基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理探究

徐琥承

摘 要：在我國，PPP項(xiàng)目融資模式充分帶動(dòng)了社會(huì)資本的發(fā)展活力，對(duì)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化改革、提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率發(fā)揮了重要作用。但是我國在運(yùn)用PPP項(xiàng)目融資的具體實(shí)踐中，還存在著許多風(fēng)險(xiǎn)，本文就這一問題展開探討，并就如何進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理提出相應(yīng)的意見，希望以此來幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)自身長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);PPP項(xiàng)目;融資風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)管理

政府與社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，PPP）模式近年在我國得到大力推廣。據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫數(shù)據(jù)顯示，2014 年以來，全國累計(jì)入庫項(xiàng)目 10，115 個(gè)、投資額達(dá) 15.9 萬億元。但基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身具有工程復(fù)雜度高、建設(shè)周期長(zhǎng)、投入資金大、關(guān)聯(lián)方眾多以及回收周期慢等特點(diǎn)，使得PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜多變。對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理、以確保政府和社會(huì)資本各方實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)尤為重要。

一、PPP項(xiàng)目融資模式的含義及特點(diǎn)

PPP即政府與社會(huì)資本合作，在該模式下，鼓勵(lì)民營企業(yè)、社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，共同承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和享受利益的分配。

在這種合作方式下，政府主要通過提供公共資源來參與相關(guān)的服務(wù)與建設(shè)，并通過公開招標(biāo)的方式選取優(yōu)秀的社會(huì)資本方進(jìn)行合作，從而獲得比政府單獨(dú)運(yùn)作更好的建設(shè)效果[1]。在與優(yōu)選出來的社會(huì)資本簽訂相關(guān)的協(xié)議之后，政府主要以補(bǔ)貼和監(jiān)管的方式參與項(xiàng)目建設(shè)，社會(huì)資本則通過融資的方式負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體運(yùn)作，這樣既能起到激發(fā)市場(chǎng)活力的作用，也能發(fā)揮政府監(jiān)督管理的公共職能。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目主要包括幾方面：

（1）以項(xiàng)目為導(dǎo)向，項(xiàng)目公司為融資主體。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通常指的是市政工程、公共交通、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)以及保障性安居工程等公益性服務(wù)項(xiàng)目。在PPP模式下，由社會(huì)資本方牽頭成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體投融資事項(xiàng);社會(huì)資本方主導(dǎo)融資工作，政府方可以為融資提供積極協(xié)助。

（2）PPP項(xiàng)目融資金額大、周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大、成本高。

PPP項(xiàng)目融資金額占到總投資的70%-80%左右;融資期限長(zhǎng)，達(dá)到8-10年;本息償還主要來源于PPP項(xiàng)目收益。較長(zhǎng)期限下影響項(xiàng)目實(shí)施的不確定因素較多，融資機(jī)構(gòu)通常需要對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、管理運(yùn)營實(shí)力以及項(xiàng)目股東進(jìn)行全面審核，對(duì)融資資金的使用提出嚴(yán)格要求。

（3）PPP項(xiàng)目融資模式提高了項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的靈活性。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，其靈活性主要表現(xiàn)在融資組合、特許建設(shè)以及運(yùn)營上限等方面。靈活的融資組合方式是指社會(huì)資本可以在合法合規(guī)的情況下公開向社會(huì)融資，使得更多資方有機(jī)會(huì)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而起到盤活經(jīng)濟(jì)的作用;政府在融資監(jiān)管的過程中，會(huì)進(jìn)行盈利項(xiàng)目和非盈利項(xiàng)目的區(qū)分，進(jìn)一步提高了項(xiàng)目建設(shè)的靈活性和吸引力;基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營上限包括時(shí)間、空間等方面的運(yùn)用限制，在靈活的建設(shè)方式下，其運(yùn)營上限的靈活性也能夠得到一定的強(qiáng)化。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 項(xiàng)目融資主要風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP項(xiàng)目融資模式雖然在近年來得到了快速發(fā)展，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用方面，其存在的風(fēng)險(xiǎn)因素也不容忽視?；A(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的影響因素主要包括以下幾方面的內(nèi)容。

