論法律規(guī)制下的檔案“用有度”特征

任瓊輝 劉東斌 吳雁平

摘? 要：新修訂頒布的《檔案法》將檔案的封閉期縮短至25年，擴大了檔案的開放利用。本文以新修訂《檔案法》開放利用限制為解讀對象，重點探討了法律規(guī)制下檔案“用有度”的含義、主要特征及新修訂的《檔案法》對檔案“用有度”規(guī)制的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：檔案法;用有度;法律規(guī)制;檔案利用

Abstract： The newly revised Law of Archives shortened the closed period of Archives to 25 years and expanded the open use of Archives. This pager takes the newly revised Archives Law as the object of interpretation， and focuses on the meaning and main features of the 'Restrictions on the Use' of Archives under legal regulation， and the main content of the newly revised Law of Archives on the use of Archives.

Keywords： The Law of Archives; Restrictions on the Use of Archives; Legal Regulation; The Use of Archives

2020年6月20日通過了修訂后的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）增加了許多新的內(nèi)容，有很多亮點，有些還是歷史性的突破，為方便廣大檔案利用者利用更多的檔案奠定了法律基礎(chǔ)。

當然，我們在關(guān)注《檔案法》的變化外，也應關(guān)注其不變之處。新《檔案法》將檔案封閉期由30年改為25年，但并沒有取消檔案封閉期。對于不變的檔案封閉期，其背后的原因是什么，值得探討。

檔案封閉期的存在其根本原因是檔案“用有度”。本文旨在通過對新《檔案法》中有關(guān)檔案利用的法律條款的分析，闡明檔案“用有度”的含義及具體內(nèi)涵，為認識法律規(guī)制下的檔案、檔案工作和新《檔案法》頒布后開展檔案利用工作提供借鑒。

1 對檔案“用有度”的理論闡述

1.1 檔案“用有度”含義。要深刻理解檔案“用有度”，需要對這一概念進行深入剖析。檔案“用有度”就是對檔案的利用要控制有度，并不是想利用什么時間形成的檔案就可以利用什么時間形成的檔案，也不是想利用什么檔案就可以利用什么檔案，也不是想利用什么地方的檔案就可以利用什么地方的檔案，而是必須按照有關(guān)規(guī)定來利用檔案。[1]

所謂“度”是指判斷事物某方面性質(zhì)所達到的程度，哲學意義上主要指事物保持自己質(zhì)的數(shù)量界限。在檔案利用中“度”的含義主要是指限度，即檔案的利用要限制在一定的范圍內(nèi)，既能保障檔案充分開放利用，又能避免檔案不當利用而造成的不利影響。

所謂檔案“用有度”，即對利用檔案要把握一定的尺度，做到利用控制有度。換句話說，檔案“用有度”指檔案的利用要做到控制有度，利用檔案應該嚴格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，履行相關(guān)程序的前提下在特定的時間、特定的空間內(nèi)，利用特定范圍的檔案。

對檔案的控制利用可以采用多種方式，如設立檔案封閉期，利用檔案要憑借合法證明，同時遵守檔案利用流程等。

檔案的開放利用問題，歷來受到學界的普遍關(guān)注。對檔案開放利用，往往存在兩種誤解，一種認為檔案開放程度越大越好，檔案可以像其他信息一樣不設置封閉期即可開放;另一種認為檔案不能隨便開放，應對檔案設置較長的封閉期，最大程度地限制利用。殊不知，造成兩種截然不同觀點的原因是未能科學認識檔案性質(zhì)。

對于檔案開放利用而言，一味強調(diào)“越長越好”或者“越短越好”都是片面的，都是沒能把握好檔案利用的“度”。無論從《檔案法》來看待政府信息公開，[2]還是基于《政府信息公開條例》來看檔案開放，都說明政府信息公開與檔案的封閉之間存在矛盾。

如果忽略了檔案與政府信息的本質(zhì)區(qū)別，那么必然造成與檔案開放利用的混淆。實際上設置檔案封閉期制度是每個政府信息公開國家所共同遵循的，它與政府信息公開制度并不矛盾。[3]

檔案的開放利用要受到封閉期限的規(guī)制。如英國、法國、德國、美國等國家，[4][5][6][7]為了控制檔案的利用而通過立法對檔案設置封閉期。

從短時間內(nèi)是為了限制使用，從長期來看，則是為了更好地利用檔案。如澳大利亞檔案工作者認為，實行封閉期制度除了有利于維護國家和公民的利益外，還有五點實際意義。一是可以使館藏檔案遲早都能向社會公眾開放;二是既有利于利用者開展研究，又有利于保證公共文件的質(zhì)量。三是有利于檔案館與檔案移交機關(guān)保持信任關(guān)系，不斷豐富館藏。四是既有利于保障檔案安全，又有利于開展公眾服務。五是可以使檔案人員在研究者和檔案形成機關(guān)之間，在保護隱私權(quán)和自由利用信息權(quán)之間保持獨立的立場。[8]

