論對治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的控制

章昌志

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073)

論對治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的控制

章昌志

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073)

治安行政強(qiáng)制措施權(quán)相對于其他行政強(qiáng)制措施權(quán)，具有廣泛性和嚴(yán)厲性的特征。因此，對治安行政強(qiáng)制措施權(quán)予以控制尤為必要。治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的立法先天不足，針對其立法缺陷，應(yīng)從清理涉及治安行政強(qiáng)制措施的法律文件、制定統(tǒng)一的治安行政強(qiáng)制措施適用程序規(guī)定、修改完善現(xiàn)行涉及治安行政強(qiáng)制措施的法律法規(guī)等方面予以立法規(guī)制。治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的實(shí)施往往重實(shí)體輕程序、重處罰輕強(qiáng)制、重結(jié)果輕過程。針對其實(shí)施偏差，應(yīng)從樹立依法實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的法治理念、嚴(yán)格依照既定的正當(dāng)程序?qū)嵤┲伟残姓?qiáng)制措施權(quán)、保證實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的適當(dāng)性、強(qiáng)化對實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的法律監(jiān)督等方面予以管控。

治安行政;治安行政強(qiáng)制措施;限制人身自由;扣押財(cái)物

治安行政強(qiáng)制權(quán)源于《人民警察法》對公安機(jī)關(guān)的人民警察的職權(quán)規(guī)定。《人民警察法》第七條規(guī)定:公安機(jī)關(guān)的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個(gè)人或者組織，依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施。

具體而言，治安行政強(qiáng)制措施，是指公安機(jī)關(guān)為預(yù)防危害社會治安行為的發(fā)生，制止正在發(fā)生的危害社會治安的行為，控制危害社會治安危險(xiǎn)的擴(kuò)大，搜集危害社會治安違法行為證據(jù)，依法對治安行政相當(dāng)人的人身自由和財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性限制和控制的行為。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，治安行政強(qiáng)制措施屬于行政強(qiáng)制的一種。

相比其他行政強(qiáng)制措施權(quán)，治安行政強(qiáng)制措施權(quán)具有廣泛性和嚴(yán)厲性的特征，對其予以控制尤為必要。

一、治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的廣泛性和嚴(yán)厲性特征

(一)治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的廣泛性

1．治安行政強(qiáng)制措施范圍的廣泛性

涉及限制人身自由的治安行政強(qiáng)制措施包括:傳喚詢問、當(dāng)場盤問檢查、繼續(xù)盤問、保護(hù)性約束精神病人、約束醒酒、強(qiáng)制身體檢查、強(qiáng)制健康檢查、強(qiáng)制性病檢查、強(qiáng)制人體毒品成分檢測、強(qiáng)制人體酒精度檢測、收容教育、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、立即拘留、使用警械和武器、交通管制、現(xiàn)場管制、阻止出境、入境、限制活動范圍、限制設(shè)立住所或者辦公處所、對外國人的拘留審查、監(jiān)視居住、遣送出境等。

涉及控制財(cái)物的治安行政強(qiáng)制措施包括:強(qiáng)制物品、車輛檢查、強(qiáng)制場所搜查、查封、扣押、扣留財(cái)產(chǎn)、物品、工具、車輛、強(qiáng)制鏟除毒品原植物、強(qiáng)制拆除、排除妨礙、強(qiáng)制保險(xiǎn)、強(qiáng)制報(bào)廢車輛、強(qiáng)制拖移車輛、強(qiáng)制轉(zhuǎn)運(yùn)、卸載超載的人員和物品、強(qiáng)制取締等。

2．治安行政強(qiáng)制措施權(quán)力主體的廣泛性

警察個(gè)人的當(dāng)場治安行政強(qiáng)制措施權(quán)。主要有:口頭傳喚、當(dāng)場盤問檢查、強(qiáng)制物品、車輛檢查、強(qiáng)制拖移車輛、扣留機(jī)動車駕駛證、扣留機(jī)動車、非機(jī)動車、使用警械和武器等。

現(xiàn)場警察負(fù)責(zé)人的當(dāng)場治安行政強(qiáng)制措施權(quán)。主要有:強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、立即拘留等。

