談新《檔案法》對機(jī)關(guān)檔案工作規(guī)范的新特點(diǎn)

瞿靜

摘? 要：對新《檔案法》涉及機(jī)關(guān)檔案工作規(guī)范的新特點(diǎn)進(jìn)行了解讀，認(rèn)為新《檔案法》對于機(jī)關(guān)檔案工作的規(guī)范有“建”“細(xì)”“賦”三個方面的特點(diǎn)，即強(qiáng)化組織制度建設(shè)、細(xì)化檔案工作內(nèi)容、賦予相對權(quán)力。

關(guān)鍵詞：檔案法;管理制度;工作機(jī)制;突發(fā)事件;檔案開放;檔案安全;電子檔案

Abstract： Interpreted the new characteristics of the new 'Archives Law' related to the norms of the agency's archives work. It is believed that the new 'Archives Law' has the three characteristics of 'building'， 'detailed' and 'provided' for the norms of the agency's archives work， that is， strengthening the organizational system. Construct and refine the content of archives work and give relative power.

Keywords： Archives law; Management system; Working mechanism; Emergencies; Archive opening;Archive security; Electronic archives

通過學(xué)習(xí)新《檔案法》，可以看出新《檔案法》對于機(jī)關(guān)檔案工作的規(guī)范有“建”“細(xì)”“賦”三個方面的特點(diǎn)。

1 “建”——強(qiáng)化組織制度建設(shè)

1.1 組織建設(shè)。新《檔案法》第九條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)確定檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員負(fù)責(zé)管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！彪m然僅僅是多了“應(yīng)當(dāng)確定”四個字，但其意義卻有著本質(zhì)的區(qū)別。

老版《檔案法》中機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員負(fù)責(zé)管理本單位的檔案，強(qiáng)調(diào)的只是機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員職責(zé)，并不強(qiáng)調(diào)或者說沒有表示機(jī)關(guān)成立不成立檔案機(jī)構(gòu)、指定檔案工作人員。

新《檔案法》條款有了兩層含義，其一，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立檔案機(jī)構(gòu)或指定檔案工作人員，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)檔案工作組織建設(shè);其二，說明機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員的職責(zé)。這不僅從組織上保證了機(jī)關(guān)檔案工作的開展，也確立了機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員的法定地位。

1.2 建立檔案工作責(zé)任制。新《檔案法》第十二條規(guī)定規(guī)定機(jī)關(guān)建立檔案工作責(zé)任制，是非常重要的措施。這里的檔案工作責(zé)任制不是機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員的責(zé)任制，而是機(jī)關(guān)檔案工作責(zé)任制。

它要求機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有對機(jī)關(guān)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其責(zé)任是對機(jī)關(guān)檔案工作要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，要將檔案工作作為機(jī)關(guān)工作的有機(jī)部分通盤考慮，為機(jī)關(guān)檔案工作的發(fā)展提供必要的條件，解決檔案工作中的一些實(shí)際問題，促使機(jī)關(guān)檔案工作積極服務(wù)于機(jī)關(guān)工作而產(chǎn)生最大的效益。

對于機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，其責(zé)任是做到檔案收集齊全、整理有序，保守檔案秘密，保證檔案安全，加強(qiáng)檔案編研，積極提供利用。并將這些工作責(zé)任細(xì)化，落實(shí)到每一個檔案工作人員和檔案工作每一個環(huán)節(jié)，從而充分發(fā)揮檔案工作責(zé)任制的作用。

1.3 健全檔案管理制度。新《檔案法》第十二條還規(guī)定了機(jī)關(guān)要“依法健全檔案管理制度”，也是非常重要的措施。這里有“依法”和“健全”兩層含義。

