涉民企刑事案件中羈押必要性審查制度的新審視

張申杰 張豪

摘 要：涉民企刑事案件的辦理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持打擊犯罪與保護(hù)合法經(jīng)營并重，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)有效利用羈押必要性審查制度為民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供保障。羈押必要性審查在實(shí)踐中，尚存在不應(yīng)當(dāng)羈押而羈押，不及時(shí)變更強(qiáng)制措施等問題。為此，建議從初審程序、保障羈押必要性審查權(quán)利告知、完善檢察建議的配套制約等方面來完善該制度，切實(shí)保障民營企業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：涉民企刑事案件 羈押必要性審查 強(qiáng)制措施 民營企業(yè)保護(hù)

作為人權(quán)保障的一項(xiàng)重要內(nèi)容，羈押必要性審查制度歷經(jīng)三次修改。相較以前由刑事執(zhí)行檢察部門專門辦理的“歸口模式”，2019年出臺(tái)的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《高檢規(guī)則》）確立了由捕訴部門辦理的“新歸口模式”，在涉民企刑事案件中，對(duì)于優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)環(huán)境、保障民營企業(yè)家合法權(quán)益，有重要價(jià)值和研究意義。

一、檢察機(jī)關(guān)保護(hù)民企的時(shí)代背景與涉民企刑事案件的特點(diǎn)

（一）保護(hù)民企、優(yōu)化營商環(huán)境的背景

民營企業(yè)與國有企業(yè)等不同所有制企業(yè)同為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要經(jīng)營主體。民企在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生和擴(kuò)大進(jìn)出口等方面發(fā)揮著重要的作用。鑒于民營經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)實(shí)體中的特殊地位，通過檢察辦案來加強(qiáng)民營經(jīng)濟(jì)平等保護(hù)也成為檢察機(jī)關(guān)工作的重要內(nèi)容。2018年11月6日，最高人民檢察院提出對(duì)于涉民營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，要慎用強(qiáng)制措施。2019年1月17日，最高人民檢察院張軍檢察長指出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察監(jiān)督作用，切實(shí)防止不該捕的捕了，不該訴的訴了。[1]2019年7月20日，張軍檢察長在成都召開的“大檢察官研討班”中明確指出，對(duì)于涉民營企業(yè)家的羈押案件，要堅(jiān)持每案必審，堅(jiān)決糾正超期羈押或久押不決。[2]隨后各地檢察院也紛紛出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見，加大對(duì)羈押必要性的審查力度，減輕辦案活動(dòng)對(duì)民營企業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響，從而保障民營經(jīng)濟(jì)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）涉民企刑事案件的特點(diǎn)

涉民企刑事案件應(yīng)當(dāng)限定為與民企經(jīng)營活動(dòng)直接相關(guān)聯(lián)的刑事案件，并不包括由民企負(fù)責(zé)人作為自然人所實(shí)施的其他刑事案件。民企負(fù)責(zé)人出于個(gè)人原因?qū)嵤┑墓室鈧?、?qiáng)奸、猥褻兒童等刑事案件，不應(yīng)屬于涉民企刑事案件。因?yàn)榇祟惏讣c民營企業(yè)的營商環(huán)境無關(guān)，民企負(fù)責(zé)人不能作為一種應(yīng)予特殊照顧的身份。在此限定下，涉民企刑事案件具有以下特點(diǎn)：

1.經(jīng)濟(jì)類犯罪較為突出。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民營企業(yè)增多，涉民企刑事案件也呈逐年遞增趨勢(shì)。根據(jù)2015年至2017年中國企業(yè)家刑事風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，2015年度收集企業(yè)家犯罪案例共793例，民營企業(yè)家犯罪案件650例，占案件總數(shù)的81.97%;2016年度搜集企業(yè)家犯罪案件1458例，民營企業(yè)家犯罪案件1255例，占案件總數(shù)的86.1%;2017年度共檢索出企業(yè)家犯罪案例2319件，犯罪數(shù)為2481次，民營企業(yè)家犯罪數(shù)為2106次，約占企業(yè)家總數(shù)的84.9%。[3]對(duì)民營企業(yè)家所涉罪名進(jìn)行深入分析后發(fā)現(xiàn)，自2015年以來，連續(xù)三個(gè)年度，民營企業(yè)家所涉罪名橫跨刑法第二章、第三章、第四章、第五章、第六章、第八章、第九章，多達(dá)七十多個(gè)罪名。在這七章犯罪中又以第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪和第五章侵犯財(cái)產(chǎn)罪居多，其中第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪所占比例，連續(xù)三年高達(dá)55%以上。可見，民營企業(yè)家的犯罪大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域，而在民營企業(yè)所涉刑法第三章罪名中，又以非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪、虛開增值稅專用發(fā)票罪等犯罪居多。

