精準(zhǔn)治理視角下檔案治理的發(fā)展研究

趙杰 宋國(guó)濤

摘? 要：本文針對(duì)當(dāng)前檔案治理存在制度供給、監(jiān)督管理和公共服務(wù)針對(duì)性不強(qiáng)、精準(zhǔn)度不夠等突出問(wèn)題，提出效能導(dǎo)向的精準(zhǔn)治理理念的檔案治理策略，提升制度回應(yīng)、監(jiān)管以及公共服務(wù)等方面的精準(zhǔn)治理水平。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)治理;檔案治理;治理效能;發(fā)展

Abstract： This article proposes that under the guidance of the development-oriented precise governance concept that improve the level of precise governance in services from system response， supervision， and public service and other aspects aiming at the prominent problems of current archives governance about insufficient pertinence and insufficient precision of system supply， supervision and management， and public services.

Keywords： Precise governance; Archive governance; Governance efficiency; Development

自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題后，國(guó)家治理的理論和實(shí)踐不斷得到深化和拓展，精準(zhǔn)治理的理論也隨之應(yīng)運(yùn)而生。

1 精準(zhǔn)治理視角下檔案治理問(wèn)題考察

1.1 檔案制度供給精準(zhǔn)性缺失

就檔案法律體系的現(xiàn)狀而言，檔案法律法規(guī)系統(tǒng)性仍不健全，法制化建設(shè)仍處于初級(jí)階段。[1]即使2015年修訂的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，但各地關(guān)于環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)檔案方面的地方性法規(guī)卻也鮮有出臺(tái)。[2]這與全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下增強(qiáng)法律法規(guī)及時(shí)性、系統(tǒng)性的要求明顯存在差距。

檔案法律法規(guī)在規(guī)范對(duì)象范圍、治理目標(biāo)和方法的規(guī)定上還需精準(zhǔn)化和清晰化。[3]檔案法與相關(guān)法律規(guī)范之間還存在銜接與協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。

1.2 檔案監(jiān)管針對(duì)性不足、效能有待提高

第一，檔案監(jiān)管的針對(duì)性不足，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的確定不精準(zhǔn)。如近年來(lái)，因企業(yè)職工檔案丟失而引發(fā)的各類爭(zhēng)議日益增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)2004—2019年期間，僅中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布的有關(guān)“檔案丟失”的案件就有4854件。[4]究其原因，既有“企業(yè)檔案自助管理”傳統(tǒng)觀念的影響，也折射出檔案監(jiān)管的缺失，凸顯了對(duì)檔案安全需求增加精準(zhǔn)把握和針對(duì)性監(jiān)管的不足。

第二，檔案監(jiān)管的途徑和方法滯后、短缺，導(dǎo)致監(jiān)管效能有待提升。檔案法律制度對(duì)檔案管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)、利用和公布及法律責(zé)任等方面的規(guī)定較為豐富，但還需強(qiáng)化監(jiān)督管理規(guī)制設(shè)計(jì)。

1.3 檔案服務(wù)對(duì)社會(huì)需求缺乏精準(zhǔn)回應(yīng)

當(dāng)前，檔案公共服務(wù)不僅在量的方面難以滿足社會(huì)公眾的需求，而且在質(zhì)的方面也缺乏服務(wù)的精準(zhǔn)性，難以滿足公眾對(duì)檔案服務(wù)多樣性、高標(biāo)準(zhǔn)等需要。如有學(xué)者指出，檔案服務(wù)難以滿足社會(huì)公眾利用需求主要體現(xiàn)在檔案管理模式重收藏輕開放、檔案服務(wù)難以滿足復(fù)雜多元的利用需求兩個(gè)方面。[5]

在積極回應(yīng)鄉(xiāng)村檔案服務(wù)需求問(wèn)題上，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華2017年12月27日明確指出，發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍比較突出，從縱向看檔案工作越往基層越薄弱，尤其是到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，檔案工作仍面臨很多困難和問(wèn)題。[6]

這些均表明，當(dāng)前檔案公共服務(wù)既缺乏對(duì)新時(shí)代社會(huì)需求的準(zhǔn)確把握，也未完全從質(zhì)和量?jī)煞矫孀龊脤?duì)公眾檔案服務(wù)需求的精準(zhǔn)識(shí)別和回應(yīng)，檔案治理的服務(wù)效能有待提升。

2 精準(zhǔn)治理導(dǎo)引下檔案治理的發(fā)展思考

2.1 強(qiáng)化制度意識(shí)，以精準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)回應(yīng)治理的制度需求