辦案部門及以上負(fù)責(zé)人的治安行政強(qiáng)制措施權(quán)。主要有:繼續(xù)盤問、保護(hù)性約束精神病人、約束醒酒、強(qiáng)制身體檢查、強(qiáng)制健康檢查、強(qiáng)制性病檢查、強(qiáng)制人體毒品成分檢測、強(qiáng)制人體酒精度檢測、阻止出境、入境、查封、扣押財(cái)產(chǎn)、強(qiáng)制鏟除毒品原植物、強(qiáng)制拆除、排除妨礙、強(qiáng)制保險(xiǎn)、強(qiáng)制報(bào)廢車輛、強(qiáng)制取締等。

縣級及縣級以上公安機(jī)關(guān)的治安行政強(qiáng)制措施權(quán)。主要有:繼續(xù)盤問、強(qiáng)制取締、對外國人的拘留審查、監(jiān)視居住、遣送出境等。

3．治安行政強(qiáng)制措施對象的廣泛性

就限制人身自由的治安行政強(qiáng)制措施而言，強(qiáng)制對象廣泛，幾乎包括所有人群。如公安機(jī)關(guān)的人民警察，為維護(hù)社會治安秩序，對有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查。

就控制財(cái)物的治安行政強(qiáng)制措施而言，既包括對隨身攜帶物品的檢查，也包括對駕駛乘坐車輛的檢查，還包括對住所的檢查，甚至包括對種植物(毒品原植物)的檢查、對車輛的拖移、對建筑物、設(shè)施的拆除。

4．治安行政強(qiáng)制措施手段的廣泛性

針對限制人身自由的強(qiáng)制措施手段有:詢問性強(qiáng)制、盤問性強(qiáng)制、約束性強(qiáng)制、檢查性強(qiáng)制、檢測性強(qiáng)制、治療性強(qiáng)制、驅(qū)散性強(qiáng)制、審查性強(qiáng)制、監(jiān)視性強(qiáng)制、阻止性強(qiáng)制、遣送性強(qiáng)制等。針對控制財(cái)物的強(qiáng)制措施手段有:檢查性強(qiáng)制、搜查性強(qiáng)制、查封性強(qiáng)制、扣押性強(qiáng)制、扣留性強(qiáng)制、鏟除性強(qiáng)制、拆除性強(qiáng)制、排除性強(qiáng)制、報(bào)廢性強(qiáng)制、拖移性強(qiáng)制、取締性強(qiáng)制等。

(二)治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的嚴(yán)厲性

1．限制人身自由強(qiáng)制措施的嚴(yán)厲性

治安行政強(qiáng)制措施是唯一可以對人身自由實(shí)施限制的行政強(qiáng)制措施。不僅如此，涉及限制人身自由的治安行政強(qiáng)制措施種類包括幾十種，其中超過24小時(shí)限制的便有8種，最長限制時(shí)限為6個(gè)月。

如傳喚詢問的期限最長為24小時(shí);對拒不服從管理的集會游行示威人員的立即予以拘留的期限為24小時(shí);繼續(xù)盤問的期限最長為48小時(shí);收容教育的期限為6個(gè)月至2年;強(qiáng)制隔離戒毒的期限為3年，最長可以延長1年;限制出入境人員活動范圍的期限一般不得超過48小時(shí)，遇有特殊情況，經(jīng)批準(zhǔn)可延長至72小時(shí);對違反入出境管理的外國人的拘留審查的期限，一般不超過1個(gè)月，對于案情重大、復(fù)雜等特殊的行政案件，經(jīng)批準(zhǔn)可以延長1個(gè)月;對違反入出境管理的外國人的監(jiān)視居住期限，不得超過3個(gè)月;對案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)批準(zhǔn)可以延長至6個(gè)月。

2．制止違法犯罪行為強(qiáng)制措施的嚴(yán)厲性

治安行政強(qiáng)制措施是唯一可以依法使用警械和武器的行政強(qiáng)制措施。

人民警察為及時(shí)有效地制止違法犯罪行為，維護(hù)公共安全和社會秩序，保護(hù)公民的人身安全和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，根據(jù)需要，可以依法使用警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍、手銬、腳鐐、警繩等警械。

