層級(jí)鑒定：《檔案法》修訂后檔案開放策略

王改嬌 曹亞紅

摘? 要：本文基于新修訂《檔案法》對(duì)檔案開放業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定和新的要求，采用文獻(xiàn)分析法和案例分析法等研究手段，對(duì)檔案開放策略這一問題進(jìn)行研究。提出檔案開放要采用層級(jí)鑒定的方法來實(shí)施，針對(duì)鑒定工作量大、專業(yè)人才缺乏和不同地區(qū)缺乏統(tǒng)籌等問題，本文提出要采取規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和組織分級(jí)等手段來解決。

關(guān)鍵詞：檔案法;檔案開放;檔案層級(jí)鑒定;檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn);檔案鑒定組織

Abstract： Based on the relevant provisions and new requirements of the newly revised Archives Law on opening archives， this paper adopts literature analysis method， case analysis method and other research methods to study the issue of opening Archives. It is proposed that the method of hierarchical appraisal should be adopted to implement the opening of archives. In view of the problems such as heavy workload of appraisal， lack of professional talents and lack of overall planning in different regions， this paper proposes to adopt standard standards and organization classification and other means to solve the problems.

Keywords： Archives law; Opening Archives; Hierarchical appraisal; Standards for archival appraisal; Archival appraisal organization

新修訂的《檔案法》，將檔案開放年限由30年縮減為25年，將開放檔案的主體由綜合檔案館擴(kuò)展為所有檔案館，將尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，交由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)。

本文提出層級(jí)鑒定法，充分發(fā)揮文件形成者、檔案形成單位、保管單位、檔案館的積極性，以構(gòu)建各有分工、多方合作的檔案鑒定工作體系。

1 層級(jí)鑒定的涵義

檔案層級(jí)鑒定，是指根據(jù)檔案的不同內(nèi)容和形式特征，由不同主體在相關(guān)節(jié)點(diǎn)對(duì)文件的公開級(jí)別、控制年限等進(jìn)行鑒定，并做出相應(yīng)標(biāo)識(shí)，以減少不必要的重復(fù)勞動(dòng)，確保檔案及時(shí)、最大限度地向社會(huì)開放，滿足各界人士的利用需求。

館室藏檔案，是由不同機(jī)構(gòu)或個(gè)人在各個(gè)歷史時(shí)期形成，它們反映的主題不同、形式各異，其功能也千差萬別。帶有明顯的規(guī)范作用和宣傳教育作用的公文，其生成之初，就須廣而告之;[1]而內(nèi)容可能關(guān)涉國(guó)家安全、外交，或商業(yè)機(jī)密、技術(shù)秘密等文件，其傳閱和使用則需要控制在有限的范圍之內(nèi);還有一些內(nèi)容涉及個(gè)人隱私的個(gè)人信息材料，需要保護(hù)七八十年甚至上百年才能為公眾所用。

因此，對(duì)所有館藏文件，采取層級(jí)鑒定法，而非實(shí)施“一刀切”——25年期滿開放鑒定法，方為上策。

2 《檔案法》修訂后檔案鑒定面臨的新挑戰(zhàn)

新修訂的《檔案法》關(guān)于檔案開放有諸多創(chuàng)新，一是首次“鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開放檔案”;二是首次將開放檔案審核之責(zé)前置到移交進(jìn)館環(huán)節(jié);三是檔案控制年限由30年縮短為25年。這些規(guī)制對(duì)于綜合館、其他檔案館以及檔案形成單位都是新的挑戰(zhàn)。

2.1 綜合館——檔案開放鑒定工作量激增。新修訂的《檔案法》規(guī)定，檔案控制年限縮減為25年，亦即1995年以前的檔案均“應(yīng)開盡開”。在法律責(zé)任中又追加了“不按規(guī)定向社會(huì)開放、提供利用檔案的”單位或個(gè)人將“由縣級(jí)以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。新增條款強(qiáng)化了檔案部門開放檔案的職責(zé)和開放鑒定工作量短期內(nèi)暴增的挑戰(zhàn)。

