高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革淺析
——以福建省公辦本科高校為例

吳仕清

(福建醫(yī)科大學(xué),福建 福州 350108)

2018年3月20日施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)第十三條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督。2019年5月，福建省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化省紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》，明確省屬公辦本科高校紀(jì)委書記由福建省紀(jì)委監(jiān)委任命為監(jiān)察專員，設(shè)置監(jiān)察專員辦公室，與高校紀(jì)委合署辦公。高校紀(jì)委(監(jiān)察專員辦公室)被賦予了監(jiān)察權(quán)，履行執(zhí)紀(jì)執(zhí)法職責(zé)。從宏觀上看，《監(jiān)察法》和《關(guān)于深化省紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。然而，《監(jiān)察法》實(shí)施后，高校監(jiān)察對(duì)象激增，特別是醫(yī)學(xué)類高校的監(jiān)察對(duì)象多達(dá)上萬人(含直屬附屬醫(yī)院醫(yī)護(hù)員工)。相較之下，高校紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍力量薄弱，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力參差不齊等問題，難以滿足新形勢(shì)下全面從嚴(yán)治黨的工作要求。筆者通過剖析高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革中面臨的問題，為完善高校紀(jì)檢監(jiān)察制度提供建議。

一、高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革面臨的問題

(一)職責(zé)定位認(rèn)識(shí)不清晰

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十六條規(guī)定，紀(jì)檢機(jī)關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是協(xié)助黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等工作?！侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進(jìn)行監(jiān)督檢查。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)察專員辦公室與內(nèi)設(shè)紀(jì)委合署辦公模式，履行黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察雙重職責(zé)。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行專責(zé)監(jiān)督，并不意味著只有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第九條規(guī)定，紀(jì)檢機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督……，然而，實(shí)踐中高校黨的工作部門更多聚焦于業(yè)務(wù)工作，誤認(rèn)為黨風(fēng)廉政建設(shè)、反腐敗工作以及監(jiān)督檢查等是紀(jì)委的事情，與自已無關(guān)。這種觀點(diǎn)在高校中比較常見，很多專家、學(xué)者型黨政領(lǐng)導(dǎo)更多的精力在于如何提高學(xué)?？蒲袆?chuàng)新能力和業(yè)務(wù)水平，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)等工作認(rèn)識(shí)不夠深，了解不多，重視不夠，客觀上容易出現(xiàn)“紀(jì)委包打天下”的情況。

(二)紀(jì)法尺度把握不準(zhǔn)，自辦案件少

高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革前，高校紀(jì)委“不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督、不想監(jiān)督”的現(xiàn)象嚴(yán)重，多地高校紀(jì)委整年度的信訪件才十幾件，涉嫌違規(guī)違紀(jì)立案的問題線索寥寥無幾，因職務(wù)違法涉嫌犯罪立案調(diào)查案件更少，部分省份甚至出現(xiàn)十幾所高校紀(jì)委“零辦案”?！傲戕k案”現(xiàn)象的出現(xiàn)，原因之一在于高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)于紀(jì)法尺度把握不準(zhǔn)，無法準(zhǔn)確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法“四種形態(tài)”，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的黨風(fēng)廉政建設(shè)要求。例如，福建某高校副教授被指猥褻女大學(xué)生的信訪舉報(bào)件中，違反師德師風(fēng)的涉事教師僅被暫時(shí)調(diào)離教師崗位，而受害的學(xué)生卻被要求轉(zhuǎn)學(xué)。學(xué)校對(duì)涉事教師涉嫌猥褻、嚴(yán)重違背教師職業(yè)道德的違紀(jì)違法行為認(rèn)識(shí)不清、定性不準(zhǔn)、處置不當(dāng)，從某種程度上體現(xiàn)出高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力不足。再如，高校紀(jì)委辦理監(jiān)察對(duì)象涉嫌虛報(bào)差旅費(fèi)發(fā)票的案件時(shí)，由于紀(jì)法尺度把握不準(zhǔn)、對(duì)罪刑法定以及刑事犯罪的構(gòu)成要件理解不到位，導(dǎo)致審查調(diào)查案件進(jìn)展緩慢。具體表現(xiàn)：一是對(duì)于虛報(bào)發(fā)票行為的認(rèn)定問題。有的認(rèn)為該行為涉嫌貪污罪，有的認(rèn)為該行為涉嫌職務(wù)侵占罪，甚至認(rèn)為該行為同時(shí)符合貪污罪和職務(wù)侵占罪的構(gòu)成要件，而實(shí)際上職務(wù)侵占罪與貪污罪不可能同時(shí)成立。二是適用紀(jì)律和法律的爭(zhēng)議?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象有自首、配合調(diào)查工作的，可以減輕處罰，而《事業(yè)單位工作人員處分條例》也有相關(guān)規(guī)定，此時(shí)應(yīng)該適用哪種規(guī)定存在爭(zhēng)議。

