基層懶政何以持續(xù)：基于制度邏輯的理論反思

張翔 梁丹玲

〔摘要〕“懶政”現(xiàn)象一直是基層治理中難以根治的治理頑疾，并逐漸呈現(xiàn)出從主觀意愿轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性問題的特點(diǎn)，集中表現(xiàn)在“懶政”現(xiàn)象的“新舊合流”及其互嵌運(yùn)作中所體現(xiàn)的制度韌性。從組織學(xué)角度分析，在較高的問責(zé)壓力下，基層政府客觀能力不足與制度層面的激勵(lì)缺陷相結(jié)合，使基層政府的“懶政”現(xiàn)象具有了局部合理性。這是造成“懶政”現(xiàn)象存在制度韌性的關(guān)鍵原因。從制度邏輯的角度分析，問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”支撐了局部合理性，從而構(gòu)成了基層“懶政”現(xiàn)象的制度邏輯。

〔關(guān)鍵詞〕懶政;基層政府;壓力型體制;目標(biāo)管理責(zé)任制;問責(zé)機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D63-3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）01-0113-09

一、問題的提出

“懶政”不僅是基層治理的一個(gè)作風(fēng)頑疾，也是阻礙國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)政治現(xiàn)象。但是，受限于“懶政”作為作風(fēng)問題的不可知性，理論界對(duì)于“懶政”還有很大的可研究空間。尤其是對(duì)于作為現(xiàn)象的“懶政”，亟需新的理論討論。一般而言，作為一種政治現(xiàn)象，“懶政”與“為官不為”密不可分，大體指代政府機(jī)關(guān)公務(wù)員對(duì)其職能范圍內(nèi)的事務(wù)履職不力的現(xiàn)象〔1〕〔2〕?！皯姓钡谋憩F(xiàn)形式多種多樣，“懶政”的典型表現(xiàn)除了消極逃避不作為之外，還有思維簡(jiǎn)單懶作為和虛張聲勢(shì)假作為?！?〕新形勢(shì)下官員“懶政”的新表現(xiàn)主要有以個(gè)人的愛好代替本職工作，不拿好處也不辦事，口惠而實(shí)不至?！?〕除此之外，“懶政”還包括形式主義的不作為和履職無(wú)能亂作為。〔5〕當(dāng)前理論研究對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行了原因剖析。有學(xué)者從能力的角度指出，“懶政”原因不僅是公務(wù)員態(tài)度問題、認(rèn)識(shí)問題，對(duì)以后的政治信心不足、在反腐高壓下對(duì)自己未來(lái)預(yù)期不明，以及政府政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等，也可能是能力問題?！?〕也有學(xué)者從激勵(lì)的角度通過(guò)囚徒困境模型和工作競(jìng)爭(zhēng)模型指出了造成“懶政”現(xiàn)象的外部機(jī)制和公務(wù)員自身原因?！?〕由此可見，現(xiàn)有研究的話語(yǔ)體系主要來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)，將“懶政”理解為公務(wù)員在特定環(huán)境下做出的行為選擇?；诖?，治理“懶政”的政策工具主要導(dǎo)向兩個(gè)方面。一是以文化觀念的塑造來(lái)培育與時(shí)俱進(jìn)的公務(wù)員精神〔8〕，以改變“懶政”的行為選擇;二是通過(guò)制度壓力的強(qiáng)化改變環(huán)境，如提升行政問責(zé)機(jī)制〔9〕，建立健全公務(wù)員退出機(jī)制〔10〕，以改變公務(wù)員的行為選擇。

