新《檔案法》尚需徹底解決的三個問題

孫大東

摘? 要：《檔案法》是我國檔案事業(yè)發(fā)展的根本保障，也是依法治檔的具體依據。新修訂通過的《檔案法》在規(guī)制范圍和力度方面較舊《檔案法》有了明顯進步，但也存在一些不足。本文分析了新《檔案法》尚未徹底解決的三個問題，即當前法學界重點關注的法律域外適用以及事關民生的私人檔案及其監(jiān)管、已公開信息的開放等，并提出了相應的解決方法。

關鍵詞：中華人民共和國檔案法;域外適用;私人檔案;公開信息

Abstract： Archives Law of the People's Republic of China is the fundamental guarantee for the archival undertaking in our country， but also the basis for regulating Archives. Compared with the old version of Archives Law of the People's Republic of China， the newly revised one has made obvious progress in terms of regulation scope and strength， but it also has some flaws. This paper analyzes three problems that have not been solved in the new Archives Law of the People's Republic of China， namely， the extraterritorial application of the law which is the focus of the current law， the supervision of the private Archives related to people's livelihood， and the opening of the public information. Based on that problems， this paper puts forward corresponding solutions.

Keywords： The Archives Law of the People's Republic of China; Extraterritorial application; Private Archives; Informed information

2020年6月20日修訂通過的《檔案法》，增設了“檔案信息化建設”“監(jiān)督檢查”2章以及大量新條款，并對之前版本的表述進行了修改完善，其規(guī)制范圍和力度有了明顯進步。但是瑜不掩瑕，審視條文即可發(fā)現，新《檔案法》對當前法學界重點關注的法律域外適用以及事關民生的私人檔案及其監(jiān)管、已公開信息的開放等三個問題的解決并不徹底。

1 《檔案法》的域外適用

2019年2月25日，中央全面依法治國委員會第二次會議強調，要加快推進我國法域外適用的法律體系建設。同年4月10日，中國社科院國際法研究所主辦召開了第二季度國際法熱點問題研討會，與會的近70位專家學者圍繞國內法域外適用基本理論、部門法的域外適用和海外法律服務等相關問題展開了深入討論。同年10月31日，中共十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度——推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確指出要加快中國法域外適用的法律體系建設。

走出國門拓展業(yè)務與來到中國謀求發(fā)展的主體在其社會活動中均形成了數量巨大、類型多樣且分散的檔案，并由此產生了相應的檔案管理活動。境外機構，既受所在國家（東道國）法律管轄又受母國法律約束，在檔案管理方面不可避免地存在法律沖突。

近年來一些中國優(yōu)秀民營企業(yè)在境外屢遭制裁甚至是刁難，其會計檔案、商業(yè)貿易檔案等也遭到他國政府的強制檢查。雖然我國自1993年陸續(xù)出臺了一些專門針對企業(yè)境外檔案管理的法規(guī)制度，例如《關于加強境外投資、承包工程、設計咨詢、科技合作和勞務合作項目檔案工作的通知》《關于加強駐外機構和境外企業(yè)檔案工作的意見》《關于加強在境外發(fā)行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規(guī)定》《企業(yè)境外檔案管理辦法》等，但這些多屬于行政規(guī)章?！稒n案法》雖然屬于專門法的一種，且從約束力來講屬于軟法，是由全國人民代表大會常務委員會頒布實施的一部法律。因此，將《檔案法》的域外適用問題提上討論日程，不僅是檔案事業(yè)融入和推進我國法域外適用法律體系建設的要求，更對維護國家利益、提升我國國際話語權具有重要的意義。

域外適用的相關規(guī)定最早是從反壟斷法開始的?！吨腥A人民共和國反壟斷法》第二條就明確規(guī)定：“中華人民共和國境外的壟斷行為，對境內市場競爭產生排除、限制影響的，適用本法?！盵1]同樣，新《檔案法》在第二條中新增了法律適用范圍的規(guī)定，即“從事檔案收集、整理、保護、利用及其監(jiān)督管理活動，適用本法?！盵2]雖然從字眼上看并未限定這些活動的發(fā)生地域，但是由于新《檔案法》整體上規(guī)制的是國內檔案事業(yè)，若無明確規(guī)定，其域外法律效力仍然無從發(fā)揮。

“域外適用”不僅指本國法在主權范圍內對外國人適用，也包括本國法在境外被外國司法機構所適用。因此，在將來進一步修訂實施的過程中，應按屬地原則和屬人原則，將外國駐華機構、組織、企業(yè)、個人及我國駐外機構、組織、企業(yè)、個人形成的檔案及其檔案管理活動納入《檔案法》的適用范圍。

