以生態(tài)文明試驗區(qū)發(fā)展角度構(gòu)建生態(tài)文明法治體系

劉原宏

貴州民族大學，貴州 貴陽 550025

一、生態(tài)文明試驗區(qū)法治保障性質(zhì)及必要性

（一）生態(tài)文明試驗區(qū)在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的地位

生態(tài)環(huán)境問題是改革開放以來，我國經(jīng)濟建設較為突出的問題，人民日益增長的美好生活需要中不僅包括經(jīng)濟突飛猛進所帶來的生活水平提高，更要在提高生活質(zhì)量與品質(zhì)上拓展新潛力。生態(tài)文明建設是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，早在2012年黨的十八大報告中就明確要大力推進生態(tài)文明建設。生態(tài)文明試驗區(qū)在此背景下應運而生，國家先后在福建、江西、貴州、海南等省設立生態(tài)文明試驗區(qū)，其利用本土優(yōu)勢開展生態(tài)文明建設，各試驗區(qū)率先構(gòu)建起了生態(tài)文明治理制度框架，建立起一批基礎性制度，為我國生態(tài)環(huán)境治理提供了先行經(jīng)驗和可視范例，各地逐漸取得了階段性的成果。

（二）部分生態(tài)文明試驗區(qū)建設中所存在的突出問題

生態(tài)文明試驗區(qū)在建設的過程中會與傳統(tǒng)生態(tài)治理模式產(chǎn)生沖突，調(diào)整生態(tài)文明與經(jīng)濟建設體系的過程同時是各方利益平衡與博弈的過程。

1.頂層設計與各生態(tài)保護區(qū)目的側(cè)重相匹配。地域具有發(fā)展個性特征，各短板不同，其綠色生態(tài)資源存量、環(huán)境破壞治理難度和能力不同。以海南省白沙市為例，受其地理條件制約，生態(tài)紅線區(qū)域大，生態(tài)保護要求高、難度大，但生態(tài)文明建設又受當?shù)刭Y金、人才、技術(shù)設施、居民生態(tài)素養(yǎng)意識等諸多因素制約，在生態(tài)監(jiān)測監(jiān)管力度、預警能效、綠色生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)型、養(yǎng)成等方面，還有一定進步空間［1］。生態(tài)文明的建設不能與經(jīng)濟建設相分離，不能孤立側(cè)重于某方面發(fā)展而忽視總體戰(zhàn)略布局實現(xiàn)，二者應互為依托。生態(tài)文明發(fā)展可以反哺經(jīng)濟增長。在制度構(gòu)建和設計中需要因地制宜，結(jié)合自身優(yōu)勢，打造地方特色，將效益最大化。

2.生態(tài)文明試驗區(qū)資源整合力度不夠，制度保障不足；生態(tài)文明試驗區(qū)要在一些難度大、未探索的領(lǐng)域開展工作，但目前出現(xiàn)試點較散，工作開展較重復問題。這就需要整合資源集中開展試驗得出切實成果，杜絕資源浪費，要求在行政審批領(lǐng)域收緊，加強領(lǐng)導工作。就法治體系而言，有關(guān)部門可根據(jù)職能范圍，加強溝通協(xié)作，加大簡政放權(quán)力度，更大程度地讓地方發(fā)揮其主動性。試驗區(qū)重大改革措施中如需突破現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的，按程序報批取得授權(quán)后施行［2］，提供制度上的保障措施。生態(tài)文明試驗區(qū)建設存在資金、人才、技術(shù)設備、資源、環(huán)境意識等欠缺，歸根結(jié)底是制度保障還不夠有力，其中起先鋒引領(lǐng)作用的是法治保障體系。