（一）法律和政策因素

PPP項(xiàng)目由于具有政府主導(dǎo)性等特點(diǎn)，往往更容易受到政府決策行為的影響，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國家法律變更所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)槲覈幵谏鐣?huì)主義法律建設(shè)的初級(jí)階段，一些法律法規(guī)仍處在不斷完善的階段;此外， PPP項(xiàng)目模式立法層次較低、效力較差，相互之間存在某些沖突、可操作性差，隨著時(shí)間的變化，這些法律方面的變動(dòng)、完善可能會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入成本及經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生影響。另一方面是國家政策調(diào)整所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，任何事物都是處于變化和發(fā)展之中，地方政府履行直接或間接投融資的承諾、就項(xiàng)目簽訂相關(guān)擔(dān)保協(xié)議的執(zhí)行可能存在不連續(xù)性和不穩(wěn)定性，往往會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施產(chǎn)生重大影響。

（二）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)因素

工期延誤、建設(shè)成本超支以及工程質(zhì)量不符合設(shè)計(jì)要求等因素都會(huì)影響工程項(xiàng)目的建設(shè)。項(xiàng)目沒有如期完工主要是受到建筑資金的到位情況、工程技術(shù)的投入、行政審批手續(xù)完整性、自然等因素的影響，項(xiàng)目工程質(zhì)量主要受規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工管理等因素的影響，項(xiàng)目進(jìn)度及質(zhì)量反過來又會(huì)影響到建設(shè)成本。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素主要是公眾反對(duì)以及環(huán)境影響兩個(gè)方面。公眾反對(duì)主要是指由于某種原因?qū)е鹿娎媸軗p，引起政府或公眾反對(duì)造成的融資風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境影響主要表現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)于綠色健康的生態(tài)環(huán)境越來越重視、環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)也越來越嚴(yán)格，而項(xiàng)目在開展過程中可能會(huì)對(duì)其周邊環(huán)境造成破壞，需要做出相應(yīng)的賠償甚至?xí)焕樟钔９ふ?，造成工期延誤、投資加大、成本提高等方面的影響。

（四）金融風(fēng)險(xiǎn)因素

金融風(fēng)險(xiǎn)主要是由通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、銀行利率風(fēng)險(xiǎn)及匯率風(fēng)險(xiǎn)組成。通貨膨脹主要是指政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控之后，會(huì)造成一定程度上的成本提高，主要包括人力成本、原材料成本及設(shè)備成本等的上升[2]，成本的增加往往會(huì)造成一定的收益下降，從而影響項(xiàng)目的運(yùn)營管理。銀行利率風(fēng)險(xiǎn)則是指因?yàn)殂y行貸款的利率發(fā)生變化所導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)，在銀行利率不同的變化情況下，其收益也會(huì)受到不同程度的影響。匯率風(fēng)險(xiǎn)，匯率風(fēng)險(xiǎn)通常是指在融資過程中涉及跨國資金的PPP 項(xiàng)目所面臨的匯率波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)因素

運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目在運(yùn)行與維護(hù)中，因經(jīng)營管理產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及損失可能性問題，其主要涵蓋了運(yùn)營成本超過預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)需求量變化及產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格變化對(duì)融資造成的影響等風(fēng)險(xiǎn)問題。例如，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中產(chǎn)品或服務(wù)的需求量不及規(guī)劃設(shè)計(jì)的預(yù)期、公共服務(wù)項(xiàng)的價(jià)格調(diào)整未按協(xié)議執(zhí)行均會(huì)影響項(xiàng)目的現(xiàn)金流量、可融資金額以及平均成本水平。

三、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理的意見與建議

（一） 強(qiáng)化政府支持

政府應(yīng)加大對(duì)PPP項(xiàng)目企業(yè)融資工作的支持力度，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的融資環(huán)境。首先，政府需要制定并完善PPP項(xiàng)目相關(guān)的融資支持政策，制定相應(yīng)的激勵(lì)辦法。此外，政府還應(yīng)強(qiáng)化誠信守約意識(shí)、秉承合作契約精神，落實(shí)PPP項(xiàng)目協(xié)議條款的約定，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營推進(jìn)工作的扶持力度，幫助協(xié)調(diào)處理跨政府部門問題，從而保證項(xiàng)目企業(yè)的融資工作穩(wěn)定健康的運(yùn)行。

