義務教育階段教師交流的實踐困境與變革理路

摘 要 教師均衡是教育均衡發(fā)展的重要影響因素。自1999年至今，義務教育教師交流政策經(jīng)歷了三大階段：嘗試階段、發(fā)展階段、制度化階段。雖然政策體系逐步完善，但依然存在著不少問題：政策制定中，實施對象缺位;政策宣傳時，目標群體被忽視;政策執(zhí)行時，秉承二元對立思維;政策結(jié)果上，政策初衷與效果偏離;政策內(nèi)容上，與已有規(guī)定相沖突。為此，需要做好頂層規(guī)劃，增強政策完備性;加強政策宣傳，提升民眾認同感;明確政策目標，保持政策初衷;協(xié)調(diào)多方利益，避免無謂沖突;提高政策“合法性”，規(guī)避內(nèi)部打架。

關(guān)鍵詞 教師交流政策 實施對象 政策宣傳 政策執(zhí)行 政策內(nèi)容

教師均衡是教育均衡發(fā)展的重要影響因素，教師流動是促進教育均衡發(fā)展的重要路徑。義務教育階段，城鄉(xiāng)之間、優(yōu)質(zhì)學校與普通學校之間的教師交流，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源共享、輪換使用。一方面，教師作為重要的人力資源，師資調(diào)配有利于促進學校間的師資均衡;另一方面也有助于以優(yōu)帶弱，促進落后地區(qū)師資質(zhì)量的提升，從而減少校級差距，緩解家長和學生的擇校行為，促進義務教育朝著優(yōu)質(zhì)、均衡的方向發(fā)展。為此，國家先后出臺多項政策，就義務教育階段教師交流政策作出規(guī)定[1]。

一、義務教育教師交流政策的演進與發(fā)展態(tài)勢

經(jīng)濟發(fā)展不均衡是我國面臨的一大問題，而教育發(fā)展不公平則是地區(qū)經(jīng)濟差異的具體體現(xiàn)，其中，教育不均衡在城鄉(xiāng)之間表現(xiàn)得尤為明顯。1985年以來，我國開始逐步實行教育分級管理制度，中央政府將義務教育階段的學校管理權(quán)下放給地方政府，各省市可以自主決定本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)等對學校的具體管理職責。如此一來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，教育對當?shù)氐囊蕾囆赃M一步增強，整體來看，經(jīng)濟實力雄厚的地區(qū)，學校自然擁有更多的人力、物力支持，而相對貧窮的地區(qū)，學校資源也相對不足。在區(qū)域內(nèi)部，為了依靠特定數(shù)量的資源，實現(xiàn)更好的“辦學效果”，地方往往缺乏全局考慮，而是有重點地進行資源分配，從而加劇城鄉(xiāng)義務教育階段的學校差距。另外，在教師方面，由于城市生活條件較好，許多教師偏向于在城市就業(yè)，不愿服務于相對艱苦的鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)村學校留不住教師已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村學校教育發(fā)展的重要不利因素。在此背景下，政府提出教師交流政策，具體而言，我國義務教育教師交流政策經(jīng)歷了以下幾大發(fā)展階段。

1.起步階段

早初，我國并沒有明確提出“教師交流政策”等字眼，但是早在1999年《中共中央、國務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》這一文件中，就體現(xiàn)出了對教師交流的支持和鼓勵。當時文件指出，各地要制定相關(guān)政策，鼓勵城市中的優(yōu)秀教師前往教育水平較低的地區(qū)從事兼職性教學、城鎮(zhèn)教師前往鄉(xiāng)村學校擔任相關(guān)教學任務。如此表述，有支教的意味，但是也體現(xiàn)出“城市教師流向落后學?！钡恼邔?。2001年，《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》進一步作出規(guī)定，文件提出師資援建是教育對口支援的一種重要途徑，城市學校和教師要幫助被支援學校培養(yǎng)教師。2003年，《國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》將教師交流作為城市教師職稱評定的一項硬性指標，并在學校之間建立教師定期交流制度。2005年，《關(guān)于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》做出了更為具體的政策建議，將教師交流細化為骨干教師巡回授課、城鎮(zhèn)教師在鄉(xiāng)村任教等制度。2006年《教育部關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》要求城市學校定期到農(nóng)村支教。這一階段，政府偏向于促使城市學校教師流向農(nóng)村學校，具有支援、扶貧的性質(zhì)。