（三）部分生態(tài)文明實驗區(qū)法治保障體系現(xiàn)狀

2018年生態(tài)文明正式寫入《中華人民共和國憲法修正案》，這是我國生態(tài)文明建設法治化的重要里程碑，生態(tài)建設正式入憲。2020年，在國家發(fā)展改革委員會印發(fā)的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)改革舉措和經(jīng)驗做法推廣清單》中可以看到部分生態(tài)文明試驗區(qū)建設中所采用的法治保障機制起到了重要的作用。以福建、貴州省在水資源、水環(huán)境綜合整治中創(chuàng)設性地采用“河湖長制+河湖司法協(xié)作”機制為例。其職能部門在對應省市縣三級法院、檢察院設立“駐河長辦聯(lián)絡室”來對接、監(jiān)督執(zhí)法工，建立案件信息進度查詢共享通道。司法人員依法履行職責，深化法律監(jiān)督的職能，加大對生效判決書、裁定書執(zhí)行力度，對濫用或不作為行為，以檢察建議、行政公益訴訟、司法建議等方式督促履職。貴州省由司法部指導建立“生態(tài)環(huán)境保護調(diào)解委員會”，由各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士（司法工作人員、行政執(zhí)法人員、專家學者）組成調(diào)解委員會，專人、專案介入爭議糾紛，提高專業(yè)水平和解決問題能力。從全省挑選專業(yè)素質(zhì)過硬、志愿為生態(tài)環(huán)境獻力的執(zhí)業(yè)律師作為“生態(tài)文明律師服務團”成員并擔任政府生態(tài)環(huán)境部門的法律顧問，為政策制定、實施提供更好法律保障。

（四）生態(tài)文明試驗區(qū)與法治護航的必要性相結(jié)合

生態(tài)文明試驗區(qū)是一項系統(tǒng)工程，涉及生產(chǎn)、生活方式、思維方式和價值觀念的系統(tǒng)性、革命性變革［3］。需要運用到政治、經(jīng)濟、文化、法律等各方面的手段，而法律的調(diào)整，是生態(tài)文明試驗區(qū)建設的根本手段。因為建立制度不僅可以約束人的行為，也可以為各職能部門提供工作方向指引。高效的法治功能體現(xiàn)在預防與懲罰相結(jié)合的社會治理能力中，通過法定程序?qū)⑾嚓P(guān)的制度和政策上升為法律規(guī)范，以法律強制執(zhí)行力來保障各項生態(tài)治理措施落實和實施，不斷地與時俱進。如適應發(fā)展新要求及時總結(jié)改革實踐的經(jīng)驗，通過一定程序?qū)⑦@些經(jīng)驗、教訓轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，以此來調(diào)整各種關(guān)系。再者通過法律程序和手段廢止不能適應新環(huán)境發(fā)展需求的法律法規(guī)，掃平阻礙生態(tài)文明發(fā)展遺留問題。整體來說，法治體系的系統(tǒng)建立，從意識形態(tài)上會促使整體生態(tài)素養(yǎng)的提升，從社會觀念、治理能力、傾向性選擇方面達到一種人與自然和諧共生的層次。最終做到堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，更好地為生態(tài)文明試驗區(qū)發(fā)展保駕護航。

二、生態(tài)文明實驗區(qū)法治保障的體系構(gòu)建

（一）加強黨的領(lǐng)導，強化組織領(lǐng)導作用

首先，要解決的是由誰負責、由誰領(lǐng)頭的問題，中國共產(chǎn)黨在中國革命和建設中起到根本保障的作用，那么在生態(tài)試驗區(qū)的建設中也必然要遵循黨的領(lǐng)導和方針政策，在正確的領(lǐng)導下，依法治理生態(tài)試驗區(qū)。

（二）在五位一體的布局之下，充分發(fā)揮我國國家制度的優(yōu)越性

五位一體總體布局是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，抓機遇、降風險所提出的有機整體。五位一體總體布局涉及多個領(lǐng)域，但生態(tài)文明的建設始終放在了基礎性位置，其中指明我國要加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，著力形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化新格局，推進美麗中國的建設，不僅是在為本國人民和發(fā)展提供綠色環(huán)境，更是在為全球生態(tài)安全和人類可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。在中國特色社會主義道路的優(yōu)勢之下，決策機制保障著利國利民的政策會及時、有效地落地生根，人民對于美好生活的愿望和要求會體現(xiàn)在生態(tài)試驗區(qū)的具體發(fā)展中，這種制度的優(yōu)勢體現(xiàn)在資源整合、配置，法治方針、政策，社會治理理念、模式的效能上。

