政策工具視角下我國中小學(xué)教師培訓(xùn) 政策文本量化分析

王慧

[摘? ?要]政策目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于政策工具的合理使用。研究者以我國1999—2020年間的95份國家層面中小學(xué)教師培訓(xùn)政策文本為對象，從政策工具和培訓(xùn)管理要素兩個維度對我國中小學(xué)教師培訓(xùn)政策文本進(jìn)行量化分析。結(jié)果表明，我國中小學(xué)教師培訓(xùn)政策工具使用存在明顯的不均衡性，能力建設(shè)工具過度使用，激勵性工具和象征勸誡工具使用不足;政策工具在培訓(xùn)管理要素上存在配置差異。為更好地發(fā)揮政策的工具性價值，提升中小學(xué)教師培訓(xùn)政策的執(zhí)行效果，建議適當(dāng)調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大成果轉(zhuǎn)化政策工具供給，加強(qiáng)培訓(xùn)規(guī)劃和效果評估政策供給，并保持政策工具運(yùn)用的統(tǒng)一性與連續(xù)性。

[關(guān)鍵詞]中小學(xué)教師培訓(xùn);政策文本;政策工具;培訓(xùn)管理要素

一、中小學(xué)教師培訓(xùn)政策二維分析框架

隨著政策工具理論的多樣化發(fā)展，有必要探究如何科學(xué)選擇與合理配置政策工具才能有效提升教育政策的執(zhí)行效果。在此，以政策工具理論為基礎(chǔ)，建構(gòu)包括政策工具維度（X軸）、培訓(xùn)管理要素維度（Y軸）的我國中小學(xué)教師培訓(xùn)政策二維分析框架（見圖1），量化分析我國中小學(xué)教師培訓(xùn)的政策文本。

1.X維度：政策工具維度

國內(nèi)學(xué)者黃萃、趙培強(qiáng)等根據(jù)麥克唐納爾、施耐德和英格拉姆的觀點(diǎn)，將政策工具分為權(quán)威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具五種[1]。借鑒此分類標(biāo)準(zhǔn)，本研究也將我國中小學(xué)教師培訓(xùn)政策工具分為以下五類：一是權(quán)威工具，多用于規(guī)定培訓(xùn)任務(wù)的責(zé)任分配、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)督管制等硬性要求;二是激勵工具，主要用于對行政主管部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)員等培訓(xùn)主體的獎勵或懲罰，以及激勵項目管理者和學(xué)員積極發(fā)揮示范輻射作用等;三是象征和勸誡工具，主要采用具有價值導(dǎo)向性的文本，喚起目標(biāo)群體對某種價值觀和信仰的自發(fā)認(rèn)同和遵守[2]，通過目標(biāo)規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)、高度重視、呼吁倡導(dǎo)等方式，表達(dá)政府對中小學(xué)教師培訓(xùn)的態(tài)度;四是能力建設(shè)工具，主要是指通過轉(zhuǎn)變觀念、變革模式、明確目標(biāo)和內(nèi)容、培訓(xùn)者培訓(xùn)、資源平臺建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入等，為所期望的行動提供各方面支持的工具;五是系統(tǒng)變革工具，主要指負(fù)責(zé)管理和實施中小學(xué)教師培訓(xùn)的新組織的建立、已有組織的裁撤或合并、職能的重新界定等[3]。

2.Y維度：培訓(xùn)管理要素維度

實施教師培訓(xùn)是政府加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)的管理手段，實現(xiàn)中小學(xué)教師培訓(xùn)管理能力的提升是當(dāng)前中小學(xué)教師培訓(xùn)發(fā)展的關(guān)鍵[4]。根據(jù)中小學(xué)教師培訓(xùn)管理的組成要素以及政策文本中的各項措施，可以將我國中小學(xué)教師培訓(xùn)管理要素分為培訓(xùn)規(guī)劃、培訓(xùn)實施、成果轉(zhuǎn)化、效果評估四大類，每類又包含較廣泛的具體內(nèi)容，如表1所示。