2.發(fā)展階段

教師交流政策不斷被提及、被落實，在以往政策的基礎(chǔ)上，2006年，我國在修訂版的《義務教育法》中，第一次以法律文本的形式，對教師交流制度作出了明確的指示。它指出，為了促進薄弱地學校的教育發(fā)展，縣政府和教育局應當“組織校長、教師的培訓和流動”，相對以往的政策、決定，這一規(guī)定具有強制性和法律效應。2010年，《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》中，秉承教育法的基本精神，進一步指出，要逐步實現(xiàn)機制建設(shè)，完善城市學校教師服務于農(nóng)村學校的相關(guān)制度，促進校長、教師的城鄉(xiāng)、校際流動。2010年，作為教育發(fā)展重要指南的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，指出要逐步推行縣域內(nèi)、區(qū)域內(nèi)教師交流。這一表達說明我國教師交流又向前推進了一步，進入文本與實踐共存的階段。2012年，《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》中，將教師交流狀況作為一項測評指標，置于義務教育均衡發(fā)展狀況的監(jiān)測體系之中。本階段，教師交流政策逐漸細化、系統(tǒng)化、可操作化。

3.制度化階段

該階段，教師交流政策逐漸被作為一項制度確立下來。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》重申教師交流、輪崗對教育發(fā)展的重要性。這一說法無疑對教師交流的制度化進程提供了助推作用。隨后，各部門積極響應，在2014年，教育部等三個部門出臺《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》是關(guān)于教師交流制度的一項重要文件，計劃從2014年起用3～5年的時間，實現(xiàn)縣域內(nèi)教師交流的制度化建設(shè)，促使骨干教師前往落后學校進行交流，并且對學校教師的流動率作出規(guī)定，即每年至少有10%的教師流至相應學校。至此，教師交流制度被以制度化的形式規(guī)定下來[2]。2015年的《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》，重點規(guī)定了鄉(xiāng)村與縣城之間的教師交流問題，這是教師流動制度不斷細化、實踐化的重要嘗試。未來，教師交流將會在政策引領(lǐng)下不斷落地，同時，也會在實踐中不斷修正既有框架。

二、義務教育教師交流政策推進中的實踐困境

雖然我國無論是國家層面還是地方政府，都在教師交流政策方面作出了長期不懈的探索，但是由于現(xiàn)實問題十分復雜，教育系統(tǒng)受到多種因素的影響，因而教師交流政策在“落地”過程中，面臨重重阻礙。

1.政策制定時實施對象缺位

教師交流政策的制定，往往為“自上而下”式，行政力量占據(jù)主導地位，教育行政部門政策制定的依據(jù)主要來自于國內(nèi)外的已有經(jīng)驗，或者國家整體發(fā)展的現(xiàn)實需求，缺少對基層學校、教師具體狀況的調(diào)查研究。相關(guān)學校、教師更多的扮演政策落實與執(zhí)行者的角色，其基本訴求并未得到充分關(guān)注，由此以來，教師交流政策的制定過程，成為將復雜事情簡單處理為單向線性的過程，缺乏“自下而上”的生成與互動過程。因而，直接導致政府行為與民間需求的不匹配，學?；蚪處煂φ卟焕斫?、不認可，更有甚者，將政策看為外加于己的壓力與負擔，城市學校及其教師不愿意進行流動，就算交流也是學校為了應付上級任務、教師為了評職稱的形式化“走過場”[3]。就算是作為政策受益方的鄉(xiāng)村學校和教師，也有可能毫無主動發(fā)展的意識，不懂得教師交流政策的初衷與自身參與教師交流的目的，白白浪費了教師專業(yè)成長、學校質(zhì)量提升的大好成長機會。