這些研究一定程度上都跳出一般意義的作風(fēng)建設(shè)，為深化研究奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，這兩個(gè)方面的治理導(dǎo)向恰恰反映了治理“懶政”現(xiàn)象的“文化-制度”悖論。一方面，文化觀念的局限性引發(fā)了理論界對(duì)制度建設(shè)的廣泛重視;但另一方面，制度建設(shè)水平不斷提升卻又沒有根治“懶政”。尤其在問責(zé)風(fēng)暴常態(tài)化的背景下，“懶政”面臨的壓力不可謂不大，但是，“懶政”現(xiàn)象卻表現(xiàn)出驚人的持續(xù)性，這又促使理論研究轉(zhuǎn)向文化觀念尋求突破。由此，“懶政”治理的策略徘徊在文化提升與制度建設(shè)之間，而難以在實(shí)踐層面有所突破。造成這一悖論的關(guān)鍵原因在于，現(xiàn)有的研究雖然深入討論了“懶政”現(xiàn)象的觸發(fā)機(jī)制，但對(duì)于“懶政”現(xiàn)象得以持續(xù)存在的制度韌性缺乏深入的解釋。事實(shí)上，在壓力型體制中，“懶政”現(xiàn)象之所以能夠表現(xiàn)出驚人的韌性，必然與壓力型體制對(duì)“懶政”的體制容納相關(guān)。典型表現(xiàn)在，在問責(zé)壓力不斷強(qiáng)化的背景下，“懶政”現(xiàn)象不僅沒有得到根治，反而出現(xiàn)了新型“懶政”的新問題。那么，為什么壓力型體制沒有對(duì)“懶政”構(gòu)成有效約束，反而與“懶政”長(zhǎng)期共存？這背后存在什么樣的制度邏輯？

二、“新舊合流”：基層政府“懶政”現(xiàn)象的演化機(jī)理

近年來(lái)，隨著反對(duì)形式主義和官僚主義的深入，治理“懶政”現(xiàn)象已經(jīng)從一般意義的“強(qiáng)調(diào)”上升為國(guó)家治理的重要維度。但是，“懶政”卻依然難以根治，甚至還出現(xiàn)了新形態(tài)，并在一定條件下出現(xiàn)“新舊合流”的特點(diǎn)。這說(shuō)明，基層“懶政”現(xiàn)象是具有顯著制度韌性的政治現(xiàn)象，這也反映了習(xí)近平總書記在分析“四風(fēng)”現(xiàn)象時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的頑固性和反復(fù)性〔11〕特征。

（一）從“可為不為”到“難為不為”：基層政府“懶政”現(xiàn)象的形態(tài)演變

“不作為”是“懶政”現(xiàn)象的可預(yù)期結(jié)果。但相似結(jié)果的背景卻隱含著“懶政”現(xiàn)象從“可為不為”到“難為不為”的形態(tài)演變。

“可為不為”是最為直觀的“懶政”現(xiàn)象，也是對(duì)于“懶政”現(xiàn)象的常識(shí)性理解。它主要緣起于基層干部不想作為的主觀意愿而產(chǎn)生的一種“軟抵抗”，從而表現(xiàn)為相對(duì)比較直觀的“不作為”與簡(jiǎn)單粗暴的形式主義。客觀而言，在中央的大力整治下，“可為不為”得到了較好的改善。但是，“懶政”卻依托于“難為不為”這一新形態(tài)而持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

相較于“可為不為”，“難為不為”不僅僅關(guān)涉基層干部的主觀意愿，而更多的是基層干部在當(dāng)前制度結(jié)構(gòu)中的理性反應(yīng)。黨的十八大以來(lái)，基層干部在行政過(guò)程中面臨的制度約束不斷顯性化，而中央與全社會(huì)對(duì)于基層干部的要求卻不斷提高。在激勵(lì)缺失與能力不足的雙重壓力下，基層干部的“可為”空間不斷萎縮，日益表現(xiàn)出“為官不易”“難有作為”等消極反應(yīng)，從而形成了“懶政”的新型形態(tài)。由此，“懶政”現(xiàn)象從干部的主觀問題轉(zhuǎn)向制度結(jié)構(gòu)問題。作為“懶政”的新形態(tài)，“難為不為”在現(xiàn)象層面上表現(xiàn)出手段更為隱蔽，更為“精致”的特征。

