公海底層捕撈的法律規(guī)制

張善寶

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250024)

1982年,《海洋法公約》為平衡海洋強(qiáng)國(guó)的航行權(quán)與沿海國(guó)的捕魚權(quán)，在海洋兩分法基礎(chǔ)之上創(chuàng)造性地設(shè)置專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，這使得大量在該海域捕魚的船只前往公海，而國(guó)家管轄范圍外深海生態(tài)系統(tǒng)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值更加劇了公海捕魚及其它人類活動(dòng)。公海底層捕撈是指針對(duì)海洋底層和近底層魚類、蝦和軟體動(dòng)物等生物資源的捕撈活動(dòng)，因該種捕撈方式主要依賴拖網(wǎng)，嚴(yán)重?fù)p害了冷水珊瑚礁、熱液噴口、海山等脆弱的海底生態(tài)系統(tǒng)，造成生境復(fù)雜性喪失、群落結(jié)構(gòu)變化以及生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)程改變，亦對(duì)底棲魚類的長(zhǎng)期可持續(xù)性造成威脅。然而，現(xiàn)有國(guó)際法未對(duì)公海底層捕撈提供有效的制度指引，在執(zhí)行與監(jiān)管層面亦有欠缺，如何采取有效措施完善公海底層捕撈的法律規(guī)制就成為國(guó)際社會(huì)亟待解決的問題。

一、公海底層捕撈的危害與應(yīng)對(duì)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家管轄范圍外70%的船只采用底層拖網(wǎng)捕撈，其已成為公海最為重要的捕魚方式。底層拖網(wǎng)對(duì)海底起到“犁地填溝”的作用，觸底拖網(wǎng)在通過地毯式捕撈將目標(biāo)魚種一網(wǎng)打盡的同時(shí)，嚴(yán)重破壞了冷水珊瑚礁、海山等海底生境，而附帶打撈的物質(zhì)亦會(huì)降低生境的復(fù)雜性，攪動(dòng)底層沉積物，會(huì)造成棲息在海底的生物群落窒息。此外，公海底層捕撈還嚴(yán)重影響底棲魚種的長(zhǎng)期可持續(xù)性。已有研究顯示大量深海底棲魚類種群已經(jīng)枯竭或面臨枯竭的危險(xiǎn)，而非目標(biāo)魚類的數(shù)量也因深海捕撈活動(dòng)而耗竭。

面對(duì)日益嚴(yán)重的公海底層捕撈，聯(lián)合國(guó)大會(huì)、聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織(以下簡(jiǎn)稱糧農(nóng)組織)等主管機(jī)構(gòu)采取一系列措施，完善法規(guī)、發(fā)布決議、制定漁業(yè)技術(shù)管理文件。本世紀(jì)初，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在關(guān)于海洋法問題的討論中首次提及公海底層捕撈。自2003年開始，聯(lián)合國(guó)大會(huì)每年都會(huì)通過專門討論漁業(yè)和與漁業(yè)有關(guān)問題的可持續(xù)漁業(yè)決議，其中A/RES/59/25、A/RES/64/72、A/RES/66/68、A/RES/71/123號(hào)決議專門對(duì)底層捕撈的威脅與應(yīng)對(duì)做了規(guī)定，吁請(qǐng)各國(guó)、各區(qū)域漁業(yè)管理組織依照國(guó)際法的規(guī)定，采取適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)和管理措施解決底層捕撈所造成的不利影響，要求秘書長(zhǎng)與糧農(nóng)組織合作向大會(huì)報(bào)告各國(guó)和各區(qū)域漁管組織所采取的行動(dòng)，并作進(jìn)一步審查，以確保有效執(zhí)行決議所載的措施。為執(zhí)行聯(lián)合國(guó)大會(huì)的決議，彌補(bǔ)《海洋法公約》國(guó)家管轄范圍外海域生物資源養(yǎng)護(hù)制度在規(guī)則制定、合作機(jī)制、實(shí)施能力等多方面的缺陷，糧農(nóng)組織牽頭陸續(xù)制定一系列的全球性漁業(yè)法律法規(guī)與技術(shù)性文件，區(qū)域漁業(yè)管理組織也進(jìn)行了專門立法，并采取應(yīng)對(duì)措施。