由此可見設置封閉期是必然的，也是合理的。封閉期的存在，對保護檔案，控制檔案的利用具有重要作用?？刂评脵n案實際是為了更好、更安全地利用檔案。這一點，從國外檔案“用有度”的實踐中得到驗證。

1.2 檔案“用有度”的國外實踐。通過對國外部分國家檔案法律調(diào)查發(fā)現(xiàn)，設置檔案封閉期是世界通用的做法，對檔案的利用都要受到嚴格的控制。

隨著社會的發(fā)展，檔案的封閉期有縮短的趨勢，但是，并沒有取消的趨勢，甚至在某些方面還有延長的趨勢。檔案的開放利用并非不設置條件，而是依據(jù)法律法規(guī)，在嚴格開放審核的基礎(chǔ)上，將限制降到了最低。

實際上，在各國檔案開放實踐中，在縮短絕對封閉期的同時，也提高了檔案的相對封閉期。這也預示著檔案的封閉期限，除了要參考法定的封閉期外，還要根據(jù)檔案的內(nèi)容、性質(zhì)、影響等具體確認。換句話說檔案的封閉期并非固定的，而是有條件的，相對靈活的。我們通過文獻調(diào)查[9][10][11][12][13]，整理了部分國家檔案封閉期變化統(tǒng)計表，如表1所示。

表1 部分國家檔案封閉期變化統(tǒng)計表

通過對法國、英國、德國、俄羅斯等國針對特殊檔案的利用限制可知，特殊檔案封閉期還有延長趨勢。即，一般檔案封閉期從短，特殊檔案封閉期從長。也就是說，國外檔案開放利用中，摒棄了檔案封閉期限的平均主義，細化了檔案封閉期的等級。

可見，通過設立檔案封閉期來對檔案“用有度”進行規(guī)制，并非我國的原創(chuàng)，而是世界通用的規(guī)則。盡管不同國家在控制檔案利用方面，存在封閉期長短限制、例外情況的限制及利用程序等差異，但都比較重視對檔案的控制利用。

從這一點來講，在檔案利用限制方面，國家與國家之間沒有本質(zhì)的區(qū)別，僅有限制程度的不同。

1.3 檔案“用有度”的發(fā)展。有學者指出，檔案封閉期制度經(jīng)歷了永久封閉、秘不示人，規(guī)定封閉期、有限制利用，縮短、消滅封閉期的分層分類管理三個階段的演變。[14]

即使是政府信息公開，也設置了不公開的條件，如2007版《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息?！倍谛滦抻喌?019版《政府信息公開條例》在第十四條、第十五條、第十六條細化了政府信息公開的例外情況。從某些方面看是更嚴了，限制的面也更寬了。

雖然，政府信息以“公開為常態(tài)，不公開為例外”為原則，但是，其例外的內(nèi)容并不少，面也不窄。

開放與封閉并非一對不可調(diào)和的矛盾，在檔案利用中必須處理好二者的關(guān)系。檔案的封閉為檔案開放創(chuàng)造了條件，是檔案利用的前提。未來檔案利用越來越開放，必然意味著檔案限制利用越來越嚴格。

換句話說，只有妥善做好檔案“用有度”的規(guī)制，才能最大程度開放檔案。同樣地，隨著社會的進步，檔案“用有度”將朝著以下方向發(fā)展，以檔案的封閉期控制為前提，通過對檔案類別的細分，內(nèi)容的科學審查，來制定檔案利用的限制措施。

2 “用有度”的歷史演變

2.1 “用有度”的規(guī)制基礎(chǔ)。1987版《檔案法》頒布實施，奠定了檔案法對“用有度”規(guī)制基礎(chǔ)。對檔案“用有度”的規(guī)制，1987版的《檔案法》用了一章5條，占全部27條的18.5%，近五分之一。

一方面1987版《檔案法》為綜合檔案館檔案的開放利用提供了法律依據(jù)，保障了不同主體對檔案的利用權(quán);另一方面還通過設置檔案封閉期、明確利用流程、保障優(yōu)先利用權(quán)、規(guī)定檔案公布以及檔案利用形式等主要方面對檔案“用有度”進行了規(guī)制。

可以說1987版《檔案法》是中國自建國以來檔案實踐的經(jīng)驗總結(jié)，也是檔案法治建設經(jīng)驗的集中體現(xiàn)。1987版《檔案法》奠定檔案“用有度”規(guī)制的核心內(nèi)容和基本框架。在此后的法律實踐中，雖然在檔案開放利用實踐中遇到了種種問題，但是為確保檔案安全起到了重要的作用。