據(jù)媒體報(bào)道，2018年，天津市檔案館向社會(huì)公眾開放了一批館藏滿30年的檔案，數(shù)量26748件，檔案形成年代為1987年。[2]2017年，北京市檔案館在紀(jì)念國(guó)際檔案日活動(dòng)中，面向社會(huì)開放檔案17余萬件，具體年代不詳。2019年12月，湖北省檔案館完成一批檔案開放鑒定工作，主要內(nèi)容為1971年至1987年湖北省林業(yè)廳等4個(gè)全宗的檔案，總計(jì)16868件。[3]1992年，江蘇省全省各級(jí)檔案館接收案卷數(shù)量為294239卷，1994年為211296卷。在檔案開放率方面，最高開放率為30.58%（2000年）。[4]

僅依上述報(bào)道分析，綜合館目前開放鑒定的檔案，主要形成于上世紀(jì)80年代末期，已完成開放鑒定的是個(gè)別全宗還是所有全宗，尚未可知。

反觀同期接收檔案的數(shù)量，1983年至1990年，北京市檔案館8年中接收檔案242413卷，除因館舍條件改善，償還歷史欠賬的原因，一般每年接收檔案七八千卷。[5]數(shù)據(jù)表明，已經(jīng)完成鑒定的以“萬件”計(jì)，需要鑒定的以“萬卷”計(jì)，業(yè)內(nèi)都知道卷與件的概念，歷史欠賬自不必言。

2.2 檔案形成單位——從零做起。修訂后的檔案法，將增量檔案的鑒定開放明確賦予檔案形成單位或保管單位。

一份檔案能否公開，需要多維度考量，包括國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私、相關(guān)聯(lián)的負(fù)面影響等。需要鑒定人員具備多方面素養(yǎng)，如檔案業(yè)務(wù)，檔案方針政策，檔案法、保守國(guó)家秘密法、政務(wù)信息公開條例、著作權(quán)法、專利法等相關(guān)法律法規(guī)，檔案形成的時(shí)代背景、相關(guān)事件的披露對(duì)當(dāng)今政治經(jīng)濟(jì)、國(guó)際關(guān)系的影響等。

由于檔案形成單位的隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)還遠(yuǎn)不及綜合館，鑒定開放可謂從零做起。因此，有待國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)施策。

2.3 其他檔案館——“存量與增量”的雙重壓力。國(guó)家檔案局統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2018年底，全國(guó)共有各級(jí)各類檔案館4136個(gè)，其中專門檔案館211個(gè)，部門檔案館143個(gè)，企業(yè)檔案館158個(gè)，省、部屬事業(yè)單位檔案館309個(gè)。[6]合計(jì)占到全國(guó)檔案館總數(shù)的五分之一。

檔案開放40年來，綜合檔案館在開放鑒定工作積累了一定經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)于其他檔案館卻是一項(xiàng)全新的工作內(nèi)容。

從機(jī)構(gòu)建制來看，多為組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)，普遍存在人員匱乏、專業(yè)素質(zhì)不高等現(xiàn)象。筆者在高等院校的14個(gè)調(diào)查對(duì)象中，對(duì)檔案開放鑒定問題既有贊同與反對(duì)的不同聲音，也有共同的憂慮。這些憂慮包括人手短缺難以應(yīng)對(duì)開放利用的新壓力、難以控制與開放的界限、擔(dān)憂機(jī)構(gòu)與編制調(diào)配問題、難以短期內(nèi)完成存量檔案鑒定問題以及與增量檔案的開放鑒定銜接問題等。這一系列問題如不能妥善解決，其他檔案館的開放將難以全面啟動(dòng)。