2.主觀惡性較小。受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，金融機(jī)構(gòu)出于放貸風(fēng)險(xiǎn)和成本的考慮，更傾向于向資本雄厚的大型國有企業(yè)放貸，導(dǎo)致民營企業(yè)難以及時(shí)籌集到資金。為了解決資金不足、融資難的問題，民營企業(yè)多轉(zhuǎn)向社會(huì)借款。在吸收社會(huì)資金時(shí)，民營企業(yè)可能違規(guī)操作，違反金融管理法律規(guī)定，不計(jì)手段地獲取資金，從而涉嫌非法吸收公眾存款等犯罪。與民企負(fù)責(zé)人的主觀惡性相比，民營企業(yè)刑事合規(guī)制度缺失、融資環(huán)境惡劣等客觀因素在犯罪成因中的占比更大。除此之外，民營企業(yè)經(jīng)營者涉嫌職務(wù)侵占、挪用資金等犯罪的數(shù)量也較多。但其中不乏有經(jīng)濟(jì)糾紛，股東權(quán)益之爭等民事糾紛參雜其間，更有甚者還會(huì)以刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，民營企業(yè)經(jīng)營者侵犯商業(yè)秘密、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)型犯罪也可能呈增長趨勢(shì)。相較故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫等自然犯而言，上述經(jīng)濟(jì)類犯罪在主觀方面的惡性程度更低。

3.經(jīng)濟(jì)影響覆蓋面廣。少數(shù)民營企業(yè)為企業(yè)融資涉嫌非法吸收公眾存款等經(jīng)濟(jì)犯罪，其主觀惡性可能不大，但涉案金額往往巨大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)上千萬乃至上億的案件亦不鮮見。而且此類案件被害人數(shù)量眾多、利益交織、訴求復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)為了保障刑事訴訟活動(dòng)的正常進(jìn)行和維穩(wěn)的需要，對(duì)涉案民營企業(yè)的直接責(zé)任人和主管人員第一選擇就是采取羈押措施，有時(shí)甚至對(duì)企業(yè)全部員工采取羈押措施。即使在民企負(fù)責(zé)人涉嫌挪用資金、詐騙等經(jīng)濟(jì)犯罪案件中，為挽回報(bào)案人損失，避免打擊不力，公安機(jī)關(guān)也更傾向于一方面對(duì)涉案個(gè)人人身采取強(qiáng)制措施，另一方面對(duì)企業(yè)和個(gè)人的賬戶、財(cái)產(chǎn)采取全部查封、凍結(jié)的措施。此類民企通常是中小型企業(yè)，公司資金本就薄弱，企業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)營高度依賴公司負(fù)責(zé)人的決策。一旦涉及刑事訴訟，采取上述措施后該民企大概率關(guān)門倒閉，從而更加無法歸還被害人錢款，加劇社會(huì)矛盾。

二、羈押必要性審查與民營企業(yè)保護(hù)之間的關(guān)系

（一）羈押必要性審查在我國刑事訴訟制度中的地位與作用

羈押必要性審查是指對(duì)被限制人身自由的犯罪嫌疑人、被告人，根據(jù)其所涉嫌的犯罪事實(shí)、身體狀況、羈押期間表現(xiàn)情況、社會(huì)危險(xiǎn)性等因素，開展有無繼續(xù)羈押必要的審查制度。核心是通過審查犯罪嫌疑人、被告人的相關(guān)因素，以決定是否釋放或者變更強(qiáng)制措施。在逮捕程序后獨(dú)立設(shè)置該制度，給予了當(dāng)事人免予不當(dāng)羈押的唯一有效的制度救濟(jì)。之所以說唯一有效，是因?yàn)榱b押期限本質(zhì)上具有辦案的附加性質(zhì)，承辦人出于辦案的便利性，更傾向“一捕了之”。所以雖然理論上逮捕后還有變更強(qiáng)制措施的可能，但實(shí)踐中這種變更往往伴隨著“不起訴”或“判決無罪”的實(shí)體性決定產(chǎn)生。所謂“變更羈押決定”仍然只是辦案訴訟結(jié)論之必然結(jié)果，唯一真正針對(duì)羈押情況本身進(jìn)行審查的，只有羈押必要性審查制度。