2.2 “用有度”的實施。為適應社會發(fā)展需要，優(yōu)化檔案法制建設內(nèi)容，《檔案法》分別于1996、2016年修正。關(guān)于檔案“用有度”的規(guī)制變化，僅有1996版《檔案法》修正時將1987版《檔案法》第十九條第二款修改為：“檔案館應當定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便?！倍?016版《檔案法》沒有涉及檔案“用有度”修改?？梢姟稒n案法》兩次修正，針對“用有度”的規(guī)制，僅補充了“檔案館應當定期公布開放檔案的目錄”。

檔案館通過定期公布開放檔案的目錄，對檔案“用有度”在開放利用檔案的范圍上進行了規(guī)范，既明確了開放范圍又便于高效利用。同時，《政府信息公開條例》的頒布實施為解決政府信息的開放利用與檔案的開放利用之間的矛盾，使其有機協(xié)調(diào)走向更加科學奠定了基礎(chǔ)。

2.3 “用有度”規(guī)制的完善。對檔案“用有度”的規(guī)制是《檔案法》關(guān)于檔案內(nèi)涵用墨最多的地方，也是變化最大的地方。

與1987版《檔案法》比較而言，2020版《檔案法》中對“用有度”的規(guī)制從封閉期、開放主體、開放流程等方面做出了大幅度的修改。

盡管新修訂的《檔案法》變化內(nèi)容較多，還是沿襲了“檔案開放與利用”一章，除了對1987版該章每一條都進行了修訂外，還增加了3條。修訂后的《檔案法》共有8條，占全部53條的15.1%，也接近六分之一?？梢妼π滦抻啞稒n案法》對檔案“用有度”的規(guī)制更加全面，也更加完善。

3 新修訂《檔案法》中檔案“用有度”的特征

與1987版《檔案法》相比，新修訂《檔案法》關(guān)于檔案利用方面修改內(nèi)容較多，具有諸多新的特征。這些新特征對于檔案事業(yè)的發(fā)展具有重要時代意義。

3.1 特征之一：縮短封閉期限。檔案“用有度”的基本特征是設置檔案的封閉期。對于檔案封閉期的設置，不同國家有各自的實踐。

當然，在我國對于檔案封閉期，自《政府信息公開條例》頒布后一直受到不少研究者的詬病，多數(shù)研究者紛紛建議應當縮短檔案封閉期限，也有不少研究者建議直接取消檔案封閉期。

不同國家對檔案封閉期設置的態(tài)度和指導思想并不同。[15]對此我們亟須破除對檔案封閉期一味縮短的錯誤認識。封閉期不是“落后”“閉塞”的代名詞，它是“開放”的另一面。

檔案開放的發(fā)展歷程刻下了深深的“封閉期”烙印，封閉與開放相伴而生，并不完全割裂，甚至封閉是開放的一部分。對于封閉期，我們應該秉持理性客觀的態(tài)度，結(jié)合我國國情理性看待此問題。

1987版《檔案法》將檔案的設置封閉期為30年，而新修訂的《檔案法》將檔案封閉期縮短為25年。要求縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿25年向社會開放。不論是縮短或者延長檔案封閉期，都說明一個事實，檔案封閉期的存在并不是人為設置的障礙，而是由檔案的特性所決定的，是檔案的“用有度”要求決定的。

另外，檔案原始性和唯一性的特性也決定著檔案利用的決定因素是檔案保護。開放運動如火如荼，開放知識、開放獲取和開放標準等在人們進行創(chuàng)作創(chuàng)新過程扮演著不可或缺的作用。

當然，對于通過開放鑒定，認定為其是“涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案”的，就需要延長25年的封閉期。

4.2 嚴格檔案利用程序。新修訂《檔案法》第二十三條規(guī)定“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務院批準。”第三十條明確不同類型檔案開放審核主體責任。第二十八條要求檔案館“定期公布開放檔案的目錄”，規(guī)定“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”。

新《檔案法》通過明確檔案主管部門、檔案館和檔案利用者各方責任，規(guī)范了檔案館及檔案利用者的檔案利用流程，為檔案依法開放利用提供了保障。

而實際中，對檔案開放程序中主體責任如何落實，有效監(jiān)管和做出科學評價等問題值得學界和法律界深入研討。[17]

4.3 明確特定主體優(yōu)先利用權(quán)。新《檔案法》第三十一條規(guī)定“向檔案館移交、捐獻、寄存檔案的單位和個人，可以優(yōu)先利用該檔案，并可以對檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當予以支持，提供便利?！睓n案的移交者、捐贈者和寄存者不僅具有該檔案的優(yōu)先利用權(quán)，并且對檔案是否可以公開利用、什么時候公開利用為宜、哪些部分宜公開、哪些部分不宜公開等提出建議，檔案館應予以支持。