在使用警械不能制止，或者不使用槍支、彈藥等致命性警用武器制止，可能發(fā)生嚴(yán)重危害后果的情形下，可以依法使用致命性警用武器。

二、治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的立法缺陷及規(guī)制

(一)治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的立法缺陷

1．治安行政強(qiáng)制措施立法先天不足

治安行政強(qiáng)制措施與治安行政處罰，是治安行政管理中使用最廣泛的兩種具體行政行為。相比治安行政處罰，治安行政強(qiáng)制措施沒有統(tǒng)一規(guī)范的法律文件。早在1957年，我國就制定了第一部規(guī)范治安行政處罰的法律文件《治安管理處罰條例》，雖然其中也涉及治安行政強(qiáng)制措施的規(guī)定，如對違反治安管理的人的傳喚、責(zé)令違反治安管理的精神病人的家長或者監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和醫(yī)療、對酒醉者本身有危險(xiǎn)或者使周圍的安全受到威脅的酒醉的人約束到酒醒等，但僅此規(guī)定而已，既簡單又抽象。我國第一部關(guān)于規(guī)范行政處罰的統(tǒng)一法律文件《行政處罰法》，雖然制定于1996年，但相比制定于2011年的第一部關(guān)于規(guī)范行政強(qiáng)制措施的統(tǒng)一法律文件《行政強(qiáng)制法》仍然早15年。

2．治安行政強(qiáng)制措施名稱混同交叉

某些不同治安行政強(qiáng)制措施名稱混同交叉，治安行政強(qiáng)制措施名稱與治安行政處罰名稱混同交叉，甚至同一治安行政強(qiáng)制措施使用不同名稱，不同治安行政強(qiáng)制措施名稱雷同。如限制人身自由的立即拘留、拘留審查強(qiáng)制措施，與限制人身自由的治安行政處罰的行政拘留混同，不易區(qū)分。又如控制財(cái)物的治安行政強(qiáng)制措施，治安違法稱為扣押，道路交通違法稱為扣留，而且與道路交通違法的暫扣處罰混同交叉。還有如控制治安的戒嚴(yán)交通管制強(qiáng)制措施，與保障道路交通安全的道路通行交通管制強(qiáng)制措施，均使用交通管制同一名稱。

3．治安行政強(qiáng)制措施法律文件繁雜散亂

由于治安行政強(qiáng)制措施沒有統(tǒng)一集中規(guī)范的法律文件，統(tǒng)領(lǐng)行政強(qiáng)制的國家法律《行政強(qiáng)制法》也僅僅剛出臺兩三年，加之治安行政強(qiáng)制措施種類繁多，多達(dá)上百種，因此，有關(guān)治安行政強(qiáng)制措施的法律文件繁雜散亂。除法律淵源外，更多的是行政法規(guī)、地方性法規(guī)淵源，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章淵源，甚至是作變通性規(guī)定的規(guī)范性文件淵源，如相當(dāng)部分部門規(guī)章都規(guī)定了取締和扣押的治安行政強(qiáng)制措施。導(dǎo)致涉及治安行政強(qiáng)制措施的法律規(guī)定成碎片狀零散雜亂，無所適從。

4．治安行政強(qiáng)制措施的程序性規(guī)定普遍缺失

盡管治安行政強(qiáng)制措施的種類繁多，但相應(yīng)的程序規(guī)定缺乏，現(xiàn)有的程序規(guī)定片面，缺乏科學(xué)性［1］。其規(guī)定多是寥寥數(shù)語，甚至點(diǎn)到為止，更談不上適用的條件、權(quán)限、期限等程序性設(shè)置和控權(quán)性設(shè)置。特別是對相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)的內(nèi)容少有規(guī)定，對警察違法實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施責(zé)任追究少有規(guī)定。即使《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的專門程序規(guī)章，也少有對行政強(qiáng)制措施的具體適用程序設(shè)置，大多一帶而過，如人體毒品成分檢測、酒精度檢測等。對相對人的權(quán)利救濟(jì)、對警察強(qiáng)制措施權(quán)的監(jiān)督更沒有專設(shè)規(guī)定，使得治安行政強(qiáng)制措施相比治安行政處罰隨意性大得多。