第一，精準(zhǔn)把握檔案法律體系的短板，針對(duì)性地完善檔案法治體系。首先，要完善檔案基本法律制度，注重發(fā)揮其奠基統(tǒng)領(lǐng)作用。其次，強(qiáng)化檔案行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的清理、廢止及及時(shí)修訂工作，增強(qiáng)立法工作的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性。如著力推動(dòng)檔案地方立法工作，[7]強(qiáng)化制度回應(yīng)，提升制度供給側(cè)改革的及時(shí)性和精致度。

第二，進(jìn)一步增強(qiáng)檔案法律制度之間的協(xié)調(diào)性。一是增強(qiáng)中央和地方檔案立法的協(xié)調(diào)性。堅(jiān)持中央立法和地方立法相結(jié)合，結(jié)合地方特色精準(zhǔn)制定檔案法規(guī)規(guī)章，精準(zhǔn)回應(yīng)地方特色檔案保護(hù)利用的制度需求。二是強(qiáng)化檔案相關(guān)法律制度之間的銜接，合力提升治理效能，精準(zhǔn)回應(yīng)社會(huì)需求。

如《政府信息公開條例》經(jīng)2019年修訂后，不僅確立了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的公開原則，而且規(guī)定了規(guī)范便民的程序和救濟(jì)制度，貫徹了全面推進(jìn)依法治國(guó)和治理現(xiàn)代化的要求。

2.2 堅(jiān)持治理效能導(dǎo)向，確保監(jiān)管中全面貫徹精準(zhǔn)治理原則

2.2.1 強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域和突出問(wèn)題的日常監(jiān)管，回應(yīng)社會(huì)對(duì)正常檔案秩序的需求。針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、行政執(zhí)法或管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管不足、問(wèn)題突出的領(lǐng)域或現(xiàn)象，著力強(qiáng)化日常監(jiān)督管理的力度和頻次，針對(duì)不同治理對(duì)象區(qū)分采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，注重提升監(jiān)管實(shí)效。

2.2.2 建構(gòu)系統(tǒng)的檔案監(jiān)督管理法律制度。應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)檔案執(zhí)法實(shí)踐中暴露的不足，明確規(guī)定監(jiān)管對(duì)象、范圍，以問(wèn)題為導(dǎo)向豐富監(jiān)管措施，將信用監(jiān)管等新型監(jiān)管手段和以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的技術(shù)納入監(jiān)管過(guò)程，推進(jìn)形成與檔案事業(yè)及其屬性相適應(yīng)的系統(tǒng)性監(jiān)管制度。

2.2.3 擴(kuò)大檔案行政監(jiān)管的線索來(lái)源范圍。將檔案違法行為納入到監(jiān)管線索來(lái)源，[8]著力增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和實(shí)效，有效回應(yīng)群眾訴求。

2.3 立足公共服務(wù)職能，精準(zhǔn)把握和滿足社會(huì)需要

2.3.1 切實(shí)轉(zhuǎn)變對(duì)檔案工作的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化檔案公共服務(wù)意識(shí)。檔案部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化檔案服務(wù)公共性和基礎(chǔ)性的理念，以檔案為核心，打造多元合作的治理主體，協(xié)同推動(dòng)檔案館公共服務(wù)的完善。

2.3.2 常態(tài)化精準(zhǔn)把握社會(huì)對(duì)檔案的新需求，強(qiáng)化檔案服務(wù)供給側(cè)改革，多途徑和多形式加以回應(yīng)。針對(duì)《檔案法》等法律關(guān)于公民檔案利用權(quán)利保障制度存在的問(wèn)題，[9]精準(zhǔn)把握需求，以改革提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

2.3.3 積極跟進(jìn)檔案服務(wù)中公眾參與需要增長(zhǎng)的趨勢(shì)，增強(qiáng)檔案公共服務(wù)的精準(zhǔn)性。公眾參與是政府治理體系創(chuàng)新中參與式治理的重要體現(xiàn)。[10]檔案服務(wù)部門通過(guò)公眾參與開展服務(wù)是一種提升公共服務(wù)精準(zhǔn)度的重要路徑。

*本文系河南省檔案局科技項(xiàng)目“基于數(shù)字人文理念的醫(yī)院檔案管理服務(wù)研究”（2020-x-15）的階段性研究成果。

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（作者單位：趙杰，鄭州大學(xué)第五附屬醫(yī)院;宋國(guó)濤，中共河南省委（河南省委）黨校決策咨詢部 來(lái)稿日期：2020-03-19）