2.政策宣傳中目標對象被忽視

政策宣傳的過程是一個將政策文本入腦、入心的內(nèi)化過程，政策宣傳直接影響著政策實施主體、實施對象對政策的了解度、認同度，也對政策能否順利實施具有重要影響。但是在現(xiàn)實過程中，部分地方過于關(guān)注政策實施對地方整體的重要意義，沒能站在學校和教師的角度考慮問題，沒有向其解釋清楚教師交流政策的背景、意義等。有些地方甚至將政策宣傳、執(zhí)行過程輔以道德輿論的壓力，將教師交流視為支援鄉(xiāng)村落后地區(qū)，下鄉(xiāng)幫扶農(nóng)村學校、鄉(xiāng)村教師等，如果不積極參與，就是沒有集體意識、奉獻精神的自私行為或是師德問題，因而這樣的教師也不配獲得更高的職稱。這便是政策解讀與宣傳缺乏帶來的后果之一，此類誤讀，使得教師交流政策成為剛性的、強迫性的政府行為，而不是自覺自發(fā)、促進城鄉(xiāng)教育整體發(fā)展的有利行為，很可能導致參與交流的城市教師產(chǎn)生抵觸心理，在政策執(zhí)行過程中也就缺乏積極性、主動性，從而影響政策執(zhí)行的成效。

3.政策執(zhí)行時秉承二元對立思維

在我國，由于歷史、地理、制度等多種原因，城鄉(xiāng)發(fā)展差異客觀存在，尤其是經(jīng)濟與文化方面的差異。這樣的現(xiàn)實基礎(chǔ)，使得無論是國家政策層面還是民眾認識上，都形成了一個固化的認識，即鄉(xiāng)村貧困、落后，城市意味著先進、發(fā)達，城市與農(nóng)村的關(guān)系一般為支援與被支援、幫助與被幫助的關(guān)系，由此，城鄉(xiāng)之間的不平等關(guān)系也隨之產(chǎn)生。在這樣的背景下，城市學校與鄉(xiāng)村學校，城市學校教師和鄉(xiāng)村學校教師各自被定格，“城鄉(xiāng)二元”的利益格局本是不公正的社會現(xiàn)象，反倒被人們習以為常。教師交流政策在執(zhí)行過程中也難逃城鄉(xiāng)二元割裂的思想，城市教師前往鄉(xiāng)村任教成為了一種類似施舍的行為。城鄉(xiāng)二元的取向十分不可取，現(xiàn)實中的二元割裂思想，將會導致政策執(zhí)行偏離既定目標。

4.政策結(jié)果上政策初衷與效果偏離

教師交流政策結(jié)果與政策初衷之間的偏差主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一，教師交流的目標有所變化。教師交流政策的原初目標為通過選派優(yōu)秀教師下鄉(xiāng)支教，讓城市教師帶動鄉(xiāng)村教師在教學、科研上取得進步，從而提升農(nóng)村教育質(zhì)量。為了實現(xiàn)這一目標，政府出臺相關(guān)配套措施，如將進村支教與職稱評定相掛鉤等，但在現(xiàn)實執(zhí)行過程中，這樣的鼓勵性政策被扭曲，教師交流成了工具，城市教師為了在職稱評定中享受優(yōu)惠政策，便“主動”走向農(nóng)村學校，到點走人，教師交流置教師發(fā)展、教育發(fā)展于不顧，教師交流的原初目的被教師個人追求個人利益這一目標所取代。第二，教師交流過程發(fā)生異化。教師交流政策中規(guī)定到，教師交流的主要內(nèi)容涉及兩方面：促進學生的學和幫助教師改善教。但在實際教學過程中，城市教師往往重視學生的學，只將上好課視為教師交流的主要作用。事實上，教師在交流期，無論如何努力，對學生的影響和教學都是有限的。相對而言，這樣的教育效果是“短時的”。為了真正促進教學的持久改進，需要從教師下手，通過帶教等從根本上促進鄉(xiāng)村教師的發(fā)展，這樣才能由暫時性的“輸血”變成持久性的“造血”。但是現(xiàn)實狀況下，城市教師往往將幫助鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展視為額外任務，在他們眼中，能夠在鄉(xiāng)村學校任教已經(jīng)是自身的犧牲與奉獻，不想在教學之外開展公開課等，進一步增加自己的支教、負擔[4]。