（三）法治專門人才隊伍的建設

一支具備高素質(zhì)的人才隊伍，在法治保障的體系中，起到極為重要的作用，生態(tài)文明試驗區(qū)的發(fā)展也要求有多個方面的人才儲備：有關(guān)的立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍、法律服務隊伍、法學教育與研究隊伍。就生態(tài)試驗區(qū)而言，其要求的法治人才更加具有專業(yè)性、綜合性。著力培養(yǎng)對生態(tài)環(huán)境治理有理想信念、品質(zhì)優(yōu)良、素質(zhì)過硬、具有堅定社會責任感的法治事業(yè)棟梁之材［4］。在人才培養(yǎng)初期就應當樹立好相關(guān)的責任意識，扎實專業(yè)學識能力。首先，要加強政府對生態(tài)文明法治人才培養(yǎng)的政策支持與指引，拓展理論與實踐相結(jié)合的領(lǐng)域和內(nèi)容，結(jié)合實際設立戰(zhàn)略化的規(guī)模布局，從宏觀上為人才的定向培養(yǎng)提供方向。其次，高校在實際培養(yǎng)法治人才的過程中，對生態(tài)環(huán)境方向的人才培養(yǎng)力度要增強，修訂相關(guān)的培養(yǎng)方案，增加學生選擇的空間，提高專業(yè)興趣，同時引進復合型的專業(yè)教師，創(chuàng)新人才培養(yǎng)的方式方法，著重增加應用型課程的培養(yǎng)要求。全社會要樹立重視生態(tài)建設法治人才的共同意識。

（四）在全社會培育具有中國特色的生態(tài)法治文化

生態(tài)法治文化是實現(xiàn)生態(tài)、法治國家或生態(tài)、法治社會所應該要經(jīng)歷的過程及具有的應用方式，即讓生態(tài)法治成為人類社會的生活方式，涉及生產(chǎn)、生活的各個方面。生態(tài)法治文化自然蘊含了法治文明、生態(tài)文明兩種文明，具有法治和生態(tài)文明兩種屬性，是兩種文明內(nèi)涵建設的一種延伸、創(chuàng)新與實踐［5］。文化意識浸透在人們有意識的行動中，從文化上轉(zhuǎn)變民眾的思想認識，從而達到統(tǒng)一社會意識的作用。生態(tài)的建設不是一朝一夕可以完善的，在時間跨度上可以涉及數(shù)代人，造福后代。我國目前在經(jīng)濟社會的高速發(fā)展時期，在生態(tài)文明意識的建設上略有薄弱，存在忽視生態(tài)建設的意識，從制度上和意識上都未形成體系性的生態(tài)文明意識。當今處在自媒體等高速發(fā)展的時代，人們接觸信息的方式多樣，這對于生態(tài)文明法治意識的培養(yǎng)可謂是有利的，學校、社區(qū)、社會教育都要并駕齊驅(qū)，自政府層面就要傳達出對生態(tài)文明建設的決心和動力。特別是對生態(tài)文明試驗區(qū)的建設，更要增加民眾的參與度，培養(yǎng)保護意識。

三、加強生態(tài)文明試驗區(qū)法治保障體系建設

（一）健全生態(tài)文明試驗區(qū)法治保障體系

1.以憲法為核心，各部門法、規(guī)章制度的整體性運轉(zhuǎn)；生態(tài)文明入憲前，對生態(tài)文明的建設主要體現(xiàn)在政策方針上，主要是一種“政治性”概念，而生態(tài)文明觀念入憲以來，提供了生態(tài)安全保護的正當性法理基礎，生態(tài)文明建設的理論基礎將轉(zhuǎn)化為“法治概念”，融合了各法理的基礎，各下位法將為實現(xiàn)這一統(tǒng)一的保障目的而共同運轉(zhuǎn)。首先要遵循黨的領(lǐng)導，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心地位在國家運行機制和各項制度中具有強大的制度約束力、更高的法律效力，有利于把黨的領(lǐng)導貫徹落實到國家政治生活和社會生活的各個領(lǐng)域，從而實現(xiàn)在生態(tài)文明試驗區(qū)的建設發(fā)展中，黨的領(lǐng)導深入法治的各層次，要注重黨內(nèi)法規(guī)與生態(tài)治理體系的銜接問題。在立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等領(lǐng)域構(gòu)建制度保障體系，高效地運用“立、改、廢、釋”的手段完善法律法規(guī)，達到科學、聯(lián)動的運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