（二）保障民營企業(yè)發(fā)展與重新審視羈押必要性審查制度的關(guān)系

中國民營企業(yè)的發(fā)展快慢、規(guī)模大小以及企業(yè)運(yùn)營狀況往往與企業(yè)經(jīng)營者個(gè)人密不可分。保障民營企業(yè)的發(fā)展，首先就是要保障民營企業(yè)經(jīng)營者的人身權(quán)利。涉民企刑事案件中，如果出現(xiàn)民營企業(yè)經(jīng)營者被羈押的情況，公司業(yè)務(wù)被迫停止、資金被凍結(jié)、員工工資發(fā)放困難，公司經(jīng)營基本都會(huì)陷入困境，甚至出現(xiàn)“辦了案子、垮了廠子”的情況。

就檢察機(jī)關(guān)的職能而言，一方面要對(duì)涉民營企業(yè)案件嚴(yán)格依法審查，慎重逮捕、起訴，另一方面對(duì)涉民營企業(yè)案件，無論大小都要加強(qiáng)開展羈押必要性審查。與實(shí)體上得出正確的訴訟結(jié)論相比，加強(qiáng)羈押必要性審查是更為重要的方面，原因如下：一是檢察機(jī)關(guān)的捕、訴決定，不能代表法院審判的訴訟終局性，以審判為中心始終是刑事訴訟改革的方向，應(yīng)該由法庭審理判決是否有罪;二是羈押必要性審查只是對(duì)是否應(yīng)予羈押提出意見，并不影響以后的定罪處理，即使最終犯罪嫌疑人被判有罪，依法服刑即可，并不影響訴訟的正常進(jìn)行;三是有些涉民營企業(yè)刑事案件定性爭議較大，出現(xiàn)無罪的可能性亦隨之增大，如果最終犯罪嫌疑人在被長期羈押之后被法庭判決無罪，國家賠償并不能挽救企業(yè)損失甚至消亡的后果。

三、涉民企刑事案件中開展羈押必要性審查的困境

（一）依法開展羈押必要性審查的條件不足

歷經(jīng)三次修改，羈押必要性審查制度由2012年《高檢規(guī)則》規(guī)定的“分段審查模式”走向了2016年《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》（以下簡稱《羈押必要性審查案件規(guī)定》）的“歸口模式”，而2019年《高檢規(guī)則》的修改，又確立了由捕訴部門專門進(jìn)行的“新歸口模式”，由此引發(fā)的新變化對(duì)羈押必要性審查工作帶來的影響，有必要進(jìn)行重新審視。

1.時(shí)間條件不足。實(shí)踐中，羈押必要性初審首先審查申請(qǐng)材料的完整性和真實(shí)性，對(duì)于材料缺少的應(yīng)當(dāng)通知申請(qǐng)人補(bǔ)交，其次結(jié)合相關(guān)證據(jù)核實(shí)申請(qǐng)內(nèi)容的真?zhèn)?，然后由承辦人向辦案部門了解被告人、犯罪嫌疑人的相關(guān)情況，聽取辦案部門意見，最后作出是否立案審查的意見。在這個(gè)過程中，核實(shí)申請(qǐng)內(nèi)容最為關(guān)鍵，因?yàn)橹苯佑绊懗修k人對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容采信的程度，實(shí)踐中這一過程也最需要調(diào)查時(shí)間。例如，申請(qǐng)人提交案件定性爭議較大，存在重大無罪可能;實(shí)際可能判處刑罰較輕，羈押期有可能超出實(shí)際刑期等，這些申請(qǐng)內(nèi)容需要基本的調(diào)查研判才能查明。但根據(jù)目前的規(guī)定，羈押必要性的初審時(shí)間僅為3個(gè)工作日，這一時(shí)間規(guī)定明顯倉促，難以保證完成初審工作的必要時(shí)間。

2.存在被邊緣化的可能。羈押必要性審查制度的“新歸口模式”，具有節(jié)約司法成本、提升辦案效率、提高審查精準(zhǔn)性等優(yōu)勢(shì)，但是作為一種“捕后審查”，羈押必要性審查工作并不像審查批捕、審查起訴工作那樣受到足夠的重視。捕訴一體改革后，同一檢察官或辦案組既捕又訴，受追訴傾向的影響，有的承辦人可能會(huì)認(rèn)為作出變更羈押措施的決定是對(duì)之前批捕工作的一種否定，羈押必要性審查機(jī)制會(huì)變得有名無實(shí)，甚至存在被邊緣化的可能。