首先，表面化的“親民秀”。過(guò)去一提到去政府部門辦事，想到的就是在窗口的工作人員難看的臉色和不耐煩的態(tài)度。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)及干部作風(fēng)的整頓，過(guò)去一些部門存在的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的衙門風(fēng)氣發(fā)生了改變。一些基層干部從以前的“管卡壓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴评@拖”，雖然“門好進(jìn)、臉好看”了，但“事難辦”的現(xiàn)象卻依然存在。

其次，甩鍋化的“卸責(zé)任”。一些基層干部在決策時(shí)缺乏擔(dān)當(dāng)，面對(duì)難度較大的政策執(zhí)行要求時(shí)，害怕承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)了責(zé)任的上推和下移現(xiàn)象。一方面，凡事都依賴上級(jí)拍板作決定，層層往上報(bào)，把責(zé)任往上級(jí)推;另一方面，與下屬簽訂“責(zé)任狀”，“落實(shí)政策”變成了“推卸責(zé)任”，將責(zé)任下移，讓“責(zé)任狀”變成擋箭牌，成為自己的“免責(zé)單”。將“難為”之事通過(guò)責(zé)任的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)自己“不為”之實(shí)。

最后，形式化的“重包裝”。有些政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)起來(lái)并未發(fā)揮便民的作用，更新的內(nèi)容主要是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。一些基層政府把精力都放在材料美化上面，“材料出政績(jī)”，這樣的“懶政”現(xiàn)象體現(xiàn)了向上負(fù)責(zé)和向下負(fù)責(zé)的脫節(jié)。面對(duì)上級(jí)的決策，“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件”的怪圈不斷循環(huán)，雖“萬(wàn)事留痕”卻并未認(rèn)真貫徹執(zhí)行好政策。

（二）“懶政”現(xiàn)象的“新舊合流”及其互嵌運(yùn)作

從“可為不為”到“難為不為”，新型“懶政”與傳統(tǒng)“懶政”不是單獨(dú)運(yùn)作，而是彼此嵌入對(duì)方的運(yùn)作體系中，互相融合，互相強(qiáng)化。

一方面，傳統(tǒng)“懶政”借助新型“懶政”的內(nèi)容重塑合理性。首先是逃避作為，在傳統(tǒng)政治錦標(biāo)賽的機(jī)制下，一些基層的公務(wù)員自覺升遷無(wú)望，于是“做一天和尚撞一天鐘”，不思進(jìn)取，安于現(xiàn)狀;其次是消極作為，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”，一些基層公務(wù)員對(duì)上級(jí)政策認(rèn)識(shí)不到位或者是責(zé)任心匱乏，從而體現(xiàn)到態(tài)度上的消極對(duì)待，推諉扯皮，在其位不謀其政，“可為不為”的做法廣受人民群眾詬病;最后是形式作為，民主生活會(huì)是必須要開的，但在開會(huì)之前彩排演練，會(huì)上提的意見和批評(píng)都是不痛不癢的。理論學(xué)習(xí)方面也是華而不實(shí)，為了完成任務(wù)和應(yīng)付檢查而學(xué)習(xí)，沒有自己的心得體會(huì)，復(fù)制粘貼別人的筆記。這些現(xiàn)象盡管在十八大改革之后有了一定的收斂，傳統(tǒng)“懶政”并未消失，而是會(huì)隨著形勢(shì)的變化，不斷分解或變異，通過(guò)“換馬甲”，借助新型“懶政”的內(nèi)容來(lái)繼續(xù)鞏固其合理性，以“難為”為借口，行“不為”之事實(shí)。