(二)治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的立法規(guī)制

1．清理涉及治安行政強(qiáng)制措施的法律文件

清理涉及治安行政強(qiáng)制措施的法律淵源。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。因此，應(yīng)首先清理涉及治安行政強(qiáng)制措施規(guī)定的現(xiàn)行法律，排列現(xiàn)行有效的治安行政強(qiáng)制措施的范圍和種類;清理涉及治安行政強(qiáng)制措施的行政法規(guī)淵源。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。通過清理，排除和停止使用行政法規(guī)中有關(guān)限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款的治安行政強(qiáng)制措施;清理涉及治安行政強(qiáng)制措施的地方性法規(guī)淵源。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)施或者財(cái)物以及扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施。通過清理，排除和停止使用地方性法規(guī)中除查封場所、設(shè)施或者財(cái)物以及扣押財(cái)物以外的治安行政強(qiáng)制措施;清理涉及治安行政強(qiáng)制措施的規(guī)章、規(guī)范性文件淵源。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。通過清理，立即停止使用規(guī)章、規(guī)范性文件中自行設(shè)定的一切治安行政強(qiáng)制措施。

2．制定統(tǒng)一的治安行政強(qiáng)制措施適用程序規(guī)定

行政強(qiáng)制如果長期得不到法律的嚴(yán)格規(guī)范和約束，必然會引發(fā)諸多問題，嚴(yán)重影響甚至惡化政府與公民之間的關(guān)系［2］。對治安行政強(qiáng)制措施適用程序予以嚴(yán)格規(guī)范和約束，可參照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的范式，以部門規(guī)章的形式，根據(jù)清理出的合法有效的各類治安行政強(qiáng)制措施的范圍和種類，在不違反法律、法規(guī)原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的《公安機(jī)關(guān)適用治安行政強(qiáng)制措施程序規(guī)定》。統(tǒng)一規(guī)范治安行政強(qiáng)制措施的適用條件、權(quán)限、期限、手段、相對人的權(quán)利、人民警察的執(zhí)法監(jiān)督等程序性規(guī)定。

3．修改完善現(xiàn)行涉及治安行政強(qiáng)制措施的法律法規(guī)

可采取兩步走的方式。一是對涉及治安行政強(qiáng)制措施的行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行修改，統(tǒng)一規(guī)范治安行政強(qiáng)制措施的名稱，具體設(shè)定治安行政強(qiáng)制措施的適用程序。二是對涉及治安行政強(qiáng)制措施的法律進(jìn)行修改，統(tǒng)一規(guī)范治安行政強(qiáng)制措施的名稱，具體設(shè)定治安行政強(qiáng)制措施的適用程序。如果條件成熟，最好制定統(tǒng)一的《治安行政強(qiáng)制措施法》，可參照《治安管理處罰法》的立法范式，根據(jù)對所有涉及治安行政強(qiáng)制措施法律文件的清理結(jié)果，集中統(tǒng)一規(guī)范治安行政強(qiáng)制措施的名稱，集中統(tǒng)一設(shè)定治安行政強(qiáng)制措施的適用程序。

三、治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的實(shí)施偏差及管控

(一)治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的實(shí)施偏差

1．不按程序?qū)嵤┲伟残姓?qiáng)制措施

重實(shí)體輕程序、重處罰輕強(qiáng)制、重結(jié)果輕過程，一直是治安行政執(zhí)法的突出問題。表現(xiàn)在治安行政強(qiáng)制措施執(zhí)法中，一是不履行審批程序，越權(quán)實(shí)施。如傳喚違反治安管理行為人不經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，口頭傳喚不在詢問筆錄中注明;將違法犯罪嫌疑人帶至公安機(jī)關(guān)繼續(xù)盤問不經(jīng)過公安派出所負(fù)責(zé)人審批，繼續(xù)盤問時(shí)限延長至24小時(shí)以上的，不報(bào)上級公安機(jī)關(guān)審批;檢查公民住所不經(jīng)縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)開具檢查證明文件;扣押物品不按規(guī)定在12小時(shí)內(nèi)向所屬公安機(jī)關(guān)辦案部門或者公安派出所負(fù)責(zé)人報(bào)告等。二是不履行實(shí)施程序，隨意執(zhí)法。如口頭傳喚不出示工作證件;當(dāng)場盤問、檢查不表明執(zhí)法身份;批準(zhǔn)繼續(xù)盤問后不立即對有違法犯罪嫌疑的人員繼續(xù)進(jìn)行盤問;制作詢問筆錄、繼續(xù)盤問筆錄由一人實(shí)施;詢問不滿16周歲的違反治安管理行為人，不通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人到場;不制作檢查筆錄;不制作扣押物品清單;不按法定情形回避等。三是不履行告知程序，侵犯相關(guān)人知情權(quán)。如不將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人;不將《繼續(xù)盤問通知書》送達(dá)被盤問人;不將傳喚的原因和處所通知被傳喚人家屬;不將繼續(xù)盤問情況通知被盤問人家屬或者單位;不告知被傳喚人、被盤問人依法享有的權(quán)利;不將扣押物品清單交給被扣押物品的持有人等。