3 層級(jí)鑒定，標(biāo)準(zhǔn)先行

對(duì)于檔案開放管理，新修訂的《檔案法》規(guī)定“由國(guó)家檔案主管部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。筆者認(rèn)為，起草檔案開放管理辦法，核心內(nèi)容是，通過列舉的方式做出“不開放”清單，明確劃定控制使用檔案的范圍和控制年限，簡(jiǎn)便可行。

控制使用檔案的標(biāo)準(zhǔn)要盡量細(xì)化，確保較強(qiáng)的可操作性?？捎蓢?guó)家檔案主管部門出臺(tái)指導(dǎo)性意見，統(tǒng)一制定哪些門類或者具有哪些特征的文件，可能涉及國(guó)家利益、個(gè)人隱私，需要控制使用。

不公開的范圍可借鑒《政府信息公開條例》《保守國(guó)家秘密法》的相關(guān)條款制定。涉及個(gè)人信息的檔案，我國(guó)相關(guān)法律尚未出臺(tái)，可以借鑒其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)。個(gè)人信息的封閉期，較短的是瑞士，保護(hù)期限為50年;德國(guó)較長(zhǎng)，要求關(guān)系人出生后110年或者死亡后30年，個(gè)人資料方可公開;俄羅斯則規(guī)定文件產(chǎn)生后75年開放。

我國(guó)可采取折中策略，將涉及個(gè)人信息的控制使用年限限定在當(dāng)事人出生100年左右，較為適宜。

涉及商業(yè)機(jī)密的材料，可以參照國(guó)家檔案局8號(hào)令、10號(hào)令的做法，類似于制定“文件材料歸檔范圍與保管期限表”，由各個(gè)行業(yè)主管部門分別制定各自的控制檔案使用范圍及控制年限標(biāo)準(zhǔn)，并上報(bào)國(guó)家檔案主管部門審核批準(zhǔn)。如涉及商業(yè)機(jī)密的企業(yè)管理類文件，其保密期限可1到10年不等，以達(dá)到開放和保護(hù)的平衡。

4 層級(jí)鑒定的組織

檔案的層級(jí)鑒定可在以下三個(gè)層級(jí)展開。

4.1 第一層級(jí)，部分文件的開放鑒定與歸檔文件鑒定同步。即在文件向檔案轉(zhuǎn)化的節(jié)點(diǎn)——?dú)w檔整理時(shí)，將“即時(shí)公開”的文件同步標(biāo)識(shí)。同步標(biāo)識(shí)包括明確標(biāo)有“此件公開發(fā)布”字樣、無明顯標(biāo)注但內(nèi)容特性屬于社會(huì)公眾周知或遵照?qǐng)?zhí)行兩類。

具體標(biāo)注方法為，在歸檔文件目錄中增加一個(gè)項(xiàng)目——公開級(jí)別。歸檔時(shí)，由整理人員應(yīng)將上述兩類文件“公開級(jí)別”加以標(biāo)注。

這個(gè)層級(jí)的鑒定，責(zé)任主體是歸檔文件整理人員，有的甚至是文件的起草人員，他們對(duì)于文件的形成內(nèi)容、密級(jí)特征、流轉(zhuǎn)過程甚為熟悉，把握比較準(zhǔn)確。而且，與以往相比，僅在著錄時(shí)多增加一項(xiàng)，工作量不大，鑒定標(biāo)注基本不存在障礙。

歸檔時(shí)應(yīng)保證數(shù)據(jù)庫(kù)目錄數(shù)據(jù)與紙質(zhì)版本的絕對(duì)統(tǒng)一性。將部分文件的開放鑒定與歸檔鑒定同步，既保持了檔案信息公開的連貫性，也避免了移交過程的重復(fù)勞動(dòng)。

4.2 第二層級(jí)，開放鑒定與移交審核同步。新修訂的《檔案法》第三十條要求：“尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見。”

目前，我國(guó)檔案移交年限與檔案限制年限不統(tǒng)一，地縣以下部門向同級(jí)檔案館移交年限為10年，省級(jí)以上部門向同級(jí)檔案館移交年限為20年，而檔案公開年限是25年。