關(guān)于“依法”。建立機(jī)關(guān)檔案利用制度，就必須依照新《檔案法》第四章“檔案的利用和公布”的規(guī)定制定，既不能隨意限制利用，也不能隨意開放。有關(guān)利用保密檔案的應(yīng)當(dāng)按照《保密法》有關(guān)規(guī)定制定，涉及知識產(chǎn)權(quán)、個人信息的，應(yīng)按照新《檔案法》第二十八條“利用檔案涉及知識產(chǎn)權(quán)、個人信息的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”來制定。

關(guān)于“健全”。要建立機(jī)關(guān)檔案管理方面的制度體系，做到所有機(jī)關(guān)檔案管理方面的工作都有制度，每項(xiàng)機(jī)關(guān)檔案管理工作都有章可循。

1.4 檔案安全工作機(jī)制建設(shè)。新《檔案法》第十九條規(guī)定：“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當(dāng)建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力?！?/p>

“建立健全檔案安全工作機(jī)制”強(qiáng)調(diào)的不是檔案安全工作的某一方面，而是要建立機(jī)關(guān)檔案安全工作體系，包括組織制度建設(shè)、“硬件”建設(shè)和檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急處置能力建設(shè)。

2 “細(xì)”——細(xì)化檔案工作內(nèi)容

2.1 細(xì)化歸檔范圍。新《檔案法》第十三條對歸檔范圍做了詳細(xì)規(guī)定。這一規(guī)定將檔案“對國家和社會具有保存價(jià)值”的核心內(nèi)涵具體細(xì)化了，增強(qiáng)了針對性和可操作性。

其中針對機(jī)關(guān)檔案歸檔范圍有兩項(xiàng)，第一項(xiàng)和第五項(xiàng)。雖然，這兩條還是略顯有些原則，規(guī)定已經(jīng)很具體了，已經(jīng)有了明晰的范圍。

2.2 細(xì)化突發(fā)事件檔案管理。新《檔案法》第二十六條規(guī)定：“國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”。

新《檔案法》的規(guī)定不僅是對檔案工作在突發(fā)事件中作用的肯定，也是對做好這項(xiàng)工作的細(xì)化規(guī)范。

當(dāng)然，從條文表面看似乎并不涉及機(jī)關(guān)檔案工作，而是對國家檔案主管部門的規(guī)范要求。但是，實(shí)際上卻涉及到每個機(jī)關(guān)的檔案工作。

每個機(jī)關(guān)都主管某一領(lǐng)域的工作，而突發(fā)事件可能會出現(xiàn)在任何一個領(lǐng)域，機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的檔案工作制度，這也是國家檔案主管部門建立的突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案工作機(jī)制的一部分，也是其落腳點(diǎn)。

2.3 細(xì)化檔案開放程序。新《檔案法》涉及細(xì)化機(jī)關(guān)檔案開放的有兩條，即第二十九條和第三十條。

第二十九條雖然只增加了“國家”兩字，但是，顯然比僅僅是“有關(guān)”兩字清楚得多。第三十條是新增加的內(nèi)容，清楚地規(guī)定了機(jī)關(guān)檔案開放的程序和責(zé)任，使機(jī)關(guān)檔案的開放有章可循。

2.4 細(xì)化公布檔案條件。新《檔案法》第三十二條規(guī)定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布;未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何單位和個人無權(quán)公布。”“公布檔案應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益?！?/p>

第三十二條對機(jī)關(guān)公布檔案增加了限制性條件。機(jī)關(guān)公布檔案也要受到限制，“應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益?！?/p>

2.5 細(xì)化電子檔案管理。新《檔案法》專門新增加一章“檔案信息化建設(shè)”，其中涉及機(jī)關(guān)電子檔案管理的有三條，即第三十五條“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，并采取措施保障檔案信息安全。”第三十六條“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相互銜接?！钡谌藯l“國家鼓勵和支持檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化。已經(jīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的，應(yīng)當(dāng)對檔案原件妥善保管?！?/p>

新《檔案法》對機(jī)關(guān)電子檔案管理提出了三個方面的要求和規(guī)范：一是加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，保障電子檔案信息的安全;二是推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，使電子檔案管理信息系統(tǒng)融入到機(jī)關(guān)整體信息化系統(tǒng)之中;三是推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化，并保障檔案原件的安全保管。