(三)紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力培養(yǎng)方式滯后

隨著福建省雙一流高校建設(shè)，公辦本科高校得到蓬勃發(fā)展，學(xué)生人數(shù)和教職工人數(shù)不斷增長(zhǎng)，辦學(xué)范圍、專業(yè)設(shè)置不斷擴(kuò)大，同時(shí)違規(guī)違紀(jì)違法案件數(shù)量也不斷增加，且違法違紀(jì)行為出現(xiàn)高智商、高科技的特征，涉案領(lǐng)域廣泛分布于教學(xué)、管理、科研、基建、后勤等各個(gè)層面。[1]而《監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等國(guó)家法律及黨內(nèi)法規(guī)對(duì)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的程序和實(shí)體內(nèi)容作出詳實(shí)的規(guī)定，僅靠自學(xué)、參加講座等常規(guī)方式，無法滿足進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局背景下對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部能力提出新要求。此外，紀(jì)檢監(jiān)察工作具備較強(qiáng)的政治性和保密性要求，立案審查調(diào)查終結(jié)的案件無法從公開渠道獲取學(xué)習(xí)，加之高校紀(jì)檢監(jiān)察干部多為部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員、校內(nèi)其他部門轉(zhuǎn)入以及新招聘人員，執(zhí)紀(jì)審查、執(zhí)法調(diào)查經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)問題線索的甄別、處置能力不足，程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力欠缺，容易造成執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐操作中的不符合程序等。因此，亟待創(chuàng)新完善高校紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力培養(yǎng)方式，以滿足新形勢(shì)公辦本科高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的需要。

二、高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的完善路徑

(一)立足“再監(jiān)督”職責(zé)定位

黨的十八屆五中全會(huì)要求，紀(jì)檢機(jī)關(guān)要落實(shí)“三轉(zhuǎn)”，聚焦監(jiān)督的再監(jiān)督職能，把監(jiān)督檢查切入點(diǎn)從配合部門開展業(yè)務(wù)檢查,轉(zhuǎn)變到對(duì)職能部門履行職責(zé)的監(jiān)督上來,規(guī)范職能部門權(quán)力運(yùn)行。即高校紀(jì)委(監(jiān)察專員辦公室)不能直接參與人事招聘、招標(biāo)代理等具體事務(wù)，不能代替職能部門對(duì)具體業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，高校紀(jì)委書記(監(jiān)察專員)不再分管協(xié)管紀(jì)檢監(jiān)察以外的工作。[2]同時(shí)，高校紀(jì)委(監(jiān)察專員辦公室)要立足“再監(jiān)督”職責(zé)定位，督促黨的工作部門履行職能監(jiān)督責(zé)任。例如，關(guān)于津補(bǔ)貼領(lǐng)域落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神情況的監(jiān)督，學(xué)校黨委負(fù)有主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)責(zé)監(jiān)督責(zé)任，人事部門負(fù)責(zé)職能監(jiān)督責(zé)任，學(xué)校紀(jì)委(監(jiān)察專員辦公室)要立足于“再監(jiān)督”職責(zé)定位，對(duì)人事部門是否開展津補(bǔ)貼專項(xiàng)督查以及開展督查情況的再監(jiān)督再檢查，督促相關(guān)部門切實(shí)履行落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神職能監(jiān)督責(zé)任。實(shí)踐中，高校紀(jì)委(監(jiān)察專員辦公室)退出與黨風(fēng)廉政建設(shè)無關(guān)的各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以采取明察暗訪、突擊檢查、查看資料等方式督促職能部門履職盡責(zé)，對(duì)于招投標(biāo)、工程建設(shè)領(lǐng)域等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，可以制定監(jiān)督檢查方案等進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，堅(jiān)持日常監(jiān)督、警示教育、預(yù)防教育在先。[3]

(二)建立地方紀(jì)委監(jiān)委與高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法協(xié)作交流機(jī)制

