新《檔案法》法律責任的設(shè)定及其完善

王 芳

海南大學檔案館，海南 海口 570228

法律責任是《檔案法》的重要組成部分，也是確保《檔案法》實施效果的法律保障?！稒n案法》的實施涉及檔案主管部門及其工作人員、檔案館、機關(guān)、團體、企事業(yè)單位以及其他組織、個人等多方主體，為確保各主體切實遵守檔案法律法規(guī)，正確行使權(quán)利，履行自身義務(wù)，為各主體的違法行為設(shè)定相應的法律責任，是不可缺少的內(nèi)容。2021年1月1日開始實施的新修訂的《檔案法》，與2016年《檔案法》相比，在法律責任的設(shè)定上有了明確的變化。但是，放寬視野，將《檔案法》置于當前法律體系中思考，新《檔案法》中檔案違法的法律責任規(guī)定尚有缺失。筆者擬對新《檔案法》法律責任的設(shè)定進行分析，在此基礎(chǔ)上，提出完善法律責任的幾點建議，敬請批評指正。

一、新《檔案法》法律責任的設(shè)定

（一）擴大了違法對象的范圍

檔案違法行為，必然涉及行為指向的對象。從2016年《檔案法》第二十四條第一款來看，損毀的對象是國家檔案，而新《檔案法》第四十八條第四款，損毀的對象并沒有限定在“國家所有檔案”，而是概言“檔案”?？梢?，此款中“檔案”既包括國家所有的，也包括第二十二條非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位和個人所有的檔案。2016年《檔案法》第二十四條第二款，擅自銷毀的對象是屬于國家所有的檔案，而新《檔案法》第四十八條第四款“擅自銷毀”的對象僅言檔案，并不限于國家檔案?？梢?，新《檔案法》中違法對象包括了國家檔案、集體檔案和個人檔案，與舊法相比，規(guī)定更加全面，也是從法律層面，加大了對集體檔案和個人檔案的保護。

（二）增加了檔案違法行為的種類

新《檔案法》中規(guī)定的有關(guān)檔案違法行為及其責任的條文，是第四十八條、第四十九條、第五十條、第五十一條共4條，就其違法行為的種類來看：

其一，增加了擅自復制國家檔案。2016年《檔案法》第二十四條第二款對國家所有檔案的違法方式是擅自提供、抄錄、公布、銷毀等4種行為方式。2021年《檔案法》第四十八條第二款增加了“擅自復制”這一方式。“復制”不同于抄錄，復制的方法包括如拍照、縮微、掃描或其他方式存儲等，加入“復制”一詞，擴展了檔案違法行為的方式。

其二，新《檔案法》第四十八條第七款是新增內(nèi)容。增加了“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”行為屬于檔案違法行為，按照新《檔案法》，可以對直接責任人員和直接負責的主管人員予以處分。

（三）擴充了檔案法律責任主體

擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓屬于國家所有的檔案，將檔案賣給贈送給外國人或外國組織的，2016年《檔案法》規(guī)定的是“企業(yè)事業(yè)組織或者個人”，新《檔案法》變?yōu)椤皢挝换騻€人”。其中規(guī)定的“單位”范圍，根據(jù)新《檔案法》第四十四條規(guī)定，包括檔案館、機關(guān)、團體、企事業(yè)單位以及其他組織。這樣，將“企業(yè)事業(yè)組織”之外的檔案館、機關(guān)、團體、其他組織，納入規(guī)制的范圍，擴充了違法主體。

（四）表述更精確

2016年《檔案法》第二十四條第四款，所禁止的行為是“擅自出賣或轉(zhuǎn)讓”，新《檔案法》第四十八條第三款則表述為“買賣或者非法轉(zhuǎn)讓”。

“擅自出賣”，是未經(jīng)批準而賣給他人。那么，檔案是否可以經(jīng)過批準而賣給他人呢？買賣檔案是不允許的，這有明確的法律規(guī)定：一是2020《檔案法》第二十三條規(guī)定，禁止出賣屬于國家所有的檔案；二是《檔案法實施辦法》第十七條規(guī)定，屬于國家所有的檔案，任何組織和個人都不得出賣。

“擅自轉(zhuǎn)讓”是未經(jīng)批準而無償轉(zhuǎn)讓給他人。轉(zhuǎn)讓分為合法和不合法，同“非法轉(zhuǎn)讓”相比，后者包括了前者，未經(jīng)批準轉(zhuǎn)讓只是“非法轉(zhuǎn)讓”的一種，“非法轉(zhuǎn)讓”范圍更廣一些，表述也更精確。