二、研究方法和樣本選擇

利用質(zhì)性研究數(shù)據(jù)分析軟件Nvivo12 Plus對政策文本進(jìn)行量化分析。選取的政策文本來源于國務(wù)院及教育部官方網(wǎng)站，時間跨度為1999至2020年。選取文件的依據(jù)：一是權(quán)威性，發(fā)文機(jī)構(gòu)主要是國務(wù)院以及教育部、財政部等部門;二是關(guān)聯(lián)性，選取的政策內(nèi)容直接與中小學(xué)教師培訓(xùn)密切相關(guān)，不納入簡單提及的內(nèi)容;三是針對性，對于一些非正式?jīng)Q策文件，如會議記錄、批復(fù)函等不予納入;四是全面性，在時段上要能夠反映我國中小學(xué)教師培訓(xùn)21年以來的整體面貌。共收集政策文本95份，對篩選出的政策文本內(nèi)容按照“政策編號—政策名稱—具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼，形成政策內(nèi)容分析編碼表。限于篇幅，在此只列出部分內(nèi)容，如表2所示。

將95份研究樣本導(dǎo)入Nvivo12 Plus分析軟件進(jìn)行三級編碼。一是開放編碼，即對原始文本給予自由編碼，從而將其概念化和范疇化[5]，共形成了無重復(fù)的517個自由節(jié)點(diǎn)和989個參考點(diǎn)。二是主軸編碼，通過歸納形成法律法規(guī)、建立制度、強(qiáng)制規(guī)定、資質(zhì)認(rèn)證等24個主范疇，即提取24個具體政策工具名稱。三是選擇編碼，即基于研究目標(biāo)，將24個政策工具分別歸屬到5類政策工具類別內(nèi)。

不同編碼者對相同文本獨(dú)立編碼的一致性是檢驗編碼者信度的重要指標(biāo)，通常認(rèn)為不同編碼者間一致性比率達(dá)到80%，則編碼結(jié)果可被接受[6]。本研究在正式編碼前，請另一組編碼員隨機(jī)抽取文本進(jìn)行“背靠背”編碼，并利用軟件中的“編碼比較”進(jìn)行一致性檢驗，結(jié)果編碼一致性在90%以上，表明編碼在理論上是飽和的，具有較高的可信度。

三、研究結(jié)果與分析

1.政策工具類型的X維度分析

對95份中小學(xué)教師培訓(xùn)政策文本內(nèi)容編碼的頻數(shù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，各類政策工具使用頻率差異較大。在所有的政策工具中，能力建設(shè)工具的使用頻率最高，其次為權(quán)威工具、系統(tǒng)變革工具、象征和勸誡工具，激勵性工具的使用頻率最低（見圖2）。這說明，國家教育行政部門主要采用能力建設(shè)這一政策工具來推動中小學(xué)教師培訓(xùn)，希望通過自身能力建設(shè)改變中小學(xué)教師培訓(xùn)工作基礎(chǔ)和體系還比較薄弱的現(xiàn)狀;其次是依靠制度規(guī)定、行政命令等權(quán)威工具強(qiáng)制實施培訓(xùn)工作;而系統(tǒng)變革工具與象征和勸誡工具發(fā)揮的作用不大，激勵性工具的作用更是微乎其微。根據(jù)出現(xiàn)頻次和頻率可進(jìn)一步分析五類政策工具的具體使用情況，如表3所示。

從表3可以看出，在權(quán)威工具中，“建立制度”的應(yīng)用最多，有87處（占8.80%），具體包括項目規(guī)范管理、安全管理、信息化管理等制度，以及建立學(xué)員考核認(rèn)證、培訓(xùn)檔案制度和學(xué)分管理制度等。其次，“強(qiáng)制規(guī)定”的應(yīng)用也較多，有62處（占6.27%），主要體現(xiàn)在培訓(xùn)學(xué)時、學(xué)員選拔、培訓(xùn)周期、經(jīng)費(fèi)保障、課程內(nèi)容和師資占比等方面。此外，政府還通過制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、指南等作為中小學(xué)教師培訓(xùn)的規(guī)范性手段。例如，制定了“國培計劃”課程標(biāo)準(zhǔn)、教師教育課程標(biāo)準(zhǔn)、教師專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)基地評估標(biāo)準(zhǔn)、教師教育技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)等。最后，“資質(zhì)認(rèn)證”的應(yīng)用最少，有17處（占1.72%）。自2004年《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)教育新課程師資培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》明確“要采用項目招標(biāo)的方式遴選機(jī)構(gòu)”后，多次出現(xiàn)“完善項目招投標(biāo)機(jī)制”“應(yīng)納入政府采購范圍的項目要實行政府采購”等表述。

