構(gòu)建未成年人檢察工作社會(huì)支持體系的合作框架協(xié)議》，并積極開展試點(diǎn)。但目前該支持體系的法律依據(jù)、資源整合、配套機(jī)制等仍不健全，檢察機(jī)關(guān)不具有充分調(diào)動(dòng)整合社會(huì)資源的能力，推進(jìn)力度有限。政府作為社會(huì)資源調(diào)配的主責(zé)單位，參與未檢社會(huì)支持體系建設(shè)的職責(zé)不甚明確，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不一，使得高水平社工機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍缺口較大，分布不均。社會(huì)支持的預(yù)期性與持續(xù)性缺乏保障。

三、助推“一號(hào)檢察建議”持續(xù)落地落實(shí)的建議

（一）充分貫徹落實(shí)“雙向保護(hù)原則”

未成年人的“雙向保護(hù)原則”不是對(duì)未成年人犯下惡性案件責(zé)任逃脫的借口，而是要實(shí)現(xiàn)懲戒教育和維護(hù)社會(huì)公眾利益雙重目的。[3]因此“雙向保護(hù)原則”落實(shí)到司法實(shí)踐中，應(yīng)包括對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為的懲罰、未成年被害人的補(bǔ)償安慰，以及未成年人違法犯罪社會(huì)效果的消除等。然而縱觀我國立法、司法適用和社會(huì)治理層面，一直以來更多關(guān)注的是涉罪未成年人的權(quán)利保護(hù)，對(duì)未成年被害人權(quán)益的關(guān)注則未達(dá)到同等高度。

應(yīng)重新審視當(dāng)前司法過程中“雙向保護(hù)原則”的實(shí)踐困境，加強(qiáng)對(duì)未成年被害人的權(quán)利保護(hù)以及社會(huì)公共利益的保護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏、共贏?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》要求，對(duì)于被害人是未成年人的案件，要采取適合未成年被害人身心特點(diǎn)的方法，充分保護(hù)未成年被害人的合法權(quán)益。落實(shí)到具體實(shí)踐中，應(yīng)重點(diǎn)推行“一站式”詢問救助機(jī)制，在詢問調(diào)查的同時(shí)注重對(duì)未成年被害人的心理關(guān)愛和隱私保護(hù)，避免“二次傷害”。同時(shí)，積極促進(jìn)未成年犯罪嫌疑人與被害人修復(fù)關(guān)系，促進(jìn)對(duì)被害人家庭的補(bǔ)償，以及情感上的慰藉等，將對(duì)未成年被害人的同等保護(hù)落到實(shí)處。

（二）推行性侵未成年人案件集中辦理

對(duì)性侵未成年人的行為及時(shí)懲處、震懾，對(duì)遭受性侵的未成年人充分保護(hù)、救助，最終都要落實(shí)到具體案件的辦理中，針對(duì)性侵未成年人犯罪定案難、修復(fù)難等特點(diǎn)，應(yīng)及時(shí)建立完善性侵害未成年人案件偵查、起訴、審判全程專業(yè)化辦理機(jī)制。

首先，在公、檢、法、司普遍設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，將涉及未成年人的案件全部納入該機(jī)構(gòu)的受案范圍。其次，搭建社會(huì)調(diào)查、逮捕必要性證據(jù)收集與移送、法律援助等性侵未成年人案件的配套工作體系，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，加大打擊力度。尤其要大力推動(dòng)具備取證、心理疏導(dǎo)、身體檢查、同步錄音錄像等功能的“一站式”詢問救助辦案區(qū)建設(shè)，各職能部門既通力協(xié)作，又積極借助社會(huì)力量，一次性開展詢問調(diào)查、檢驗(yàn)鑒定、未成年人權(quán)益保護(hù)、心理撫慰等工作，并充分落實(shí)對(duì)于未成年被害人及其家庭的法律援助、經(jīng)濟(jì)救助、復(fù)學(xué)就業(yè)、生活安置和就醫(yī)綠色通道等多元綜合救助。同時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件辦理中是否落實(shí)未成年被害人特殊保護(hù)措施，以及是否規(guī)范辦案等進(jìn)行全程監(jiān)督，著力糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題，以充分保障未成年被害人的合法權(quán)益，確保國家關(guān)于未成年人保護(hù)的法律規(guī)定得以統(tǒng)一正確實(shí)施。