（五）完善了民事責任

2016年《檔案法》中并沒有“民事責任”一詞，只規(guī)定了作為“民事責任”之一的“賠償損失”。賠償損失所適用的檔案違法行為在其第二十四條第一款、第二款、第三款有明確規(guī)定。2020年《檔案法》將民事責任與刑事責任作為單獨的一條。依法承擔民事責任的行為，是違反《檔案法》的規(guī)定，造成財產(chǎn)損失或其他損害的行為。為保證檔案安全，提供了更強有力的保障。原因在于：

一是增加了承擔民事責任的方式。根據(jù)2020年《檔案法》，在承擔責任方面，造成財產(chǎn)損失，不僅可以要求賠償損失，還可以要求停止侵害、恢復原狀等其他民事責任。舉例來說，在檔案利用過程中，檔案利用者抽取檔案、在檔案上圈點、拆散裝訂好的檔案等，都屬于《檔案法》規(guī)定的檔案違法行為，可以要求其恢復原狀；

二是承擔民事責任的檔案違法行為增加。只要是違反《檔案法》，造成了財產(chǎn)損失或其他損害的，都有可能承擔民事責任。如擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國有檔案，根據(jù)2016年《檔案法》，不屬于賠償損失的檔案違法行為。但是，其屬于2020年《檔案法》中“違反本法規(guī)定”，可以承擔民事責任。

二、完善建議

雖然新《檔案法》取得了很大的進步，但法律與社會緊密相連，在實踐中會出現(xiàn)新的問題，需要法律作出回應，故任何法律都不是靜止不變的，筆者認為，再次修正或制定新的《檔案實施辦法》時，可考慮以下幾個方面：

（一）建議在新《檔案法》第四十八條增加兜底條款

新《檔案法》第四十八條中共十款，列舉了單位或個人應受處分的十種行為。就立法技術(shù)來說，是屬于列舉式立法。從其他法律、法規(guī)來看，一般而言，采用列舉加概括式立法的，在最后一款通常加上“其他”，以適應新出現(xiàn)情形。原因在于，法條是有限的，有限的條款不能窮盡無窮之情，法律在本質(zhì)上有“不完整性”?，F(xiàn)實中不利于檔案收集、管理、保護、利用的行為是各種各樣的。為使檔案違法行為得以追究，建議增加“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形”作為兜底條款，以補其遺漏，使追究法律責任的情形更加周密。

（二）增加職業(yè)禁止或限制的規(guī)定

違背職業(yè)要求的特定義務(wù)，或不正當?shù)匦惺箼?quán)利，或利用職業(yè)便利進行違法犯罪行為，有的法律、行政法規(guī)規(guī)定了禁止或者限制性其從事相關(guān)職業(yè)的規(guī)定。如《會計法》中偽造、變造會計賬簿、會計憑證等尚未構(gòu)成犯罪的，對單位、主管人員、直接責任人員除了罰款外，屬于國家工作人員的，還要予以行政處分，其中要求會計人員在五年之內(nèi)不能從事會計工作。如果會計人員因會計違法行為而受到刑事處罰，財政部2018年《會計人員管理辦法》則規(guī)定：“單位不得任用（聘用）其從事會計工作。”這樣規(guī)定，可以從源頭有效地阻止違法犯罪行為。《檔案法》可借鑒《會計法》，在檔案收集、管理、利用過程中，如果檔案館有嚴重違法行為時，禁止負有直接責任的檔案館工作人員在三年或五年內(nèi)從事檔案工作。當然，考慮到偽造、變造不同的檔案造成的危害結(jié)果也不同，慎重起見，可根據(jù)比例原則，只禁止在一定期限內(nèi)從事涉密檔案的管理工作。

（三）與新《行政處罰法》銜接

2021年新修訂的《行政處罰法》，是在現(xiàn)行《檔案法》之后修訂的。新《行政處罰法》第三十三條第二款引入了“責任主義”，對于當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。也就是說，行政處罰針對的是在主觀惡意支配下的違法行為。

《檔案法》是檔案主管部門對檔案工作進行科學管理的依據(jù)?！稒n案法》規(guī)定了檔案主管部門的職責，此職責既是權(quán)力也是責任。《檔案法》所規(guī)定的行政處罰種類和幅度，必須符合《行政處罰法》。檔案主管部門在行使行政執(zhí)法權(quán)時，既要遵守《檔案法》的規(guī)定，也要遵守《行政處罰法》的規(guī)定。從完善《檔案法》第四十八條規(guī)定的檔案違法行為角度來看，為與新《行政處罰法》相銜接，應將這十款中的行為限定在故意這一主觀心態(tài)之下。