在激勵工具中，“授權(quán)掛鉤”主要體現(xiàn)在28處（占2.83%），其中教師培訓(xùn)成績與個人利益掛鉤方面最多，其他激勵工具則體現(xiàn)不足。從激勵的方向看，運(yùn)用較多的是負(fù)向激勵即懲戒處罰（共有16項），而正向激勵即表彰獎勵較少（只有8項）。激勵工具的低使用率說明針對中小學(xué)教師培訓(xùn)的獎懲機(jī)制尚不完善，重懲罰輕獎勵，能夠激勵執(zhí)行主體主動參與提升培訓(xùn)質(zhì)量的政策工具使用明顯不足。

在象征和勸誡工具中，應(yīng)用比較多的是“目標(biāo)計劃”（有24處，占2.42%）和“輻射帶動”（有21處，占2.12%），具體包括提出培訓(xùn)總要求、界定培訓(xùn)目標(biāo)、要求各地制訂教師培訓(xùn)規(guī)劃，提出發(fā)揮示范作用、建立輻射機(jī)制等。其次，“高度重視”有18處（占1.82%），主要強(qiáng)調(diào)參加培訓(xùn)是中小學(xué)教師的權(quán)利和義務(wù)，呼吁高度重視教師培訓(xùn)等。其他象征和勸誡工具應(yīng)用較少，說明相關(guān)政策在宣傳引導(dǎo)、反思總結(jié)、發(fā)揮品牌示范效應(yīng)等方面還比較薄弱。

在能力建設(shè)工具中，“培訓(xùn)能力”得到重視，共體現(xiàn)197處（占19.92%），而其中占比最多的是更新培訓(xùn)觀念和改革培訓(xùn)模式，其次是強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)的針對性、多樣化和實效性，最后是明確培訓(xùn)內(nèi)容、突出培訓(xùn)重點(diǎn)、訓(xùn)后跟蹤等?！百Y金經(jīng)費(fèi)”共體現(xiàn)96處（占9.71%），說明政府比較重視培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入和使用效益。其他能力建設(shè)工具的應(yīng)用也較多，對我國中小學(xué)教師培訓(xùn)政策目標(biāo)的實現(xiàn)也發(fā)揮了重要作用。

在系統(tǒng)變革工具中，“建立新組織”有69處（占6.97%），“職能重新界定”有45處（占4.55%），而“組織裁撤合并”只有9處（占0.91%），說明政府主要采取組織結(jié)構(gòu)的設(shè)立、分工和職能界定等方式來厘清各培訓(xùn)主體的責(zé)任、權(quán)力和利益，以加強(qiáng)對中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的統(tǒng)籌管理。

2.培訓(xùn)管理要素的Y維度分析

基于培訓(xùn)管理要素分析維度，繼續(xù)對95份中小學(xué)教師培訓(xùn)政策文本編碼，形成了培訓(xùn)管理四個要素及次級要素的政策工具使用情況統(tǒng)計表（見表4）。從表4可以看出，各培訓(xùn)管理要素中五類政策工具的使用頻率不同且差距較大。其中，基于培訓(xùn)實施要素的政策工具使用頻次最多（有685處，占69.26%），其次是基于效果評估要素（有121處，占12.24%）、培訓(xùn)規(guī)劃要素（有99處，占10.01%）的政策工具，使用最少的是基于成果轉(zhuǎn)化要素的政策工具（有84處，占8.49%）。這說明，21年來，國家對培訓(xùn)實施的關(guān)注度遠(yuǎn)大于對效果評估、培訓(xùn)規(guī)劃和成果轉(zhuǎn)化的關(guān)注度。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在培訓(xùn)實施要素中，培訓(xùn)方法有183處（占18.50%），培訓(xùn)組織有131處（占13.24%），培訓(xùn)資金有108處（占10.92%），培訓(xùn)主體有98處（占9.91%），培訓(xùn)內(nèi)容有96處（占9.71%），培訓(xùn)師資有69處（占6.98%）?？梢?，培訓(xùn)實施要素中的培訓(xùn)方法是政策供給的重點(diǎn)。在效果評估要素中，考核評估有96處（占9.71%），而質(zhì)量監(jiān)督只涉及25處（占2.53%），說明行政部門在政策制定中相對更重視事后評估而不是過程監(jiān)督。在培訓(xùn)規(guī)劃要素中，項目計劃有47處（占4.75%），培訓(xùn)目標(biāo)有36處（占3.64%），而需求分析只有16處（占1.62），說明政策層面對培訓(xùn)需求的調(diào)研和分析比較欠缺。在成果轉(zhuǎn)化要素中，示范輻射有40處（占4.04%），訓(xùn)后跟蹤有24處（占2.43%），總結(jié)反思有20處（占2.02%），說明對培訓(xùn)成果轉(zhuǎn)化的政策支持主要集中在這三個方面，其他如成果提煉、對成果的實踐檢驗、對教師專業(yè)發(fā)展的影響等方面很少涉及。