二、規(guī)制公海底層捕撈的法律框架及其局限性

(一)規(guī)制公海底層捕撈的國(guó)際立法

為應(yīng)對(duì)公海底層捕撈對(duì)脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)及底棲魚類長(zhǎng)期可持續(xù)性的不利影響，國(guó)際社會(huì)以《海洋法公約》《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《魚類種群協(xié)定》)的規(guī)定為基礎(chǔ)，陸續(xù)制定了《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)及管理措施的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《公海漁船遵守協(xié)定》)、《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》、《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》等法律法規(guī)與技術(shù)性漁業(yè)文件。

《海洋法公約》確立了海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的基本法律框架，正如其序言所述，“本公約為海洋建立一種法律秩序，以便利海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)”。公海資源的法律屬性為人類的公有物，所有國(guó)家的船只在公海享有捕魚自由，但應(yīng)遵守相應(yīng)規(guī)則?！逗Ｑ蠓üs》第一百一十六條至一百一十九條明確列明各國(guó)公海生物資源的養(yǎng)護(hù)義務(wù)，這體現(xiàn)了對(duì)公海捕魚自由的限制，但《海洋法公約》作為人類管理海洋憲章類的法律文件，為涵蓋所有海洋活動(dòng)，條文層面往往較為原則。公海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)則未對(duì)捕魚自由限制的性質(zhì)和使用方法做出具體、明確的規(guī)定，也沒有提供針對(duì)漁業(yè)管理合作的框架和機(jī)制。

為彌補(bǔ)《海洋法公約》在公海生物資源養(yǎng)護(hù)執(zhí)行與合作管理上的局限性，細(xì)化公約關(guān)于跨界魚類種群和高度洄游魚種的具體規(guī)定，國(guó)際社會(huì)于1995年制定《魚類種群協(xié)定》?！遏~類種群協(xié)定》具有明確的適用客體，由于深海魚類資源既不跨海也不跨海高度洄游，故公海底層捕撈行為原則上不屬于《魚類種群協(xié)定》的規(guī)制范圍。[1]但是，聯(lián)合國(guó)大會(huì)連續(xù)作出針對(duì)公海底層捕撈的多項(xiàng)決議，要求各國(guó)和各區(qū)域漁業(yè)管理組織按照《魚類種群協(xié)定》的規(guī)定采取養(yǎng)護(hù)和管理措施，故該協(xié)定對(duì)管制公海底層捕撈具有重要指導(dǎo)意義?！遏~類種群協(xié)定》相較于《海洋法公約》在公海生物資源養(yǎng)護(hù)上有三個(gè)方面的重要發(fā)展：第一，將公海生物資源養(yǎng)護(hù)措施的制定與監(jiān)管權(quán)授予區(qū)域漁業(yè)管理組織，并強(qiáng)調(diào)只有區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員方或同意采取該組織養(yǎng)護(hù)和管理措施的國(guó)家才有資格進(jìn)行目標(biāo)魚種的捕撈；第二，突破公海船旗國(guó)管轄，授權(quán)區(qū)域漁業(yè)管理組織成員方的漁業(yè)檢查員在管轄海域內(nèi)可登臨或檢查任何國(guó)家的漁船，保障管制措施能夠得到普遍適用；[2]第三，對(duì)船旗國(guó)養(yǎng)護(hù)措施進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。