其一，可將第二條適用本法的表述修改為：“中華人民共和國境內外屬于我國管轄權范圍之內的機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織以及個人從事檔案收集、整理、保護、利用及其監(jiān)督管理活動，適用本法?！?/p>

其二，在相應條款中應具體明確外國駐華機構、組織、企業(yè)、個人及我國駐外機構、組織、企業(yè)、個人的檔案管理活動應接受我國相關檔案主管部門的監(jiān)管。

2 私人檔案的規(guī)制

國際檔案界尤其是西方國家對私人檔案非常重視。例如，1950年在法國巴黎召開的第一屆國際檔案大會和1956年在意大利佛羅倫薩召開的第三屆國際檔案大會中，私人檔案均作為主要議題之一出現其中。此外，不少國家的檔案法規(guī)對私人檔案的管理都有明確條文，并將私人檔案與公共檔案置于平等的地位。例如，法國的《檔案館法》第2章“收集、保管和保護”，第1節(jié)設置了14條“公共檔案”的條文，同時在第2節(jié)設置了23條“私人檔案”的條文，比前者多出9條;丹麥的《檔案館法》專門設置了第11章“私有檔案”，包含7條法律條文;芬蘭《檔案館法》第5章為“私人檔案”，包含5條法律條文。

《檔案法》主要規(guī)制對象仍然為公共檔案，尤其是國有檔案，對私人檔案的規(guī)制力度較弱。一是涉及私人檔案的條款極少;二是條文的指向不明確、用語模糊，執(zhí)行力度不強。

在涉及私人檔案的主要條款第二十二條中，對關鍵性權利和義務的規(guī)定采用“應當”“可以”“協(xié)商”等柔性詞語，這種漏洞容易導致執(zhí)法過程中檔案部門的不作為或者相關案件的司法審判出現爭議。

筆者認為，作為我國國家檔案資源的重要組成部分，私人檔案也應成為《檔案法》的重要規(guī)制對象，甚至應將其中對國家和社會具有重要保存價值的檔案置于和公共檔案平等的地位予以考慮。在后續(xù)修訂修訂實施中可借鑒和參考法國、丹麥、芬蘭等國家的做法，設置專門章節(jié)和條款規(guī)制私人檔案及其管理活動。

一是明確《檔案法》中私人檔案管理活動的適用范圍和私人檔案的內涵;二是明確私人檔案尤其是對國家和社會有具有重要保存價值的檔案的形成者和所有者在私人檔案及其管理活動方面的權力和義務;三是明確檔案主管部門對私人檔案的監(jiān)管權力。

在具體條款的設置方面，可重點考慮解決私人檔案的地位、強行登記權和優(yōu)先購買權等三個問題。

一是私人檔案的地位。法國的《檔案館法》明確規(guī)定：“因歷史原因而具有公共價值的私人檔案，經檔案行政部門建議并通過行政機關決定的方式，可以被歸為歷史檔案。”[3]我國可借鑒此做法，將私人檔案中對國家和社會具有重要保存價值的檔案歸為歷史檔案，其所有權仍歸私人單位、組織、個人，但國家檔案主管部門具有監(jiān)管權，如此一來便可從根本上解決私人檔案在《檔案法》中的地位和管轄權問題。

二是強行登記權。新《檔案法》的第二十二條和第三十二條中設置了對私人檔案的寄存、轉讓、出賣、贈送、捐獻、公布等活動的規(guī)制條文。在實際工作中因檔案主管部門沒有監(jiān)管對象的詳細信息而存在實施困難。筆者認為“摸清家底”是實現和強化私人檔案監(jiān)管工作的前提，在此方面法國和芬蘭的做法值得借鑒。法國在1979年頒布的《法蘭西共和國檔案法》中明確規(guī)定國家對私人檔案有強行登記權;芬蘭的《檔案館法》第18條規(guī)定：“對于私人檔案中具有重要學術研究價值的檔案，國家檔案館需保存目錄?！盵4]