2．隨意擴(kuò)大治安行政強(qiáng)制措施實(shí)施條件

不按法律規(guī)定的實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施的設(shè)定條件，隨意擴(kuò)大條件限制。如對非現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人口頭傳喚;對不屬于無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人強(qiáng)制傳喚;對無違反治安管理或者犯罪嫌疑而身份不明的人、未經(jīng)當(dāng)場盤問、檢查的違法犯罪嫌疑人、已經(jīng)到公安機(jī)關(guān)投案自首的違法犯罪嫌疑人、明知其所涉案件已經(jīng)作為治安案件受理或者已經(jīng)立為刑事案件的違法犯罪嫌疑人實(shí)施繼續(xù)盤問;對不屬于確有必要立即進(jìn)行檢查的場所、物品、人身實(shí)施當(dāng)場檢查;對與案件無關(guān)的物品實(shí)施扣押;對被侵害人或者善意第三人合法占有的財(cái)產(chǎn)實(shí)施扣押等。

3．超時(shí)限實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施

超越法律設(shè)定的治安行政強(qiáng)制措施的最長時(shí)限仍然不解除治安行政強(qiáng)制措施。如傳喚違反治安管理行為人時(shí)限超過24小時(shí);對不屬于情況復(fù)雜，依照《治安管理處罰法》規(guī)定可能適用行政拘留處罰的詢問查證的時(shí)間適用24小時(shí)時(shí)限;對應(yīng)當(dāng)在4小時(shí)以內(nèi)繼續(xù)盤問完畢的對象超時(shí)限繼續(xù)盤問;對具有法定情形應(yīng)當(dāng)立即終止繼續(xù)盤問的對象不終止繼續(xù)盤問;對經(jīng)過繼續(xù)盤問已經(jīng)排除違法犯罪嫌疑，或者經(jīng)過批準(zhǔn)的繼續(xù)盤問、延長繼續(xù)盤問時(shí)限屆滿，尚不能證實(shí)其違法犯罪嫌疑的，不立即釋放被盤問人;繼續(xù)盤問時(shí)限超過48小時(shí);對經(jīng)查明與案件無關(guān)的物品不立即解除扣押;對扣押物品逾期不作出處理決定;對扣押物品不退還當(dāng)事人;對因處理交通事故收集證據(jù)的需要所扣留的事故車輛，在事故處理完畢后不退還當(dāng)事人等。

4．選擇性適用治安行政強(qiáng)制措施

不同的治安行政強(qiáng)制措施，有不同的適用范圍和適用條件，不能隨意選擇性適用。如對明知其所涉案件已經(jīng)作為治安案件受理的嫌疑人應(yīng)當(dāng)依法適用傳喚治安行政強(qiáng)制措施，而選擇性適用限制人身自由時(shí)間更長的繼續(xù)盤問治安行政強(qiáng)制措施;對明知其所涉案件已經(jīng)立為刑事案件的嫌疑人應(yīng)當(dāng)依法適用拘傳刑事強(qiáng)制措施，而選擇性適用限制人身自由時(shí)間更長的繼續(xù)盤問治安行政強(qiáng)制措施;對從其住處或工作地點(diǎn)抓獲的嫌疑人應(yīng)當(dāng)依法直接適用傳喚治安行政強(qiáng)制措施或者拘傳刑事強(qiáng)制措施，而選擇性適用限制人身自由時(shí)間更長的繼續(xù)盤問治安行政強(qiáng)制措施。更為甚者，對經(jīng)繼續(xù)盤問治安行政強(qiáng)制措施后已經(jīng)證實(shí)有違法犯罪行為的嫌疑人應(yīng)當(dāng)立即終止繼續(xù)盤問依法作出處理決定，而選擇性再次適用傳喚治安行政強(qiáng)制措施或者拘傳刑事強(qiáng)制措施等。