2008年，為幫助各國(guó)、各區(qū)域漁業(yè)組織有效的管理公海深海漁業(yè)，應(yīng)對(duì)底層捕撈的損害，糧農(nóng)組織制定了《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》。準(zhǔn)則的管制措施以環(huán)境影響評(píng)估機(jī)制為基礎(chǔ)，要求船旗國(guó)及區(qū)域漁業(yè)管理組織收集深海生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境數(shù)據(jù)，進(jìn)而評(píng)估底層捕撈是否會(huì)造成重大不利影響，若可能造成損害結(jié)果時(shí)，各國(guó)應(yīng)向區(qū)域漁業(yè)管理組織提交擬議的養(yǎng)護(hù)或管理措施，而后者應(yīng)當(dāng)設(shè)立科學(xué)委員會(huì)等特殊機(jī)制，審議從業(yè)者提交的措施，判斷其是否能夠有效避免重大不利影響的發(fā)生，并提出意見和建議。雖然從效力上講，《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》屬于自愿性質(zhì)的漁業(yè)管理文件，并不具有法律約束力，但其為指導(dǎo)各國(guó)履行現(xiàn)有國(guó)際法下公海生物資源的養(yǎng)護(hù)義務(wù)作出貢獻(xiàn)，亦為各國(guó)、各區(qū)域漁業(yè)管理組織制定有法律約束力的措施奠定了基礎(chǔ)。

研析當(dāng)前規(guī)制公海底層捕撈的國(guó)際立法，《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》可以有效管控此行為，然而準(zhǔn)則僅具有“軟法”的作用?！逗Ｑ蠓üs》《魚類種群協(xié)定》等有法律約束力的文件在規(guī)制底層捕撈上原則性規(guī)定多，明確具體的規(guī)定少，無法提供有效的制度指引。

(二)規(guī)制公海底層捕撈的區(qū)域立法與措施

1.分海域設(shè)置差異性的管制措施。區(qū)域漁業(yè)管理組織根據(jù)海底生態(tài)數(shù)據(jù)、底層捕撈歷史和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，將管轄海域以是否會(huì)出現(xiàn)脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)為標(biāo)準(zhǔn)分為三部分。在可能存在脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)的海域，禁止底層捕撈。而在未進(jìn)行底層捕撈或缺乏生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的海域，只能進(jìn)行試探性捕撈，并提交捕撈計(jì)劃、初步影響評(píng)估、減緩措施等以供審查評(píng)估。在沒有出現(xiàn)或不太可能出現(xiàn)脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)的海域，一般允許進(jìn)行底層捕撈，但多個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理組織制定了遇報(bào)規(guī)程，即當(dāng)正常捕撈過程中遭遇或超過脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)指示物種和閾值而采取的報(bào)告程序、避離規(guī)則和臨時(shí)關(guān)閉程序。

2.重視管制措施的執(zhí)行與審查評(píng)估。當(dāng)前，區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)對(duì)底層捕撈所采取的遵守和執(zhí)行機(jī)制主要包括船只準(zhǔn)入監(jiān)測(cè)、衛(wèi)星漁船監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、定期報(bào)告漁獲量、科學(xué)觀察員方案、海上聯(lián)合檢查和港口國(guó)措施等。伴隨對(duì)脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)、底層捕撈的不利影響以及深海魚類種群長(zhǎng)期可持續(xù)性了解的進(jìn)一步加深，各區(qū)域漁業(yè)管理組織均制定管制措施的評(píng)估和定期審查機(jī)制，以期拓寬禁漁區(qū)，改進(jìn)評(píng)估要求和程序，完善遇報(bào)規(guī)程，并加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、控制和監(jiān)視機(jī)制。

3.強(qiáng)化海底生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)收集義務(wù)。公海底層捕撈的有效規(guī)制，需以獲取深海環(huán)境及生物資源的分布、規(guī)模等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)而采取相應(yīng)管制措施。但源于公海的浩瀚遼闊，目前相關(guān)數(shù)據(jù)的獲知仍處在匱乏階段。因而，多個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理組織依照《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化成員國(guó)海底生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的收集與共享。