3.調(diào)查條件不充分?！陡邫z規(guī)則》修改后，羈押必要性審查由捕、訴部門負(fù)責(zé)。雖然解決了原刑事執(zhí)行部門負(fù)責(zé)時(shí)的閱卷?xiàng)l件問題，但隨之又產(chǎn)生了調(diào)查條件不足的問題。捕訴部門的辦案期限較短，限于偵查階段辦案質(zhì)量，可能還需補(bǔ)充偵查。對(duì)于犯罪嫌疑人羈押期間表現(xiàn)情況、社會(huì)危險(xiǎn)性等需調(diào)查的因素，負(fù)責(zé)捕、訴的檢察官是否有時(shí)間調(diào)查？如何開展調(diào)查？由誰來取證？都是實(shí)踐中必然遇到的問題。在調(diào)查條件不足的情況下，再要求捕、訴部門的檢察人員主動(dòng)立案，在原有工作量基礎(chǔ)上增加啟動(dòng)羈押必要性審查程序，其數(shù)量與質(zhì)量均不容樂觀。

（二）羈押必要性審查制度社會(huì)關(guān)注度不高

實(shí)踐中，羈押必要性審查的開展并沒有立法預(yù)想中的順利，其中一個(gè)重要原因就是社會(huì)各界對(duì)羈押必要性審查制度的了解、關(guān)注度不高。羈押必要性審查申請(qǐng)主要由犯罪嫌疑人、被告人委托的辯護(hù)律師提出，而犯罪嫌疑人本人或親屬、法律援助律師提出的申請(qǐng)數(shù)量極少。與社會(huì)了解、關(guān)注度不高相關(guān)聯(lián)的則是羈押必要性審查的權(quán)利告知存在缺陷，目前采用書面化、格式化告知方式，如果承辦人在提審的過程中不對(duì)羈押必要性審查制度進(jìn)行解讀，犯罪嫌疑人、被告人并不能夠理解這一規(guī)定究竟是何種權(quán)利，妨礙該制度的有效貫徹落實(shí)。

（三）不予羈押檢察建議缺乏監(jiān)督權(quán)威

根據(jù)刑事訴訟法第95條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過羈押必要性審查，對(duì)不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在10日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院，但實(shí)踐中辦案機(jī)關(guān)不予回復(fù)、不說明理由的現(xiàn)象亦有存在。按照《羈押必要性審查案件規(guī)定》第22條的規(guī)定，辦案機(jī)關(guān)10日內(nèi)未回復(fù)處理情況的，可以以本院名義向其發(fā)出糾正違法通知書。但該通知書的效力如何，辦案機(jī)關(guān)收到糾違通知后仍不予糾正的，檢察機(jī)關(guān)可否采取進(jìn)一步舉措？法律并沒有明確的解決方案。實(shí)踐中多通過協(xié)調(diào)解決，甚至采取先與辦案單位協(xié)調(diào)意見一致后才發(fā)檢察建議，否則寧可不發(fā)的無奈之舉，進(jìn)一步導(dǎo)致不予羈押檢察建議的獨(dú)立性、剛性不足，缺乏法律監(jiān)督權(quán)威。

四、涉民企刑事案件中完善羈押必要性審查制度的建議

（一）明確落實(shí)審查部門，完善審查程序

雖然《高檢規(guī)則》明確羈押必要性審查由捕訴部門負(fù)責(zé)。但是在實(shí)踐中，有部分地區(qū)捕、訴部門由于各種原因仍未實(shí)際開展該項(xiàng)工作，為確保工作不間斷，刑事執(zhí)行部門只能暫時(shí)繼續(xù)辦理。