（二）合理規(guī)劃工程項(xiàng)目

為了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)做到有效的管理，首先需要做好工程建設(shè)的規(guī)劃工作。要在項(xiàng)目開始前期進(jìn)行建設(shè)方案的合理設(shè)計(jì)，充分了解項(xiàng)目的需求，由政府和項(xiàng)目企業(yè)進(jìn)行協(xié)商探討確定建設(shè)方案后，還要采取聘請(qǐng)專家等方式對(duì)方案進(jìn)行優(yōu)化，確保項(xiàng)目在科學(xué)合理的規(guī)劃下展開，從而保證建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到設(shè)計(jì)要求、投資成本可控。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

要綜合項(xiàng)目中各個(gè)參與主體的責(zé)任與要求，對(duì)項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行明晰的責(zé)任劃分，通過建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，發(fā)揮各參與主體的作用，提高其參與項(xiàng)目的積極性和主動(dòng)性。在具體的實(shí)踐中，要根據(jù)不同的問題設(shè)置不同的風(fēng)險(xiǎn)主體，明確風(fēng)險(xiǎn)主體需要承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，其他參與主體起到監(jiān)督和共同承擔(dān)的作用。要合理利用協(xié)商討論等具體的方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素的出現(xiàn)提供切實(shí)的分擔(dān)主體。同時(shí)，要明確項(xiàng)目收益的具體分配措施，以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體應(yīng)該享有的風(fēng)險(xiǎn)紅利，從而為項(xiàng)目的參與主體實(shí)現(xiàn)利益的獲取提供保障，進(jìn)而激發(fā)參與主體的分擔(dān)積極性，形成良好的循環(huán)機(jī)制。只有形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，才能更加有效地對(duì)PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行很好的解決。

（四）拓寬融資渠道

目前PPP項(xiàng)目依賴的融資渠道還是以銀行的信貸活動(dòng)為主，但是由于這一方式存在一定的限制及融資規(guī)模有限等特點(diǎn)，因此無法從根本上滿足項(xiàng)目中巨大的資金需求。所以，要想更好地解決PPP項(xiàng)目融資中的問題，需要拓寬融資的渠道，不僅僅局限于銀行這一傳統(tǒng)的融資方式。在一定的程度上，項(xiàng)目實(shí)施公司可以嘗試一些新的融資方式，如資產(chǎn)證券化、供應(yīng)鏈融資、產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃和債券融資等。這些新的融資方式往往具有操作簡(jiǎn)單、審批流程簡(jiǎn)便、資金限額較低等優(yōu)點(diǎn)，能夠很好地適應(yīng)PPP項(xiàng)目所需資金大的特點(diǎn)。此外，還可以利用作為政府職能部門的關(guān)系來與全國性的產(chǎn)業(yè)資金對(duì)接，通過資本的一定程度支持和技術(shù)上所能起到的援助作用，從而建立地方項(xiàng)目基金，解決融資難、融資貴的問題。

（五）提高項(xiàng)目運(yùn)營能力

PPP 項(xiàng)目融資貫穿項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營全周期，企業(yè)需要從全局考慮項(xiàng)目周期的融資問題，企業(yè)“內(nèi)功”即不斷提升的運(yùn)營能力是及時(shí)解決融資問題的核心關(guān)鍵。因此，在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的形勢(shì)下，項(xiàng)目企業(yè)需要樹立全方位的經(jīng)營管理理念，加強(qiáng)自身管理和業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)工作，提升各職能部門專業(yè)人員技術(shù)水平，提前作好規(guī)劃、完善項(xiàng)目運(yùn)營管理流程，加強(qiáng)預(yù)算分析和管理控制，杜絕環(huán)保和安全事故發(fā)生，保障項(xiàng)目預(yù)期現(xiàn)金流的持續(xù)穩(wěn)定，確保企業(yè)的融資能力得到進(jìn)一步的提升。

結(jié)語：

PPP模式具有融資支持、投資帶動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的優(yōu)點(diǎn)，在我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮了重要作用，但由于其投資模式的復(fù)雜性，融資風(fēng)險(xiǎn)影響因素的多樣性，風(fēng)險(xiǎn)管理工作還需要不斷探索和加強(qiáng);PPP項(xiàng)目企業(yè)需要時(shí)刻保持警惕，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決融資風(fēng)險(xiǎn)問題，從而確保工程項(xiàng)目的順利開展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

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