移交年限與開放年限中間存在“5年”“15年”的時(shí)間差。因而，檔案形成單位的開放鑒定只能是根據(jù)未來形勢(shì)進(jìn)行預(yù)判，再由檔案館加以審核把關(guān)，最終決定是否開放。

這方面，浙江省杭州市已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試。杭州市檔案館嘗試將鑒定工作關(guān)口前移。即機(jī)關(guān)檔案室負(fù)責(zé)對(duì)新形成檔案的開放鑒定工作進(jìn)行初步探索，由各形成機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)將已進(jìn)館的未滿30年檔案進(jìn)行開放鑒定。同時(shí)建立新進(jìn)館檔案再審機(jī)制，重點(diǎn)審查控制使用檔案是否符合相關(guān)規(guī)定。這種做法推進(jìn)了檔案信息資源的館室共享，有效地緩解了檔案館鑒定工作的壓力。[7]

關(guān)于形成單位的開放鑒定，外交部檔案館的做法值得借鑒。2006年，外交檔案開放時(shí)引發(fā)了社會(huì)各界極大的關(guān)注，外交部檔案館館長(zhǎng)廉正保在向記者詳述檔案開放的過程時(shí)講到，檔案的解密工作從2004年4月中旬開始，至2005年6月底結(jié)束，歷時(shí)一年2個(gè)月，涉及24個(gè)司局級(jí)單位，參加人員有75位在職干部和離退休干部參加。流程也相當(dāng)復(fù)雜，先由鑒定組出具初審審查意見單，送交主管領(lǐng)導(dǎo)審批;而后檔案館進(jìn)行審核，再送至鑒定開放領(lǐng)導(dǎo)小組;領(lǐng)導(dǎo)小組審核之后向部門報(bào)告，然后以外交部的名義向國(guó)務(wù)院報(bào)告;國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)之后，才最后開放。[8]當(dāng)然，一般組織的開放鑒定組織管理與審批流程可適當(dāng)簡(jiǎn)化。

形成單位開展開放鑒定，建議將開放鑒定的結(jié)果在移交目錄上標(biāo)示。同時(shí)，開放鑒定審核工作常規(guī)化，理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及經(jīng)費(fèi)支持、鑒定工作的組織等方面的關(guān)系。

4.3 第三層級(jí)：綜合檔案館主要開展封閉期滿檔案的鑒定審核。如果上述兩個(gè)層級(jí)的開放鑒定能夠順利實(shí)施，綜合檔案館的精力可以主要放在開放審核把關(guān)、絕密檔案的解密審核。

北京市檔案館的同仁在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上編制了《館藏建國(guó)后檔案控制使用范圍劃分工作手冊(cè)》，有效提高了檔案開放鑒定工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。[9] 這一做法對(duì)館藏存量期滿檔案，以及重大活動(dòng)檔案、專門檔案、撤銷單位檔案、征集檔案等的鑒定提供了有益借鑒。

開放鑒定過程中，需要注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)開展開放鑒定人員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作。

《檔案法》的修訂頒布，對(duì)檔案開放工作提出了新的要求，檔案館室也將面臨新的挑戰(zhàn)。本文提出層級(jí)鑒定思路，希望為構(gòu)建歸檔鑒定、移交進(jìn)館鑒定、期滿審核的多方合作鑒定工作體系，推進(jìn)檔案開放工作的科學(xué)化進(jìn)行提供參考。

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[8]中國(guó)“秘密”外交檔案開放記[EB/OL].（2009-10-21）[2020-12-04].http：//www.sina.com.cn 2006年05月29日06：47 南京報(bào)業(yè)網(wǎng)-南京日?qǐng)?bào).

[9]綜合研究處.北京市2017年檔案工作亮點(diǎn)[J].北京檔案，2018（01）：8-10.

（作者單位：王改嬌，中國(guó)政法大學(xué)檔案館;曹亞紅，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)檔案館 來稿日期：2020-09-29）