另一方面，新型“懶政”以傳統(tǒng)“懶政”的形式強(qiáng)化穩(wěn)定性。在新常態(tài)治理以及十八大以來(lái)的反腐高壓下，隨著我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對(duì)公務(wù)員的行政能力提出了更高的要求。一些公務(wù)員的能力提升尚未跟上政策執(zhí)行的要求，因此在面對(duì)更高的執(zhí)行要求時(shí)，因害怕承擔(dān)責(zé)任而往往傾向于“不求有功，但求無(wú)過(guò)”，在態(tài)度上選擇觀望，在行為上表示退縮。在新型“懶政”下的“難為不為”不是純粹的為官不為，而是通過(guò)有選擇的作為，或者變通作為及低效作為，沿用傳統(tǒng)“懶政”的各種形式，使得“作為”的效果與“不作為”無(wú)異，甚至產(chǎn)生背道而馳的效果。基層政府制定了很多規(guī)章制度，但卻難以執(zhí)行或可操作性不強(qiáng);公務(wù)員考察只是走過(guò)場(chǎng)，實(shí)際的人選早已定好;領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研走馬觀花，基層勞民傷財(cái)，事后一切照舊;“八項(xiàng)規(guī)定”之后，某地政府雖然明令禁止大吃大喝，但實(shí)際上轉(zhuǎn)入了機(jī)關(guān)食堂，或者要求企業(yè)來(lái)承擔(dān)費(fèi)用。此類等等，無(wú)一不顯示新型“懶政”借助傳統(tǒng)“懶政”的形式，不斷強(qiáng)化其穩(wěn)定性。

（三）“局部合理”是“懶政”現(xiàn)象的癥結(jié)

“懶政”從“可為不為”到“難為不為”的形態(tài)演變，新型“懶政”和傳統(tǒng)“懶政”的互嵌運(yùn)作，無(wú)一不展現(xiàn)了其強(qiáng)大的韌性和持續(xù)性，而“局部合理”就是“懶政”現(xiàn)象難以根治和持續(xù)存在的癥結(jié)所在。“局部合理”主要是由客觀實(shí)際和主觀意愿結(jié)合在一起而導(dǎo)致的結(jié)果。在新型形式主義的背景下，面對(duì)超出基層政府能力的公共政策，存在政策執(zhí)行的“彈性”空間，而這產(chǎn)生了政策執(zhí)行中自由裁量權(quán)的界限問題，不是所有的基層公務(wù)員都能在政策執(zhí)行過(guò)程中科學(xué)地把握這個(gè)界限，這從客觀結(jié)構(gòu)方面為新型“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了可能的空間。同時(shí)，制度不合理導(dǎo)致基層公務(wù)員晉升資源有限，由此產(chǎn)生的激勵(lì)缺陷，使得基層公務(wù)員中難以避免地出現(xiàn)新的“偷懶”現(xiàn)象。

一方面，政策執(zhí)行的“彈性”空間客觀存在為“懶政”的產(chǎn)生提供了空間。公共政策是對(duì)社會(huì)利益權(quán)威性分配的集中反映，必須反映大多數(shù)人的公共利益，這也是政府的職能要求所在。在制定公共政策的時(shí)候，中央政府結(jié)合實(shí)際國(guó)情，重視公眾利益訴求，從國(guó)家層面考慮公共政策的整體要求。而在政策制定和政策執(zhí)行之間存在著差異。一方面，上級(jí)政府通過(guò)制定嚴(yán)格的政策，并施加一定的壓力來(lái)保障政策的執(zhí)行效果，這常常導(dǎo)致公共政策超出基層政府的現(xiàn)實(shí)能力;另一方面，上級(jí)政府又默許一部分政策執(zhí)行“彈性”空間的存在，基層政府也對(duì)這個(gè)空間的存在心知肚明。若基層政府適度發(fā)揮政策執(zhí)行的“彈性”空間，可以更好地實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行效果;但若把握不好發(fā)揮的度，政策執(zhí)行的“靈活變通”就容易演變成為基層政府“懶政”現(xiàn)象。