5.政策內(nèi)容上與已有規(guī)定相沖突

我國的政策、制度應當屬于一個相對系統(tǒng)的整體，但教師流動政策的內(nèi)容，卻與以往部分規(guī)定（法律、意見、條例等）存在一定的沖突與差異[5]。具體而言，《教師法》中曾指出，學?？梢酝ㄟ^簽訂合同等形式實行聘任制，在這一過程中聘任與受聘雙方處于平等的地位、學校和教師可以互相選擇，也就是教師有權(quán)利拒絕去一個自己不想去的學校任教。但是，當前的教師交流政策則忽略了平等以及互選等重要原則，而是多了幾分強制的意味。義務教育階段教師交流更多的是基于國家的要求而非自身心甘情愿，這一過程中學校和教師存在著地位不平等的狀況。此外，在諸多關(guān)于中小學教師職稱評定的文件中，譬如《中學教師職務試行條例》《關(guān)于深化中小學教師職稱制度改革試點的指導意見》等文件中，都對義務教育階段教師如何晉升職稱作出了相應的規(guī)定，其中從來沒有說要將職稱評定、職務晉升和教師流動相掛鉤，但是我國的教師交流政策則將教師的鄉(xiāng)村交流經(jīng)歷或者特定的時間期限視為職稱評定的硬性條件或者優(yōu)先條件，這樣的規(guī)定本身就具有不妥之處，不僅與既有規(guī)定不符，而且可能損害教師的正當權(quán)益。

三、義務教育教師交流政策實施的變革理路

為了有效解決以上政策問題，促進義務教育均衡發(fā)展，可以從以下幾方面著手尋找可能的突破點與變革理路。

1.做好頂層規(guī)劃，增強政策完備性

治理現(xiàn)代化是未來社會發(fā)展、教育發(fā)展的重要趨勢，而實現(xiàn)治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在于治理機制的現(xiàn)代化。為了實現(xiàn)教師交流政策的穩(wěn)固、順暢推進，需要高瞻遠矚，通過制定發(fā)展規(guī)劃綱要、發(fā)展遠景圖等形式做好頂層設(shè)計。在制定發(fā)展規(guī)劃時，可以從以下方面做起：首先，通過實地調(diào)研等，充分把握學校、教師的現(xiàn)實狀況。對政策實行對象現(xiàn)實情況、發(fā)展需求的了解是制定發(fā)展規(guī)劃的第一步。城鄉(xiāng)交流政策的制定，不能是城市學校、鄉(xiāng)村學校之間特定數(shù)量的教師流動，更應當是具有針對性、高匹配性的一項活動，硬性要求應當基于雙方自由選擇的過程，從而實現(xiàn)優(yōu)勢互補。其次，頂層設(shè)計需要遵循整體性基本原則。政策整體性是保證政策有效實施的必要條件，教師交流政策是為了解決義務教育均衡發(fā)展而出臺的一項政策，但不能“頭疼醫(yī)頭”只管義務教育均衡發(fā)展而忽視教育其他方面的問題。因而，在制定政策時要著眼社會整體這一大背景，遵循系統(tǒng)整體的原則，避免牽一發(fā)而動全身，帶來新的不可預知的問題。