分析當(dāng)前規(guī)制公海底層捕撈的區(qū)域立法及措施，仍然存在明顯的局限性。首先，雖然全球范圍內(nèi)已經(jīng)建立起幾十個(gè)區(qū)域海洋管理組織，但到目前為止，有權(quán)監(jiān)管底層捕撈的區(qū)域漁業(yè)管理組織仍無法覆蓋所有國(guó)家管轄外海域。同時(shí)，已存在的區(qū)域漁業(yè)管理組織均有明確的規(guī)制對(duì)象，主要集中于金槍魚、高度洄游魚群等，并不具有管理底層捕撈的權(quán)限。[3]其次，當(dāng)前區(qū)域漁業(yè)管理組織針對(duì)底層捕撈所采取的管制措施，未能充分反映《魚類種群協(xié)定》和《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》所要求的生態(tài)系統(tǒng)方式和預(yù)防性做法。最后，區(qū)域漁業(yè)管理組織眾多，缺乏統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各自為政，而成員國(guó)的組成不同也決定了不同區(qū)域漁業(yè)管理組織底層捕撈管理水平發(fā)展的不平衡，管制措施相差很大。

三、完善公海底層捕撈法律規(guī)制的建議

就目前公海底層捕撈法律規(guī)制存在的癥結(jié)看，成立統(tǒng)一的全球性漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)或制定類似《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》有法律約束力的國(guó)際協(xié)定是應(yīng)對(duì)上述問題最有效的解決方式。令人遺憾的是，在目前國(guó)際形勢(shì)下，將各國(guó)管轄權(quán)統(tǒng)一賦予全球性漁業(yè)管理組織尚不具備可行性。制定專門規(guī)制底層捕撈的國(guó)際協(xié)定亦存在成員國(guó)意愿低、進(jìn)一步加劇公海漁業(yè)管制碎片化等多方面不利因素，而本世紀(jì)締結(jié)的漁業(yè)管理文件多以守則、宣言等“軟法”性質(zhì)出現(xiàn)，更體現(xiàn)出各國(guó)對(duì)公海上有約束力法律文件的排斥。故當(dāng)前有效應(yīng)對(duì)公海底層捕撈的主要方式應(yīng)是加強(qiáng)船旗國(guó)管轄，重視區(qū)域漁業(yè)管理組織的作用，借助國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性(Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction，以下簡(jiǎn)稱BBNJ)國(guó)際協(xié)定的締結(jié)強(qiáng)化公海底層捕撈的法律規(guī)制。

(一)加強(qiáng)公海底層捕撈的船旗國(guó)管轄

公海屬于國(guó)家管轄范圍外海域，各國(guó)可對(duì)該海域的本國(guó)船只行使屬人管轄，即船旗國(guó)管轄，《海洋法公約》及后條約時(shí)代的國(guó)際立法均確立船旗國(guó)管轄是公海的基本管轄制度。伴隨發(fā)展，船旗國(guó)在公海上的專屬管轄已經(jīng)成為一項(xiàng)公認(rèn)的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。同時(shí)，無論是糧農(nóng)組織，還是區(qū)域性漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)，亦或是規(guī)制公海捕魚公約的履約機(jī)構(gòu)一般均不具有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，法律規(guī)則的執(zhí)行、監(jiān)督、檢查等均需由成員國(guó)完成。此外，國(guó)際法上有關(guān)海洋生物養(yǎng)護(hù)和管理的所有規(guī)范性法律文件也只有通過國(guó)內(nèi)機(jī)制的密切配合，才能真正得到落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)資源的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。因此，船旗國(guó)仍是目前管控公海底層捕撈的主要力量。