2.6 細(xì)化檔案安全管理。新《檔案法》第四十四條規(guī)定：“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織發(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患的，應(yīng)當(dāng)及時采取補(bǔ)救措施，消除檔案安全隱患。發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當(dāng)及時向檔案主管部門報(bào)告?！?/p>

這一條體現(xiàn)了對機(jī)關(guān)檔案安全管理的細(xì)化，對機(jī)關(guān)檔案的安全管理有具體的細(xì)節(jié)內(nèi)容和措施。這條規(guī)定有三層含義，即定期檢查、及時補(bǔ)救、及時報(bào)告。并積極采取措施補(bǔ)救。

3 “賦”——賦予相對權(quán)力

3.1 檔案移交權(quán)。新《檔案法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收”。這里增加了“檔案館不得拒絕接收”的規(guī)定。增加的內(nèi)容從表面看是約束檔案館的，實(shí)際上也賦予了機(jī)關(guān)檔案室在檔案移交方面的權(quán)力。

在局館合一的體制下，檔案館以檔案局的名義出臺《檔案館接收進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)》，機(jī)關(guān)檔案室只有按照《檔案館接收進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)》要求移交檔案，不符合標(biāo)準(zhǔn)的檔案材料，檔案館就不接收，要求重新整理。一些不符合《檔案館接收進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)》現(xiàn)象的出現(xiàn)，尤其歷史原因、業(yè)務(wù)指導(dǎo)原因，若都要進(jìn)行重新整理，會增加機(jī)關(guān)檔案工作量。

新《檔案法》的規(guī)定，使得在檔案移交方面，機(jī)關(guān)檔案室與檔案館可以通過協(xié)商解決有關(guān)問題，而不再是由機(jī)關(guān)檔案室一味地被動接受檔案館的要求。

3.2 檔案開放審核權(quán)。新《檔案法》第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時附具意見。”

這一條增加了機(jī)關(guān)在檔案開放中的審核權(quán)力。這不僅對加快促進(jìn)檔案開放有積極的作用，也對機(jī)關(guān)維護(hù)在檔案方面的自身合法權(quán)益有著積極的意義。

尤其是在對已經(jīng)移交到檔案館保存的檔案仍然有檔案開放審核權(quán)，更彰顯了機(jī)關(guān)在檔案方面的權(quán)力。當(dāng)然，權(quán)力與責(zé)任是對等的，有權(quán)力就有責(zé)任。

有了這些明確的權(quán)力與責(zé)任，自然對加快促進(jìn)檔案開放就有了積極的作用。

3.3 安全保密權(quán)。新《檔案法》第四十三條規(guī)定：“檔案主管部門根據(jù)違法線索進(jìn)行檢查時，在符合安全保密要求的前提下，可以檢查有關(guān)庫房、設(shè)施、設(shè)備，查閱有關(guān)材料，詢問有關(guān)人員，記錄有關(guān)情況，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合。”

該條增加了機(jī)關(guān)在被檢查中的安全保密權(quán)力。檔案主管部門在根據(jù)違法線索進(jìn)行檢查時，如果達(dá)不到安全保密要求，機(jī)關(guān)可以拒絕檔案主管部門的檢查。

檔案主管部門根據(jù)違法線索進(jìn)行檢查的行為要比日常的監(jiān)督檢查行為更嚴(yán)厲，或者說權(quán)威更大些。

權(quán)威大的行為尚且需要尊重機(jī)關(guān)的安全保密權(quán)力，權(quán)威相對小的行為則更需如此。當(dāng)然，機(jī)關(guān)也不可濫用這種安全保密權(quán)，只要檔案主管部門符合安全保密要求，機(jī)關(guān)則需要無條件的配合。

（作者單位：新鄉(xiāng)市機(jī)關(guān)后勤服務(wù)中心 來稿日期：2020-10-06）