四、政策建議

1.合理優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

一是繼續(xù)采用權(quán)威工具，發(fā)揮國家行政權(quán)力的作用，運(yùn)用強(qiáng)制性的權(quán)威工具明晰政策執(zhí)行主體責(zé)任。二是進(jìn)一步使用系統(tǒng)變革工具建立健全管理機(jī)制，清晰界定高校、市縣教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及社會機(jī)構(gòu)等組織在承擔(dān)培訓(xùn)項目中的職能，通過新建、裁撤、合并等方式優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。三是適當(dāng)增加象征和勸誡工具的比重，繼續(xù)強(qiáng)化中小學(xué)教師職后培訓(xùn)的意義。四是適當(dāng)增加激勵性工具的使用，對優(yōu)秀的承訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)項目和參訓(xùn)學(xué)員給予精神和物質(zhì)方面的獎勵，以及工作量認(rèn)定等相關(guān)待遇的傾斜。

2.擴(kuò)大成果轉(zhuǎn)化的政策工具供給

一是推進(jìn)教師教育學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才，提升教師培訓(xùn)的學(xué)術(shù)性。要建設(shè)“研究教師培訓(xùn)事實和教師培訓(xùn)問題，揭示教師培訓(xùn)規(guī)律的教師培訓(xùn)學(xué)”[7]。二是加強(qiáng)教學(xué)研究和項目研究，提升培訓(xùn)的專業(yè)性和研究性。三是對訓(xùn)后跟蹤、示范輻射、總結(jié)反思等增加權(quán)威工具、激勵性工具和能力建設(shè)工具的運(yùn)用，提供更具體、更豐富的政策支持，同時大力拓展能促進(jìn)培訓(xùn)成果轉(zhuǎn)化的途徑。

3.加強(qiáng)培訓(xùn)規(guī)劃和效果評估的政策供給

一是加強(qiáng)培訓(xùn)需求的調(diào)研和分析，采取措施鼓勵各級各類教育行政部門和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)深入一線，探索自下而上的培訓(xùn)模式，立足教師專業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求設(shè)計培訓(xùn)項目。二是在質(zhì)量監(jiān)督、考核評估等效果評估領(lǐng)域增加象征和勸誡工具，而不是單純依賴權(quán)威工具，從而調(diào)動和發(fā)揮政策主體的積極性。三是加強(qiáng)系統(tǒng)變革工具的應(yīng)用，如建立專門的評估考核機(jī)構(gòu)或?qū)＜覉F(tuán)隊，承擔(dān)和實施培訓(xùn)質(zhì)量監(jiān)測和效果評估。

4.保持政策工具應(yīng)用的統(tǒng)一性和連續(xù)性

中小學(xué)教師培訓(xùn)政策應(yīng)與其他相關(guān)法律法規(guī)和政策相一致，特別是與國家的教育均衡發(fā)展政策、鄉(xiāng)村振興政策、教育體制改革與課程改革政策、智能教育政策等保持關(guān)聯(lián)，與上位政策的要求相呼應(yīng)。同時，也要鼓勵支持基層實踐，探索滿足本地區(qū)本學(xué)校教師需求的培訓(xùn)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯 姚力寧? 校對 郭向和）

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