2.運用制度強調(diào)各社會主體在生態(tài)文明試驗區(qū)保護的義務和責任體系；尤為重要的是嚴格生態(tài)執(zhí)法，法律的生命力在于適用，要讓生態(tài)文明治理的政策落在實處，落地生根，實實在在地發(fā)揮應有之用。這就要求執(zhí)法者在生態(tài)文明治理過程中秉公執(zhí)法，保障執(zhí)法的公正性、有效性，克服在生態(tài)治理的困難問題上選擇性、兩頭執(zhí)法等問題，發(fā)揮好政府的職能。而常說司法的作用往往是社會公平公正的最后保障，這就意味著民眾會給予司法裁判更大的期望，要求司法從業(yè)者具備高素質(zhì)的專業(yè)知識和過硬的專業(yè)本領(lǐng)，確保司法審判的公正，實現(xiàn)最大的社會效益，法、檢要平衡好自身的職能，例如，前文所列舉的“水資源綜合治理”中分工合作。此外，還要突出監(jiān)督、監(jiān)察的功能，并進式地維護生態(tài)文明試驗區(qū)的安全發(fā)展，如在生態(tài)文明試驗區(qū)要發(fā)展與防范相結(jié)合，拒絕生態(tài)安全事故的發(fā)生，同時督促各職能部門盡職盡責，實行生態(tài)責任納入離任審計，使得監(jiān)督機制常態(tài)化運行。

（二）致力于打造生態(tài)文明試驗區(qū)法治環(huán)境建設

法治環(huán)境的構(gòu)成主體多樣：公民要學法知法用法，既當生態(tài)文明試驗區(qū)建設的支持者、踐行者、保護者，又當生態(tài)文明試驗區(qū)的監(jiān)督者、義務者；企業(yè)等經(jīng)濟主體要承擔如節(jié)能減排、低碳環(huán)保的生產(chǎn)和經(jīng)營責任，將企業(yè)的生態(tài)文明意識納入對企業(yè)信用信息的綜合考核，既引導又規(guī)制企業(yè)等經(jīng)濟主體的經(jīng)營行為，同時引導經(jīng)濟主體進行轉(zhuǎn)型升級，習近平總書記強調(diào)：“人不負青山，青山定不負人”，致力于科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，樹立“生態(tài)致富”的理念對企業(yè)轉(zhuǎn)型升級而言同樣具有良性的促進作用；政府在宏觀調(diào)控的過程中要為經(jīng)濟主體減負，主動地、積極地履行職責，規(guī)范市場環(huán)境，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而為法治提供一個良好的環(huán)境。

（三）提高生態(tài)文明治理的法治能力

1.治理能力體現(xiàn)在行政管理方面：進一步規(guī)范行政審批制度，實現(xiàn)規(guī)劃與建設并行，尊重地方生態(tài)環(huán)境的基礎問題，深入地方實際治理的難處，及時總結(jié)、反思經(jīng)驗結(jié)果，在黨中央、國務院的領(lǐng)導下發(fā)揮職權(quán)范圍內(nèi)的最大效能。同時，對行政執(zhí)法人員的素質(zhì)要求要提高，不斷吸納、吸收人才加入綜合治理建設中來。定期開展專業(yè)知識培訓學習，不斷提高行政隊伍的法治意識。

2.治理能力提高有賴于整合利用法治資源：通過整合法治資源，建立統(tǒng)一的生態(tài)法治信息公開平臺，容納吸收各方資訊，不僅為市場主體提供法律、法規(guī)查詢機制，同時政府信息也可以通過這一平臺進行公示。同時也可以通過這一大數(shù)據(jù)平臺，收集了解各方資訊，為生態(tài)文明建設的規(guī)劃提供有力的參考。

3.治理能力離不開技術(shù)性支持：著力建設生態(tài)環(huán)保法庭，聚集專業(yè)性法治人才、長期培養(yǎng)生態(tài)文明法治建設的后備軍，集中審理生態(tài)環(huán)境案件，督促案件審執(zhí)進度，及時總結(jié)生態(tài)文明建設過程中出現(xiàn)的短板和突出問題，反饋到職能部門。在行政執(zhí)法層面，要完善執(zhí)法設施設備的配備，納入政府財政預算，合理安排經(jīng)費，由于在生態(tài)保護的過程中，會出現(xiàn)面積廣、地域?qū)挼那闆r，可以配備：無人機、執(zhí)法記錄儀等。