羈押必要性審查制度作為一項(xiàng)涉及人身權(quán)利的重要刑事訴訟制度，應(yīng)盡快明確相關(guān)操作細(xì)則，捕訴部門只有依法切實(shí)開展工作，才能盡快掌握規(guī)律，制訂出合理的審查程序，提高辦案水平。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)羈押必要性審查，一是需要制訂辦案規(guī)范，明確捕訴部門如何調(diào)查、審查涉民企刑事案件犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性、羈押期間表現(xiàn)等，對(duì)羈押當(dāng)事人給民企可能造成的影響應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查評(píng)估;二是要堅(jiān)持羈押必要性審查的獨(dú)立性，防止羈押必要性審查淪為逮捕或起訴的附屬品;三是要確保羈押必要性審查在整個(gè)訴訟過程中的全覆蓋，除捕訴環(huán)節(jié)外，對(duì)偵查、審判環(huán)節(jié)的羈押必要性審查亦要明確職責(zé)，防止監(jiān)督缺失;四是要強(qiáng)調(diào)羈押必要性審查的“依申請(qǐng)”立案與“依職權(quán)”立案并重，尤其對(duì)涉民企案件，不能有申請(qǐng)才審查，無申請(qǐng)就不審查，要更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在羈押必要性審查中的主導(dǎo)地位。

（二）提高羈押必要性審查制度的社會(huì)關(guān)注度

在捕訴部門負(fù)責(zé)辦理羈押必要性審查工作后，公訴人的窗口形象將有利于提高該項(xiàng)制度的社會(huì)了解、關(guān)注程度。檢察機(jī)關(guān)在辦理涉民企刑事案件中，通過具體案例多運(yùn)用羈押必要性審查制度，才會(huì)使當(dāng)事人乃至全社會(huì)逐步了解并認(rèn)同該項(xiàng)制度，切實(shí)保護(hù)民營企業(yè)的合法權(quán)益，營造良好的營商環(huán)境。鑒于羈押必要性審查工作歸口的部門已發(fā)生變更，《羈押必要性審查案件規(guī)定》也應(yīng)盡快調(diào)整。一是要調(diào)整檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中“羈押必要性審查權(quán)利義務(wù)告知書”的生成順序，羈押必要性申請(qǐng)是犯罪嫌疑人、被告人被羈押之后所享有的一項(xiàng)權(quán)利，建議調(diào)整為逮捕之后，由系統(tǒng)統(tǒng)一生成;二是在告知主體上也不應(yīng)再由駐所檢察室負(fù)責(zé)，而應(yīng)由捕訴部門案件承辦人在送交逮捕決定書時(shí)，直接將告知書交犯罪嫌疑人、被告人并聽取意見，如此改革同時(shí)亦可解決原規(guī)定中難以解決的異地羈押問題。

（三）明確變更羈押措施的檢察監(jiān)督效力

檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的效力問題是羈押必要性審查工作的關(guān)鍵，也是體現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)威的標(biāo)志，更關(guān)乎當(dāng)事人的合法權(quán)益能否得到切實(shí)保護(hù)。尤其是涉民企刑事案件的羈押必要性審查，如果只是提出建議，并無實(shí)質(zhì)性效果，則檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)民營企業(yè)、改善營商環(huán)境中的地位與作用將受到質(zhì)疑。

在捕訴部門辦理羈押必要性案件后，檢察環(huán)節(jié)的監(jiān)督者與辦案者混同，如遇涉民企刑事案件符合非羈押條件的直接可作出決定，故不存在檢察建議剛性的問題。但對(duì)偵查、審判環(huán)節(jié)仍需立法改革，以明確檢察機(jī)關(guān)不予羈押建議的剛性。可借鑒刑事訴訟法中檢察機(jī)關(guān)行使立案監(jiān)督權(quán)的做法。對(duì)于偵查、審判機(jī)關(guān)不采納檢察機(jī)關(guān)不予羈押建議的，首先應(yīng)當(dāng)要求其說明不予采納的理由和依據(jù)，對(duì)于不予說明或者說明理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求偵查、審判機(jī)關(guān)予以釋放或者變更強(qiáng)制措施，以增強(qiáng)檢察監(jiān)督的效力。

注釋：

[1]參見《最高檢要求保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)權(quán)益：切實(shí)防止不該訴的訴了》，新浪網(wǎng)https：//finance.sina.com.cn/roll/2019-01-17/doc-ihqfskcn7934771.shtml，最后訪問日期：2020年2月18日。

[2]《最高檢：涉民營企業(yè)家羈押案堅(jiān)持每案必審》，搜狐網(wǎng)https：//www.sohu.com/a/328264795_161795，最后訪問日期：2020年2月20日。

[3]參見北京師范大學(xué)中國企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心課題組：2015年、2016年、2017年《中國企業(yè)家刑事風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》，《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期、2017年第4期、2018年第4期。