1.船旗國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《海洋法公約》《魚類種群協(xié)定》等規(guī)定，完善本國(guó)的漁業(yè)法律制度，使其能夠有效規(guī)制本國(guó)船只在公海的捕魚行為。在這方面，各國(guó)應(yīng)當(dāng)重視《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》的規(guī)定，雖然準(zhǔn)則沒有法律約束力，但其要求各國(guó)“按照國(guó)際法的有關(guān)規(guī)則”和“以符合其他有關(guān)國(guó)際文書的方式”采取和執(zhí)行措施，而無論是《海洋法公約》亦或是《魚類種群協(xié)定》，均要求各國(guó)完善國(guó)內(nèi)立法，以履行海洋生物資源養(yǎng)護(hù)義務(wù)。《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》可為各國(guó)提供在深海捕撈作業(yè)中如何履行養(yǎng)護(hù)海洋生物資源義務(wù)的指導(dǎo)，也可作為解釋和適用現(xiàn)有條約的輔助手段。同時(shí)，雖然準(zhǔn)則是“軟法”，但鑒于其主要內(nèi)容目前已被大量國(guó)家所接受，其核心理念預(yù)防原則和生態(tài)系統(tǒng)方法未來可發(fā)展成為國(guó)際法的一般原則或習(xí)慣國(guó)際法，其具體規(guī)則亦可成為締結(jié)相關(guān)條約的基礎(chǔ)。各國(guó)可借鑒《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》的規(guī)定，盡快制定本國(guó)專門立法，一方面詳細(xì)約束本國(guó)船只公海上的捕撈行為，另一方面有效履行監(jiān)督檢查職責(zé)，確保全球或區(qū)域漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)的管制措施能夠有效實(shí)施。

2.船旗國(guó)應(yīng)依照現(xiàn)有國(guó)際法的規(guī)定嚴(yán)格約束本國(guó)船只的公海捕魚行為?！逗Ｑ蠓üs》第九十四條對(duì)公海船旗國(guó)管轄進(jìn)行原則性規(guī)定。此后，《公海漁船遵守協(xié)定》《魚類種群協(xié)定》等對(duì)船旗國(guó)的養(yǎng)護(hù)責(zé)任、守約機(jī)制等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。概括而言，船旗國(guó)應(yīng)著重設(shè)立嚴(yán)格的公海漁船準(zhǔn)入制度；制定本國(guó)公海漁業(yè)管理計(jì)劃；采用多種方式監(jiān)控本國(guó)公海漁船的捕魚行為，嚴(yán)厲打擊非法、未報(bào)告和無管制的捕撈行為；規(guī)范行使登臨檢查權(quán)利；加強(qiáng)漁民公海漁業(yè)法律法規(guī)的宣傳；對(duì)本國(guó)船只違反公海魚類捕撈規(guī)定進(jìn)行處罰；嚴(yán)格規(guī)范本國(guó)船只在未建立區(qū)域漁業(yè)管理組織或已建立但仍未頒布有效管制措施的海域所進(jìn)行的公海底層捕撈行為。

3.船旗國(guó)還應(yīng)積極加入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織。當(dāng)前，區(qū)域漁業(yè)管理組織為各國(guó)在養(yǎng)護(hù)和管理公海底層捕撈合作上提供了主要機(jī)制，亦是有針對(duì)性、有法律約束力管制措施的制定主體?？紤]到在公海底層捕撈的應(yīng)對(duì)上，不同國(guó)家在港口、沿海和市場(chǎng)方面發(fā)揮著不同的作用，只有通過區(qū)域漁業(yè)管理組織進(jìn)行合作，才能形成有效管控公海底層捕撈的合力，故各國(guó)應(yīng)積極加入相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織。

(二)重視區(qū)域漁業(yè)管理組織的作用

回顧公海魚類捕撈的管控歷程，區(qū)域漁業(yè)管理組織被視為對(duì)《海洋法公約》規(guī)定的合作管理公海魚類種群職責(zé)作出反應(yīng)的適當(dāng)機(jī)制。而《魚類種群協(xié)定》的通過使得公海漁業(yè)法律規(guī)制的區(qū)域化趨勢(shì)進(jìn)一步明顯，區(qū)域漁業(yè)管理組織地位逐步提高，成員逐漸增加，影響力日益增大。截至2019年，區(qū)域漁業(yè)管理組織和其他具有深海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理任務(wù)的多邊機(jī)構(gòu)所管轄的海域占國(guó)家管轄范圍外海域的77%，[6]故有效應(yīng)對(duì)公海底層捕撈亦應(yīng)重視區(qū)域漁業(yè)管理組織的作用。