可見對于特定的主體，可以依法優(yōu)先利用特定的檔案，并可以對檔案內(nèi)容提出限制利用的意見，防止檔案的不當利用，可以有效保障檔案利用有度。

4.4 確保檔案利用依法開放實施。新《檔案法》第二十八條第二款規(guī)定，“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人?！毙隆稒n案法》首次明確檔案利用者的行政救濟權(quán)，為檔案“用有度”的依法開展提供了重要保障。

賦予檔案利用者依法投訴權(quán)是新《檔案法》的極大進步。檔案主管部門可以對檔案館的檔案利用工作進行監(jiān)督指導，如果檔案館不履行、違規(guī)履行、不當履行檔案提供利用職責，導致利用主體的權(quán)益受損，檔案主管部門有權(quán)對其失職行為進行追究責任，確保利用主體和合法權(quán)利得到保障。

新《檔案法》實施后，檔案利用者將成為推動檔案依法開放利用的重要力量。檔案有關(guān)部門應做好應對檔案利用的挑戰(zhàn)，確保檔案利用依法依規(guī)開放，在滿足檔案利用者合法利益的同時，也要保障檔案、社會、國家的安全。

5 “用有度”規(guī)制下未來檔案利用工作的思考

5.1 進一步完善檔案開放利用機制，確保檔案利用有度。新修訂的《檔案法》進一步完善了檔案開放利用的機制，提出了諸多開放利用的保障措施，為檔案開放利用創(chuàng)造了條件。檔案開放利用管理控制，需要檔案主管部門、檔案保管機構(gòu)、檔案形成機構(gòu)的有機協(xié)作。

未來以檔案館為開放主體的檔案服務部門應通過拓展服務檔案利用者、擴寬服務領(lǐng)域、完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務形式，強化服務功能，提高服務水平，積極為檔案的利用服務創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供便利。

為此，未來我國檔案開放利用應重點做好宏觀、中觀和微觀三個方面的工作。

就宏觀層面應以立法為前提，以新《檔案法》為依據(jù)，結(jié)合《行政訴訟法》《政府信息公開條例》等其他法律、法規(guī)和規(guī)范，制定檔案利用具體實施條例，為全國范圍內(nèi)檔案開放利用做好法律法規(guī)準備。

就中觀層面，各地方機構(gòu)及行業(yè)系統(tǒng)應根據(jù)檔案的性質(zhì)，依據(jù)國家層面的法律法規(guī)，制定檔案開放利用的地方性規(guī)范或者行業(yè)指導意見。

就微觀層面而言，各檔案提供利用的主體應該依據(jù)宏觀、中觀等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合自身情況制定檔案開放利用的具體實施辦法，為檔案開放利用具體實施提供保障。

通過構(gòu)建堅實的檔案利用服務機制，既確保檔案的“用有度”，也盡可能地發(fā)揮檔案利用的有效作用。

5.2 有力地促進檔案館職能發(fā)揮，適應時代發(fā)展需要。緊隨著檔案機構(gòu)改革的完成，歷經(jīng)磨難、千錘百煉的《檔案法》也終于出爐。

本次檔案機構(gòu)改革，全國檔案體制發(fā)生了新的變化，改變了原來局館合一的體制，各地基本實現(xiàn)了檔案主管部門與檔案館的分離，檔案館也重新回歸真正意義的文化事業(yè)機構(gòu)。

而新版《檔案法》的實施，將有效地促進檔案開放利用，最大限度地發(fā)揮檔案館職能。這既是對時代發(fā)展呼喚的回應，又是檔案館充分發(fā)揮文化事業(yè)機構(gòu)職能的最好行動指南。

檔案安全與國家安全息息相關(guān)。檔案館在貫徹國家總體安全觀，積極做好檔案控制利用的前提下，應積極探索發(fā)揮檔案館職能，為國家、社會的發(fā)展提供最大支持。

5.3 多維度開發(fā)檔案價值，激發(fā)檔案文化影響力。檔案館是文化寶藏，館藏檔案記錄著人類文明發(fā)展的腳步。當今時代，文化軟實力具有無限的穿透力，文化影響著人們價值觀念，影響著行為方式。

沒有文化的教育、就沒有文化的認同，就不可能有文化的自信。而在“用有度”的前提下，檔案館通過多維度開發(fā)檔案，可以充分挖掘檔案中蘊含的文化價值，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進文化，增強文化自信，弘揚社會主義核心價值觀，進而激發(fā)檔案文化的影響力。

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（作者單位：任瓊輝，中國人民大學信息資源管理學院;劉東斌，濮陽市檔案館;吳雁平，開封市檔案館 來稿日期：2020-10-17）