5．濫用治安行政強(qiáng)制措施

非基于治安行政強(qiáng)制措施的正當(dāng)目的而實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施。如以連續(xù)傳喚的形式變相拘禁違法嫌疑人;以連續(xù)繼續(xù)盤問的方式變相拘禁他人;以傳喚、繼續(xù)盤問代替處罰;以收容教育、強(qiáng)制戒毒代替處罰;將傳喚、繼續(xù)盤問作為催要罰款、收費(fèi)的手段;將扣押財(cái)物作為催要罰款、收費(fèi)的手段;將強(qiáng)制拖移交通違法車輛、扣留道路交通事故車輛作為收費(fèi)、賠償?shù)氖侄蔚取?/p>

(二)治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的實(shí)施管控

1．樹立依法實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的法治理念

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制措施。因此，依法實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施應(yīng)作為依法行政、依法執(zhí)法的應(yīng)有內(nèi)容和應(yīng)有之義。依法行政不僅僅是依法行使治安行政處罰權(quán)，也應(yīng)該是依法行使治安行政強(qiáng)制措施權(quán);依法執(zhí)法也不僅僅是依法執(zhí)行治安行政處罰法，也應(yīng)該是依法執(zhí)行治安行政強(qiáng)制措施法。

治安行政強(qiáng)制措施權(quán)和治安行政處罰權(quán)同樣作為行政權(quán)力，其運(yùn)行規(guī)則與公民權(quán)利完全不同。對于公民權(quán)利而言，法不禁止即自由;對于行政權(quán)力來說，法無授權(quán)即禁止。治安行政強(qiáng)制措施權(quán)和治安行政處罰權(quán)一樣，法無明確授權(quán)不能行使，法無明文規(guī)定不能實(shí)施。逾越治安行政強(qiáng)制措施權(quán)邊界的治安行政強(qiáng)制措施行為都是無效行政行為。

2．嚴(yán)格依照既定的正當(dāng)程序?qū)嵤┲伟残姓?qiáng)制措施權(quán)

正當(dāng)程序是指治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循最低限度的程序要求。正當(dāng)程序體現(xiàn)了現(xiàn)代社會對一個(gè)富有理性和權(quán)威的政府的迫切要求［3］。有法律依據(jù)就可以做出治安行政強(qiáng)制措施，但不等于有權(quán)做出治安行政強(qiáng)制措施可以不受條件、程序和方式的限制［4］。實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的最低限度程序要求，應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定為根本準(zhǔn)則。一是實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施前須向所在機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)，如保護(hù)性約束精神病人、約束醒酒、人體毒品成分檢測、人體酒精度檢測、對查獲或者到案的違法嫌疑人的安全檢查和物品扣押等?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)決定實(shí)施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)制作并當(dāng)場交付查封、扣押決定書和清單。二是在情況緊急下需要當(dāng)場對財(cái)物實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施的，人民警察應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向所在機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。如對場所、物品的立即檢查、對與案件有關(guān)的需要作為證據(jù)的物品的扣押等。三是在情況緊急下需要當(dāng)場對人身自由實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施的，在返回所在機(jī)關(guān)后，應(yīng)立即向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)，如口頭傳喚、強(qiáng)制傳喚、繼續(xù)盤問、對人身的立即檢查等。四是實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑;實(shí)施限制公民人身自由的治安行政強(qiáng)制措施，還應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的公安機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限。

3．保證實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的適當(dāng)性

治安行政強(qiáng)制措施的手段與目的之間應(yīng)形成一定的比例關(guān)系，在手段與目的的比例關(guān)系上必須適當(dāng)。行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的，在有多種手段、多種方法、多種途徑可供選擇時(shí)，應(yīng)選擇其中對相對人“最小損害”的手段、方法和途徑［5］。

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。即采取的治安行政強(qiáng)制措施所造成的損害，不得與欲達(dá)成的治安行政目的的利益明顯失衡，也即選擇的手段對于相對人所要付出的代價(jià)與得到的公共利益要相當(dāng)。因此《行政強(qiáng)制法》同時(shí)規(guī)定，采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制;違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施;實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合。