1.促使有權(quán)管轄底層捕撈的區(qū)域漁業(yè)管理組織覆蓋全部公海。目前，有八個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理組織直接負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)與管理國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的深海物種，但在印度洋北部與西南大西洋等海域，尚未建立有效的區(qū)域漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)。在這些海域進(jìn)行公海捕魚的國(guó)家應(yīng)該依照《海洋法公約》《魚類種群協(xié)定》的規(guī)定，加強(qiáng)國(guó)際合作，盡快建立相應(yīng)的漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)，并制定有效規(guī)制公海底層捕撈的管制措施。同時(shí)，某些區(qū)域漁業(yè)管理組織成立時(shí)間較短，相應(yīng)公海底層捕撈的管制措施尚未出臺(tái)或尚未得到有效實(shí)施，相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作，保障管控措施有法可依。

2.促使更多的有能力進(jìn)行公海捕撈的國(guó)家加入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織。雖然《魚類種群協(xié)定》擴(kuò)大了公海漁業(yè)管轄權(quán)，突破了公海船旗國(guó)管轄，賦予非船旗國(guó)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，但條約只對(duì)締約國(guó)有約束力，這意味著非《魚類種群協(xié)定》的締約國(guó)無需受此約束。因此，區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)采取多種措施促使有能力在其管轄海域進(jìn)行公海捕魚的國(guó)家加入，確保養(yǎng)護(hù)和管制措施的有效實(shí)施。

3.確保區(qū)域漁業(yè)管理組織管制措施的均衡性。區(qū)域漁業(yè)管理組織的成立時(shí)間不同，成員能力亦有差異，導(dǎo)致不同區(qū)域漁業(yè)管理組織在公海底層捕撈管控措施制定與執(zhí)行上的差異性，聯(lián)合國(guó)大會(huì)多次表達(dá)對(duì)這一點(diǎn)的擔(dān)憂，強(qiáng)調(diào)全球?qū)用鎴?zhí)行大會(huì)決議的不均衡性。為此，各區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)自行或借助糧農(nóng)組織平臺(tái)開展?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)措施的經(jīng)驗(yàn)分享與聯(lián)合行動(dòng)，在確定最佳做法、能力建設(shè)及推進(jìn)科學(xué)研究上開展全球和跨區(qū)域合作，加強(qiáng)生態(tài)數(shù)據(jù)的收集與共享，提高對(duì)深海漁業(yè)及其海洋生境的科學(xué)認(rèn)識(shí)，在各海域治理之中開展協(xié)調(diào)、合作和整合，確保區(qū)域漁業(yè)管理組織管制措施的均衡性。

(三)借助BBNJ國(guó)際協(xié)定的締結(jié)強(qiáng)化公海底層捕撈的法律規(guī)制

為有效規(guī)制公海底層捕撈、國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)等人類活動(dòng)對(duì)BBNJ的損害，公正分享該資源所衍生利益，國(guó)際社會(huì)正在談判締結(jié)《海洋法公約》的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，即BBNJ國(guó)際協(xié)定。

目前，BBNJ國(guó)際協(xié)定的草案已經(jīng)公布。從國(guó)際社會(huì)達(dá)成的共識(shí)看，該協(xié)定嚴(yán)格恪守?cái)M定進(jìn)程中各國(guó)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“新文書不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文書和框架，以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)”，在開發(fā)規(guī)則中僅針對(duì)海洋生物遺傳資源，將作為商業(yè)的魚類排除在外，而在養(yǎng)護(hù)規(guī)則中，突出強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評(píng)估機(jī)制與劃區(qū)管理工具的重要性。實(shí)際上，區(qū)域漁業(yè)管理組織劃定的禁捕區(qū)就是劃區(qū)管理工具的一種，而《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》則是以環(huán)境影響評(píng)估機(jī)制為基礎(chǔ)構(gòu)建的。

各國(guó)和各區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)積極加入BBNJ國(guó)際協(xié)定的談判，交流管制措施實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并以協(xié)定的締結(jié)生效為契機(jī)，將劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評(píng)估融入管制措施之中，減少底層捕撈對(duì)脆弱海底生態(tài)系統(tǒng)的損害，并維持深海魚種的長(zhǎng)期可持續(xù)性。