（三）助推未成年人保護(hù)社會(huì)治理體系的完善

加強(qiáng)未成年人保護(hù)，解決其背后的深層次社會(huì)問題，是深化“一號(hào)檢察建議”落實(shí)，推進(jìn)社會(huì)治理體系創(chuàng)新的重要內(nèi)容。加強(qiáng)未成年人密切接觸行業(yè)和領(lǐng)域的行政管理，應(yīng)以檢察建議等方式，助推相關(guān)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管娛樂場(chǎng)所、網(wǎng)吧、賓館等，凈化未成年人成長(zhǎng)環(huán)境。加大對(duì)社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、社交軟件的監(jiān)管，堅(jiān)決取締向未成年人傳播含色情、暴力等不良信息的產(chǎn)品，從重處罰發(fā)布有關(guān)侵害未成年人的淫穢信息等行為。對(duì)性侵未成年人，尤其是校園性侵害案件，堅(jiān)持一案一分析、一案一整改，及時(shí)向教育部門通報(bào)，督促強(qiáng)化管理。系統(tǒng)梳理在辦案中發(fā)現(xiàn)的未成年人保護(hù)、管理方面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，分析研究發(fā)案原因、規(guī)律、特點(diǎn)，及時(shí)向黨委、政府提交專題報(bào)告，向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議，堵塞制度漏洞，推動(dòng)突出問題解決。針對(duì)留守兒童、困境兒童等重點(diǎn)未成年人群體，協(xié)調(diào)推動(dòng)排查、教育、保護(hù)等工作，提高針對(duì)性法治教育、自護(hù)教育的力度和水平。

（四）充分發(fā)揮家庭、學(xué)校、社會(huì)組織作用

目前，辦案中針對(duì)未成年人開展的社會(huì)調(diào)查、心理疏導(dǎo)、監(jiān)督考察、安置培訓(xùn)等工作，大部分是由檢察人員“一竿子插到底”，受知識(shí)結(jié)構(gòu)、資源條件等所限，效果往往不盡如人意。應(yīng)積極促進(jìn)司法保護(hù)與家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)的緊密銜接，進(jìn)一步推動(dòng)未成年人檢察工作社會(huì)支持體系建設(shè)，織密未成年人犯罪預(yù)防和權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

首先，應(yīng)讓學(xué)生家庭充分參與校園安全建設(shè)，以親職教育、家長(zhǎng)講堂等方式，幫助家長(zhǎng)或其他監(jiān)護(hù)人改變不當(dāng)教養(yǎng)方式，培養(yǎng)良好家庭關(guān)系，構(gòu)筑家庭保護(hù)防線。其次，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)校園安全主陣地建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)安全管理制度，加強(qiáng)重點(diǎn)時(shí)段和關(guān)鍵部位的巡查防范，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，及時(shí)消除隱患。完善教師準(zhǔn)入、管理等各項(xiàng)制度，加強(qiáng)對(duì)教師行為的排查管控和師德師風(fēng)考核評(píng)價(jià)，對(duì)于實(shí)施性侵害、性騷擾、猥褻學(xué)生的教職工，堅(jiān)決依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，列入從業(yè)禁止黑名單。再次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分加強(qiáng)與教育、民政、工青婦等相關(guān)職能部門和社會(huì)組織的聯(lián)系與銜接，探索形成由檢察官主導(dǎo)，青少年事務(wù)社工、志愿者、愛心人士等參與的多元化觀護(hù)幫教模式?？赏ㄟ^政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)的社會(huì)力量參與未成年人幫教和救助。同時(shí)，探索在學(xué)校和社區(qū)設(shè)立基層未成年人工作站或兒童權(quán)利督導(dǎo)員，協(xié)助開展未成年人情況調(diào)查、個(gè)案幫扶、法治宣講等工作，并為困境兒童提供法律幫助。

（五）推動(dòng)全社會(huì)保護(hù)意識(shí)的提升

保護(hù)未成年人健康成長(zhǎng)，事前預(yù)防的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于事后懲處，應(yīng)以“一號(hào)檢察建議”的宣傳和落實(shí)為抓手，確保教職工、家長(zhǎng)以及各相關(guān)職能部門切實(shí)認(rèn)識(shí)到自身職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)未成年人的保護(hù)意識(shí)，形成對(duì)性侵害未成年人犯罪“人人喊打”的氛圍。