所以在實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施時(shí)，對不屬于無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人不得適用強(qiáng)制傳喚;對不屬于情況復(fù)雜，依照《治安管理處罰法》規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時(shí)間不得超過8小時(shí)時(shí)限;對已經(jīng)到公安機(jī)關(guān)投案自首的違法犯罪嫌疑人不得實(shí)施繼續(xù)盤問;對具有法定三種情形之一的人員，必須在帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起的4小時(shí)以內(nèi)盤問完畢，且不得送入候問室;對公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品不得查封、扣押;實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到應(yīng)當(dāng)立即解除等。

4．強(qiáng)化對實(shí)施治安行政強(qiáng)制措施權(quán)的法律監(jiān)督

對某些治安行政強(qiáng)制措施的報(bào)告批準(zhǔn)程序應(yīng)更嚴(yán)格。如對超過8小時(shí)至24小時(shí)的傳喚，由公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)改為由上級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn);對需要延長至24小時(shí)以上的繼續(xù)盤問，由公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)改為由上級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn);對賣淫、嫖娼人員的收容教育、對吸毒成癮人員的強(qiáng)制隔離戒毒，由縣級公安機(jī)關(guān)決定改為由設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)決定;對較大數(shù)額財(cái)物的扣押如機(jī)動車的扣押，由公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)改為由上級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn);對較大數(shù)額財(cái)物的扣押期限需要延長至30日的，由縣級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)改為由設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等。以上由縣級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)和由設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的治安行政強(qiáng)制措施，在相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)之前，報(bào)送專門監(jiān)督部門如公安法制部門先行審核。

對某些治安行政強(qiáng)制措施應(yīng)設(shè)立聽證程序。對賣淫、嫖娼人員的收容教育、對吸毒成癮人員的強(qiáng)制隔離戒毒治安行政強(qiáng)制措施，由于涉及對人身自由的限制，同時(shí)限制時(shí)間長，其中收容教育期限為6個(gè)月至2年，強(qiáng)制隔離戒毒的期限為2年。對這兩種強(qiáng)制措施，應(yīng)設(shè)立聽證程序。聽證程序的具體操作，可參照治安行政處罰關(guān)于聽證程序的要求。

對治安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施列入公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究范圍。將所有治安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施，無論是警察個(gè)人實(shí)施的當(dāng)場治安行政強(qiáng)制措施、現(xiàn)場警察負(fù)責(zé)人實(shí)施的當(dāng)場治安行政強(qiáng)制措施，還是公安機(jī)關(guān)辦案部門、縣級公安機(jī)關(guān)、設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)實(shí)施的治安行政強(qiáng)制措施;無論是緊急治安行政強(qiáng)制措施，還是事先經(jīng)過批準(zhǔn)的治安行政強(qiáng)制措施，都應(yīng)列入公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的范圍予以適時(shí)監(jiān)督和事后監(jiān)督，列于公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究的范圍予以過錯(cuò)責(zé)任追究。既對違反法律規(guī)定的治安行政強(qiáng)制措施責(zé)令改正，同時(shí)追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的相關(guān)責(zé)任。

［1］王紅艷，唐國棟．論規(guī)范公安行政強(qiáng)制措施的立法［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2009，(1)．

［2］袁曙宏．我國《行政強(qiáng)制法》的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯［J］．中國法學(xué)，2011，(4)．

［3］楊海坤，章志遠(yuǎn)．行政法學(xué)基本論［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2004:65．

［4］陳芳．論治安行政強(qiáng)制措施實(shí)施原則［J］．海峽科學(xué)，2007，(9)．

［5］姜明安．《行政強(qiáng)制法》的基本原則和行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)研究［J］．法學(xué)雜志，2011，(11)．

On the Control of the Power of Public Security Administrative Enforcement Measures

ZHANG Chang－zhi
(Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei China 430073)

Compared with other administrative coercive measures，public security administrative enforcement measures have the characteristics of universality and severity．Therefore，the control of the power of public security administrative enforcement measures is necessary．In allusion to its legislative defects，we should clean up legal documents on public security administrative enforcement measures，set up unified program provisions，and improve the regulation of existing laws on public security administrative enforcement．The implementation of public security administrative enforcement measures should avoid some problems and try to set up legal ideas so as to ensure the appropriateness and strengthen the supervision of public security administrative enforcement measures．

Public security administration;Public security administrative enforcement measures;Restrict the personal freedom;Seizure of property

D631

:A

:1008－2433(2014)04－0071－06

2014－05－20

章昌志(1963—)，男，湖北武漢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院刑事政策中心主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹伟矊W(xué)。