另一方面，基層晉升資源有限導(dǎo)致的激勵(lì)缺陷使得部分公務(wù)員產(chǎn)生了“懶政”的主觀意愿。中國(guó)地方官員之間采取的政治錦標(biāo)賽雖然一定程度上促進(jìn)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但越到基層政治錦標(biāo)賽的激勵(lì)效果就越有限。中央政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)經(jīng)過(guò)層層分解之后，層層加碼使得基層政府肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)任務(wù)最重。而政治錦標(biāo)賽的“逐級(jí)淘汰”機(jī)制使得官員要想獲得更高的職位，就必須在競(jìng)爭(zhēng)高壓下努力贏得每一輪的競(jìng)賽。政治錦標(biāo)賽雖然刺激下級(jí)完成行政任務(wù)，但在淘汰過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)逆向效應(yīng)，由于晉升資源有限且競(jìng)爭(zhēng)壓力大，有些地方官員失去了參與競(jìng)賽的興趣和熱情，看淡政治晉升，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的狀態(tài)就滋生了消極怠政的現(xiàn)象。

因此，當(dāng)公共政策超出基層政府能力，與政策執(zhí)行“彈性”空間的客觀存在現(xiàn)象結(jié)合在一起，加之基層公務(wù)員的晉升資源有限構(gòu)成了官員“懶政”的重要基礎(chǔ)?；谀芰Σ蛔闩c激勵(lì)缺陷的雙重壓力，基層政府新型“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生具有局部合理性。

三、問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”：基層政府“懶政”韌性的制度邏輯

在壓力型體制中，制度不合理產(chǎn)生的激勵(lì)缺陷與基層政府能力不足的客觀實(shí)際使基層“懶政”現(xiàn)象具有了局部合理性。近年來(lái)，中央和各地也在不斷展開各種專項(xiàng)治理活動(dòng)，通過(guò)行政問責(zé)、公開曝光、政治教育等形式解決“懶政怠政”問題。但以行政問責(zé)為主要手段的“壓力式治理”卻沒有根治“懶政”，不僅其自身面臨著政策壓力升降兩難的困境，也在治理過(guò)程中暴露出了“壓力式治理”的悖論，即問責(zé)機(jī)制“雙重矛盾”。而這些導(dǎo)致基層政府的“懶政”現(xiàn)象具有強(qiáng)大的制度韌性。

（一）“壓力式治理”的困境——政策壓力的運(yùn)行悖論

“壓力式治理”面臨著其自身的困境，即政策壓力的升降兩難。政府發(fā)展與社會(huì)壓力決定了政策壓力持續(xù)性增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，政策壓力一旦降下來(lái)，便會(huì)影響政策合法性;而與此同時(shí)，政策壓力不降，基層政府的執(zhí)行能力還不足以應(yīng)對(duì)擴(kuò)大的公共政策壓力，這種情況下基層政府易使用非常規(guī)的方式來(lái)完成任務(wù)，為形式主義的發(fā)展和“懶政”的產(chǎn)生提供了空間。

1.政策壓力的持續(xù)性增長(zhǎng)現(xiàn)實(shí)——由政府發(fā)展與社會(huì)壓力決定

在我國(guó)，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)是相對(duì)分離的，中央政府擁有制定政策的最大權(quán)威，基層政府是政策的最終執(zhí)行者。政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于來(lái)自上級(jí)的政策壓力，上級(jí)政府必須通過(guò)對(duì)下級(jí)政府施加高壓形成強(qiáng)激勵(lì)。政策壓力過(guò)小使得基層政府出現(xiàn)“消極執(zhí)行”的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生“政令不行”的局面。這就對(duì)公共政策的合法性產(chǎn)生影響，久而久之亦對(duì)中央政府的權(quán)威性造成損害。政策壓力的提升也是由政府的發(fā)展與社會(huì)壓力的現(xiàn)實(shí)決定的。