2.加強政策宣傳，提升民眾認同感

政策的有效落地涉及多個主體，總體而言，既關(guān)乎政策制定者、政策執(zhí)行者，又關(guān)乎政策實施對象，三者步調(diào)一致、高度協(xié)調(diào)才能促使政策有效實施。政策執(zhí)行往往是一個自上而下的線性過程，這一過程需要三方主體達成基本的共識，而政策宣傳則在這一過程中發(fā)揮著重要的作用。為此，政策制定者可以通過政策內(nèi)容輪回宣講、政策文本材料印發(fā)、政策執(zhí)行人員素質(zhì)培訓等進行政策實施輿論營造，使政策內(nèi)涵在民眾之間得到充分、廣泛、正確的理解。只有知曉、了解政策，民眾才能作出自己的判斷，通過價值判斷，民眾可以形成基本的價值認同或者價值反對，期間應當在建立一系列的價值商討機制，如政策制定者或執(zhí)行者的多輪調(diào)研、訪談、座談，調(diào)研過程中與群眾直接對話，廣泛聽取民心民意，注重學校和教師的真實需求，并且根據(jù)其合理需求適當調(diào)試既有政策，如此循環(huán)往復，直至達成彼此較為認可的教師交流政策[6]。通過以上行為，“上級”的實地調(diào)研加上“基層”的民眾參與，不僅可以增強政策文本的科學完備性，也能在協(xié)商過程中增進彼此的理解與互信，使得政策宣傳深入人心，從而促進政策落實。

3.明確政策目標，保持政策初衷

政策執(zhí)行是一個曲折漫長的過程，受多種因素影響，很容易偏離政策的既定目標。因而，回答教師交流政策的制定初衷是什么，并且始終秉承這一初衷至關(guān)重要。教師流動絕對不是形式化的鄉(xiāng)村與城市教師你來我往，流動的實質(zhì)遠大于形式本身。簡言之，教師流動政策是為了通過師資“軟”資源再分配縮小城鄉(xiāng)差異，促進義務教育階段教育公平的推進與教育質(zhì)量的整體提升。在這一過程中，學生發(fā)展、教師專業(yè)成長都是教師交流政策制定的重要考量目標。因而，在政策實踐過程中，都要時刻遵循這一目標，不能隨意變更、扭曲[7]。為了真正做到這一點，一是需要細化目標，并且在此基礎(chǔ)上清晰定位，達成一致認識;二是教育行政部門或者各個學?？梢越ｉT的政策實施成效監(jiān)督或評估小組，通過追蹤監(jiān)測，保證教師交流政策“始終在路上”，且在正確的路上。

4.協(xié)調(diào)多方利益，避免各種沖突

教育具有多種參與主體，本身較為復雜，因而也容易出現(xiàn)各個利益主體、多種政策規(guī)定相互沖突的局面。就利益主體相互沖突而言，由于參與教育的主體都是現(xiàn)實中的社會人，都持有自己的價值觀、利益訴求，集體利益與個人利益、城鄉(xiāng)學校與城鄉(xiāng)教師、政策主體與實施對象等均存在各自的立場和追求，為了避免彼此之間的沖突，實現(xiàn)整體效果最優(yōu)化，需要通過協(xié)商、對話、交流等，盡可能的做到統(tǒng)籌兼顧。具體而言，可以建立線上或者線下交流平臺，讓各利益主體擁有各抒己見的平臺和機

會[8]。在政策沖突方面，教師流動政策出臺較晚，在此之前有許多既有法律條文、政策規(guī)定已然存在，因此，教師流動政策首先需要注意的是不能與以往法律政策發(fā)生矛盾，尤其是《教師法》這樣權(quán)威、嚴謹?shù)姆晌谋?，教師交流政策更不能與它互相“打架”。若二者不一致，將會帶來民眾的迷惑、排斥，這將直接影響政策的應有效力。因而，為了防止政策、規(guī)定之間的內(nèi)部沖突，對政策文本內(nèi)容進行細化、調(diào)整十分必要。當然，做好協(xié)調(diào)工作并非易事，但是要時刻保持對話意識、整體意識，盡可能地謀取彼此可接受的臨時性或部分性共識。

參考文獻

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[作者：吳麗翠（1985-），女，甘肅慶陽人，寧夏師范學院教育科學學院，講師，碩士。]

【責任編輯 陳國慶】