首先是家庭層面守法意識(shí)的強(qiáng)化。父母除教育子女增強(qiáng)法治觀念和自我保護(hù)意識(shí)外，更應(yīng)注意維持良好的親子關(guān)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常狀況，給予正面、積極引導(dǎo)，不給犯罪分子可乘之機(jī)。其次，學(xué)校作為教育主陣地，應(yīng)將性知識(shí)、安全自護(hù)知識(shí)、道德和法治教育等內(nèi)容納入總體教學(xué)計(jì)劃，通過講座、班會(huì)、主題活動(dòng)等形式，充分利用校園內(nèi)宣傳欄、電子屏、校園廣播等載體，用孩子們聽得懂的語言進(jìn)行宣講，提高學(xué)生自我保護(hù)意識(shí)及辨別是非、抵制誘惑的能力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分加強(qiáng)與學(xué)校和教育部門的溝通配合，結(jié)合時(shí)事熱點(diǎn)和具體案件，通過舉辦模擬法庭、上法治公開課等未成年人易于接受的形式，及時(shí)將最新的法律知識(shí)送進(jìn)校園。同時(shí)，在自媒體時(shí)代，應(yīng)充分發(fā)揮“兩微一端”、廣播、電視臺(tái)等線上宣傳渠道作用，通過以案釋法、法治微視頻等方式，廣泛宣傳、普及保護(hù)未成年人的法律知識(shí)，推動(dòng)形成關(guān)愛、保護(hù)未成年人的良好社會(huì)氛圍。

（六）確保侵害未成年人犯罪案件強(qiáng)制報(bào)告制度的全面落實(shí)

最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會(huì)等九部門印發(fā)的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》，明確了國家機(jī)關(guān)等履職主體對(duì)九類未成年人遭受不法侵害的情形有報(bào)告的義務(wù)，其目的是完善涉嫌性侵未成年人的案件線索發(fā)現(xiàn)途徑，促進(jìn)各履責(zé)主體在工作中形成打擊侵害未成年人犯罪的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

為了保證該項(xiàng)制度落到實(shí)處，做到剛性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與公安機(jī)關(guān)密切配合，適時(shí)提前介入，完善固定證據(jù)，有效懲治違法犯罪，讓遭受侵害的未成年人得到及時(shí)、有效的心理干預(yù)和司法救助。在此基礎(chǔ)上，可更進(jìn)一步，由檢察機(jī)關(guān)牽頭，聯(lián)合婦聯(lián)、教育、衛(wèi)生等與未成年人接觸密切的部門，建立線索共享和聯(lián)動(dòng)處置指揮平臺(tái)，全面收集暴力傷害、性侵、監(jiān)護(hù)缺失、食藥品安全、違規(guī)允許進(jìn)入不適宜場(chǎng)所等侵害未成年人權(quán)益的信息線索，及時(shí)介入調(diào)查核實(shí)，并通過召開聯(lián)席會(huì)議等方式，督促相關(guān)職能部門認(rèn)真履行未成年人保護(hù)職責(zé)。同時(shí)，必須建立相應(yīng)的追責(zé)問責(zé)機(jī)制，尤其是對(duì)“一號(hào)檢察建議” 后新發(fā)生的性侵害未成年人犯罪案件進(jìn)行一案一倒査。對(duì)于有管理過錯(cuò)造成性侵害學(xué)生案件發(fā)生的，或者對(duì)性侵害學(xué)生案件瞞報(bào)、謊報(bào)的，及時(shí)建議相關(guān)部門啟動(dòng)問責(zé)程序。對(duì)于有案件報(bào)告，但公安機(jī)關(guān)不立案或者司法機(jī)關(guān)不作為的，依法進(jìn)行監(jiān)督。

注釋：

[1]參見宋英輝、尹泠然：《“一號(hào)檢察建議”的法理透視》，《中國檢察官》2019年第12期。

[2]參見苗紅環(huán)、張寒玉：《助推“一號(hào)檢察建議”監(jiān)督落實(shí)的對(duì)策思考》，《中國檢察官》2020年第5期。

[3]參見鄧泉洋、汪鴻波：《我國未成年人“雙向保護(hù)原則”的實(shí)踐困境及破解之策》，《中國青年研究》2020年第5期。