首先，政府的職能轉(zhuǎn)變擴(kuò)大了政府職責(zé)。從改革開放至今，政府經(jīng)歷了“統(tǒng)治型—管理型—服務(wù)型”的職能轉(zhuǎn)變過(guò)程。政府和公民之間的關(guān)系從原來(lái)的統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為了公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供應(yīng)者和消費(fèi)者的關(guān)系。政府職能的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)勢(shì)不可擋，公共管理領(lǐng)域的擴(kuò)大、公共事務(wù)管理的日趨繁雜，這些轉(zhuǎn)變都直接帶來(lái)了政府職責(zé)的整體擴(kuò)大。其次，政府的職責(zé)擴(kuò)大強(qiáng)化了政策壓力?！皺?quán)力所在之處便有壓力實(shí)施”，政府職責(zé)擴(kuò)大也帶來(lái)了政府權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的變化。許多任務(wù)往往伴隨著時(shí)間和效率的高度要求，為了保證下一級(jí)政府能夠完成目標(biāo)任務(wù)，上級(jí)政府必須要給下級(jí)政府加壓?；鶎诱枰ㄙM(fèi)大量的時(shí)間和精力來(lái)完成這些事務(wù)，公共事務(wù)的日趨繁雜和來(lái)自上級(jí)政府更多的要求也使得他們承擔(dān)了越來(lái)越多的政治責(zé)任和政策壓力。最后，在壓力型體制內(nèi)，基層政府政策壓力不斷擴(kuò)大。政策壓力在考核機(jī)制的作用下會(huì)層層加碼，層層加壓，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱恼呗氊?zé)。各級(jí)地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和其他目標(biāo)，將任務(wù)目標(biāo)量化分解，結(jié)合高度物質(zhì)化獎(jiǎng)懲，形成一種特殊的管理方式。壓力型體制的特點(diǎn)是權(quán)力向上集中，壓力向下貫徹，因此基層政府承受著來(lái)自上級(jí)層層加壓之后巨大的政策責(zé)任和壓力。政府職責(zé)的擴(kuò)大帶來(lái)了巨大的政策壓力，同時(shí)在壓力型體制下，基層政府權(quán)責(zé)并不對(duì)等，其權(quán)力和壓力處于相對(duì)失衡的狀態(tài)。

2.政策壓力持續(xù)性增長(zhǎng)困境——基層政府治理資源與執(zhí)行能力不足

在壓力型體制內(nèi)，上級(jí)政府通過(guò)層層加壓以保證政策的執(zhí)行效果，但往往有時(shí)候基層政府的執(zhí)行能力還不足以應(yīng)對(duì)擴(kuò)大的公共政策壓力，基層政府治理資源不足與政策壓力過(guò)大就產(chǎn)生了矛盾。

一方面，職責(zé)與資源相匹配的工作長(zhǎng)期未完成，典型表現(xiàn)在“事權(quán)”之間的長(zhǎng)期失衡。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革之后，重新科學(xué)界定了各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的范圍。雖然分稅制改革調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府的積極性，增強(qiáng)了國(guó)家的宏觀調(diào)控能力。但只有以事權(quán)作為劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，以財(cái)權(quán)作為執(zhí)行事權(quán)的保障，政府職責(zé)和資源相匹配，才能更好地完成各項(xiàng)工作。而近年來(lái)，地方政府的政策執(zhí)行壓力大，財(cái)權(quán)和事權(quán)卻不相匹配，“小馬拉大車”的局面在基層政府中尤為突出?；鶎诱@得的資源嚴(yán)重不足，也就難以提供更好的公共服務(wù)，這就與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)背道而馳。另一方面，國(guó)家的治理資源仍然適應(yīng)于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的政府職責(zé)，難以適應(yīng)當(dāng)前公共服務(wù)職責(zé)快速擴(kuò)張的新趨勢(shì)。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我們黨在社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線的中心。從新中國(guó)成立初期的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，到建設(shè)探索時(shí)期“四個(gè)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略思想，再到改革開放前“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，治理資源的配置都傾向于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上取得了巨大的成就之后進(jìn)入了新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能逐漸弱化而公共服務(wù)職能逐漸強(qiáng)化是政府新的發(fā)展趨勢(shì)。而現(xiàn)有的行政管理模式和治理資源已然適應(yīng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，面對(duì)公共服務(wù)職責(zé)快速擴(kuò)張的新趨勢(shì)，基層政府職能的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程還需要一定的時(shí)間。