一是第一款中的“丟失”可以是“故意”，也可以是“過失”，為與新《行政處罰法》一致，應明示僅對故意進行行政處罰，建議改為“故意丟失屬于國家所有檔案的”。

二是第二款中的“擅自”，第三款中的“買賣”“轉(zhuǎn)讓”，第四款中的“篡改”“偽造”“擅自銷毀”，第五款中的“出賣”“贈送”，第六款中的“歸檔”，第七款中的“開放”“提供”，以及第十款中“玩忽職守”，這些詞語本身就包含積極的心態(tài)，是個人意志支配下的行為，是故意行為，應予行政處罰。

三是第三款中“損毀”，可以是故意，也可以是過失，建議變?yōu)椤肮室鈸p毀”。

四是第八款中的“明知”，是表示“故意”的常用法律術(shù)語。

五是第九款，發(fā)生檔案安全事故后，隱瞞不報，拒絕調(diào)查，從其主觀心態(tài)來看，是屬于故意，應無爭議。至于“不采取搶救措施”，是屬于不作為。根據(jù)法律理論，不作為既可以是故意，也可以是過失。因此建議改為“故意不采取搶救措施”。

值得注意的是，將行政處罰的行為限定在故意的主觀意志下的行為，與現(xiàn)行《檔案法》相比，行政處罰的行為有所減少，但對過失的行為并非不追究其任何責任，過失的行為也是檔案違法行為，可以根據(jù)《檔案法》第五十一條追究其民事責任。

（四）增加救濟條款

在設(shè)定檔案法律責任后，可以增加權(quán)利救濟的條文，規(guī)定檔案違法者對所承擔責任不服時，救濟的方式、時間等。當然，不同的法律責任，設(shè)定的救濟方式也不相同。如行政處罰，可通過行政復議或行政訴訟的方式救濟，民事責任可通過仲裁或民事訴訟的方式救濟。

（五）刑事責任方面

對于刑事責任方面，2016年《檔案法》第五章“法律責任”第二十四條，是與行政處分、行政處罰規(guī)定在同一條中的刑事處罰的行為，一是本條八款中所列9種極其嚴重，構(gòu)成犯罪的檔案違法行為，二是第二十五條攜帶禁止出境的檔案或復印件出境的嚴重違法行為。但是，是否構(gòu)成犯罪，是現(xiàn)行《刑法》所規(guī)定的，有學者認為，《刑法》中只規(guī)定了2種行為，由于罪刑法定，此條涉及的7種行為，即使危害性再大，但是由于沒有被《刑法》規(guī)定為犯罪，就不能追究刑事責任，由此提出了《刑法》與《檔案法》實體性銜接路徑。［1］路徑之一是“擴展檔案犯罪規(guī)制的行為類型”。谷永超建議，將擅自或故意銷毀及刪除行為、涂改偽造檔案行為在《刑法》中予以規(guī)制。仝其憲建議，《刑法》需要規(guī)制的檔案犯罪行為方面，根據(jù)1996年《檔案法》，建議增加搶劫檔案行為和偽造變造檔案行為［2］；根據(jù)2016年《檔案法》，除了上述行為外，還有故意損毀檔案行為、非法攜運檔案出境行為、過失損毀檔案行為、非法向外國人出售贈送檔案行為［3］。

2020年《檔案法》將刑事責任和民事責任作為單獨的一條，所懲處的是“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪”的行為。因此，再研究《刑法》與《檔案法》銜接問題時，則不限于2020年《檔案法》第五章“法律責任”第四十八條中十款所列行為，而是《檔案法》中所有檔案違法行為。從此角度而言，《檔案法》中刑事責任的追究，是有援引性的法律規(guī)定的，至于如何追究則由相關(guān)《刑法》法律條文規(guī)定，因此在《刑法》修訂中，可以完善相關(guān)條款。

三、結(jié)語

在建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)中，法治起著重要的保障作用?！稒n案法》作為社會主義法律體系的一部分，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起著重要的作用。一部適合中國國情的《檔案法》必定在檔案管理、收集、整理、利用、保護等方面作出明確的規(guī)定，引導檔案事業(yè)健康發(fā)展。此外，對檔案違法行為，根據(jù)其過錯、危害結(jié)果等設(shè)定相應的法律責任，確保罰當其責。

為此，《檔案法》適時修訂，與2016年《檔案法》相比，在違法對象、違反《檔案法》行為種類、責任主體、語句表述等方面有了變化。但是，將其納入法律體系中，還有待完善之處。筆者建議，法律責任的設(shè)定上增加兜底條款，增加救濟條款，增加職業(yè)禁止或限制的規(guī)定。另外，為與新《行政處罰法》相銜接，將檔案法律責任中行政責任，限定在故意行為方面進行合理規(guī)制。