三是優(yōu)先購買權。新《檔案法》第二十二條中明確規(guī)定，對國家和社會具有重要保存價值的私人檔案“嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織”，[5]但其并未將針對中國人或者中國組織的出賣和贈送行為納入適用范圍，因此私人檔案在國內的流動情況無法得到有效監(jiān)管，散失風險較大。對此，可借鑒法國的做法增加對私人檔案優(yōu)先購買的規(guī)制條款，即所有者有權將私人檔案售賣給合法對象，但是檔案主管部門應具有優(yōu)先知情權和優(yōu)先購買權，且其在優(yōu)先購買時應按照當時的市場價格購買，不能強賣強買，損害公民的合法權益。

3 已公開信息的開放

封閉期是左右檔案利用與公布的關鍵因素之一。與之前版本相比，新《檔案法》規(guī)定的封閉期縮短了5年，這是一大進步，但還存在歸檔之前就已向社會公開文件的處置問題。這從新《檔案法》在第十五條中新增的“經檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理?！盵6]中可以看出。

2019年5月15日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式頒布實施。值得注意的是，此次修訂的主要目的之一是加大政府信息公開力度、提升信息公開數量，而且其修訂的五大要點中排在首位的就是“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則。而各級行政機關將應歸檔的政府信息移交給歸口國家檔案館后，相關信息的公開將不再適用于《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，而是要受到《檔案法》的規(guī)制。如此一來，社會公眾在申請相關信息公開和利用的過程中就會產生矛盾，即相關信息保存在政府機關的時候可以開放利用，而移交國家檔案館之后卻因封閉期的限制不能開放利用了。

這一矛盾在相關司法案件中體現得較為明顯。筆者于2020年6月23日在中國裁判文書網上使用其自帶的檢索系統(tǒng)，以案件名稱為檢索項、以“檔案館”為檢索詞進行檢索，經過篩選獲得關于檔案開放利用的裁判文書39篇，在其所涉及的案件中，各級國家檔案館均作為被告出現其中。

在這39起案件中，原告申請公開的信息原本屬于可公開政府信息的案件有18起，政府信息類型涉及政策法規(guī)性文件12起、會議文件4起、政府批復文件2起。但從審判結果來看，原告的訴訟請求無一例外遭到了駁回。

通過審判過程可以發(fā)現檔案館勝訴的原因。一是檔案館的性質和職能。上述18起案件均屬于行政案由，然而國家檔案館屬于事業(yè)單位性質，其主要職能為提供公共服務，且在履行職能的過程中不具有國家強制力保障實施的特性，同時，檔案館在檔案行政管理中要接受檔案行政部門的監(jiān)督管理，即處于被管理者的地位，尤其是在檔案能否開放方面，其最終決定權仍在檔案行政部門，因此檔案館的提供利用行為不具有行政權的特征。二是法律適用原則的要求。在相關案件中，原告上訴的主要法律依據是《中華人民共和國政府信息公開條例》，當政府信息移交到各級國家檔案館歸檔之后，如果相關信息的公開在適用法律上出現競合，則需要根據特別法優(yōu)于普通法的法律適用原則進行處理，即公民、法人或者其他組織在檔案的查詢利用中應當依照檔案管理的法律、法規(guī)進行，而各級國家檔案館則應根據國家檔案法律、行政法規(guī)關于檔案利用和公布的明文規(guī)定履行職能。

從案件審判過程中原告的辯駁不難窺見，部分社會公眾在開放問題上對檔案館已有相當深的成見，而且從新《檔案法》的相關規(guī)定可以看出，國家是鼓勵檔案開放及其信息合理利用的，因此在原本已公開信息的處置上，應本著具體問題具體分析的原則適時予以解決，即對其可不設封閉期。而且，此種做法在國際檔案領域已有先例，如瑞士的《聯邦檔案法》第三部分“檔案的獲取”中第9條第2款就規(guī)定：“檔案移交前就已經可以被公眾獲取的文件，進入檔案館后仍然可以被公眾獲取”。[7]筆者認為可在“檔案的利用和公布”一章中明確規(guī)定：“檔案移交前按照現行《中華人民共和國政府信息公開條例》可以公開的文件，進入檔案館后仍然可以公開”。如此可徹底解決這一問題。

參考文獻：

[1]全國人大常委會.中華人民共和國反壟斷法[EB/OL].[2020-09-04]. http：//www.china.com.cn/policy/txt/2007-08/31/content_8775335.htm.

[2][5][6]全國人大常委會.中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2020-09-04].http：//zcfg.cs.com.cn/chl/cca47f38603e6b10bdfb.html？libraryCurrent=law.

[3][4][7]國家檔案局政策法規(guī)研究司.境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編[M].北京：中國政法大學出版社，2017：284，399，305.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2020-09-05）