在監(jiān)察體制改革前，高校紀(jì)委(監(jiān)察專員辦公室)沒有監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，客觀上難以把握?qǐng)?zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度。而地方紀(jì)委監(jiān)委在國(guó)家監(jiān)察體制改革后，部分檢察院反貪局的檢察干部轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委，這就實(shí)現(xiàn)了執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法能力的充分融合，具備了相對(duì)豐富的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，可以倡導(dǎo)高校紀(jì)委(監(jiān)察專員辦公室)與所在地紀(jì)委監(jiān)委簽訂校地紀(jì)檢監(jiān)察工作協(xié)作配合機(jī)制，建立辦案力量協(xié)作、人才雙向培養(yǎng)、信息資源共享等方面的配合機(jī)制，提升高校紀(jì)檢監(jiān)察干部“紀(jì)法貫通”能力，最大程度克服紀(jì)法尺度把握不準(zhǔn)的問題。同時(shí)，定期選派高校紀(jì)檢監(jiān)察干部到地方紀(jì)委監(jiān)委跟班學(xué)習(xí)，除了到對(duì)口的省紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)檢監(jiān)察室外，可以考慮跟地市級(jí)紀(jì)委監(jiān)委、縣級(jí)紀(jì)委監(jiān)委交流、實(shí)戰(zhàn)練兵。選派政治立場(chǎng)堅(jiān)定、優(yōu)秀的高校青年紀(jì)檢監(jiān)察干部參與審查調(diào)查案件的辦理，全程跟蹤、學(xué)習(xí)監(jiān)督執(zhí)法的全過程，將理論知識(shí)與執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐結(jié)合起來，不斷提升貫通運(yùn)用紀(jì)法能力。

(三)強(qiáng)化崗位培訓(xùn)，建立導(dǎo)師制度

“既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法”的新任務(wù)對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察干部的綜合素質(zhì)提出了更高要求，除了要自學(xué)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》等業(yè)務(wù)知識(shí)外，還要加強(qiáng)對(duì)心理學(xué)、基建工程、招投標(biāo)等重點(diǎn)領(lǐng)域的學(xué)習(xí)，提高綜合素質(zhì)。實(shí)踐中可以考慮從以下三個(gè)方面來完善紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法能力：一是加強(qiáng)崗前培訓(xùn)。新招錄的高校紀(jì)檢監(jiān)察干部必須參加崗前培訓(xùn)，通過培訓(xùn)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想、遵循原則等要求形成初步了解，加強(qiáng)對(duì)黨章黨規(guī)黨紀(jì)、公職人員政務(wù)處分法、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定等業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，為今后的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作做鋪墊。二是優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容。針對(duì)高校違紀(jì)違法案件的特點(diǎn)，通過案例教學(xué)、實(shí)戰(zhàn)演練、復(fù)盤點(diǎn)評(píng)等方式，引導(dǎo)高校紀(jì)檢監(jiān)察干部學(xué)習(xí)問題線索處置、調(diào)查取證、“走讀式”談話等過程的技能和方案，實(shí)實(shí)在在運(yùn)用于執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中，提升紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)操技能。當(dāng)然，要杜絕紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)培訓(xùn)中的形式主義，避免“為了培訓(xùn)而培訓(xùn)”的現(xiàn)象。例如，對(duì)于集中式培訓(xùn)的閉卷考試，本意是為了督促各學(xué)員好好上課、增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性。但是實(shí)際操作中卻異化為結(jié)業(yè)考試題目跟培訓(xùn)課上的內(nèi)容無關(guān)，導(dǎo)致出現(xiàn)大部分學(xué)員忙于背題庫、無暇聽課的尷尬現(xiàn)象。三是監(jiān)督檢查、審查調(diào)查及審理部門實(shí)行“導(dǎo)師制度”。由經(jīng)驗(yàn)豐富的紀(jì)檢監(jiān)察干部擔(dān)任導(dǎo)師，帶領(lǐng)新入職或者沒有執(zhí)紀(jì)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的紀(jì)檢監(jiān)察干部跟班學(xué)習(xí)。探索定期開展高校紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)紀(jì)執(zhí)法業(yè)務(wù)交流，開展案件復(fù)盤、點(diǎn)評(píng)等，由對(duì)口高校的省紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察室牽頭，開展高校紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)交流學(xué)習(xí)，精選案例交流學(xué)習(xí)。