因此，倘若政策壓力不降，經(jīng)過(guò)層層加碼、層層加壓，基層政府的執(zhí)行壓力將發(fā)展到最大。基層政府身為“理性經(jīng)濟(jì)人”，面對(duì)政策高壓、政策適用性不足以及自身能力有限的情況，必然會(huì)采取最符合自身利益的行動(dòng)，這種情況下基層政府易使用非常規(guī)的方式來(lái)完成任務(wù)，這為形式主義的發(fā)展和“懶政”的產(chǎn)生提供了空間。如公共政策的選擇性執(zhí)行（O′Brien&Li，1999）〔12〕、象征性執(zhí)行（李瑞昌，2012）〔13〕、變通式執(zhí)行（王漢生等，2011）〔14〕等。這樣的執(zhí)行方式不僅損害了政策的合法性，也引發(fā)了很多基層治理問題。

（二）“壓力式治理”的悖論——問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”

“壓力式治理”自身面臨的困境進(jìn)一步使基層政府的“懶政”現(xiàn)象產(chǎn)生了強(qiáng)大的制度韌性。在中國(guó)，這種持續(xù)存在的制度韌性必然與特定的制度邏輯密切相關(guān)?？傮w而言，可以從“壓力式治理”的悖論，即問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”為切口對(duì)這種制度邏輯進(jìn)行深化分析。

1.問責(zé)目標(biāo)精準(zhǔn)與問責(zé)實(shí)踐模糊的矛盾

從非典時(shí)期產(chǎn)生的問責(zé)風(fēng)暴至今，行政問責(zé)在治理中已經(jīng)取得了一定的成效，但是依然未形成制度化的法規(guī)，在中央和地方持續(xù)對(duì)問責(zé)制的規(guī)范化進(jìn)行不斷探索的過(guò)程中，也暴露出了行政問責(zé)目標(biāo)精準(zhǔn)與問責(zé)實(shí)踐模糊的矛盾。這是行政問責(zé)機(jī)制自身的矛盾，源自于政策制定與政策執(zhí)行發(fā)展的不一致性。因此，雖然我國(guó)的行政問責(zé)在法規(guī)上一直都在探索和完善，制定的行政問責(zé)目標(biāo)越來(lái)越精準(zhǔn)，問責(zé)程序越來(lái)越完善，但是在具體實(shí)踐操作過(guò)程中依然不可避免地存在著諸多問題。

（1）問責(zé)目標(biāo)的精確性

自20世紀(jì)80年代起，目標(biāo)管理責(zé)任制就被引入到我國(guó)政府管理中，至今依然是我國(guó)績(jī)效評(píng)估的重要手段。目標(biāo)管理責(zé)任制在行政系統(tǒng)內(nèi)部以及國(guó)家與社會(huì)之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任-利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系?！?5〕通過(guò)精心量化責(zé)任目標(biāo)，可以公平地分配工作量并進(jìn)行公正的評(píng)估，在績(jī)效和獎(jiǎng)勵(lì)之間建立明確的聯(lián)系，創(chuàng)造了更好地完成工作的動(dòng)力。目標(biāo)責(zé)任管理制對(duì)基層政府起到了激勵(lì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，促進(jìn)基層政府積極性、主動(dòng)性的提升以及管理方式的轉(zhuǎn)變。

第一，責(zé)任類目清晰。目標(biāo)責(zé)任制主要包含政府責(zé)任制和部門責(zé)任制，此外還有專項(xiàng)工作責(zé)任制作為補(bǔ)充輔助。在目標(biāo)責(zé)任狀中，問責(zé)目標(biāo)是一個(gè)綜合性的目標(biāo)系統(tǒng)。目標(biāo)體系是目標(biāo)責(zé)任制的核心要素之一，問責(zé)目標(biāo)是其關(guān)鍵部分及最終目的所在。針對(duì)不同的崗位及不同的工作內(nèi)容，因地制宜、因時(shí)制宜地制定不同的問責(zé)目標(biāo)和考核要求。問責(zé)目標(biāo)可以分為長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo);還可以分為定量目標(biāo)和定性目標(biāo);還有必查目標(biāo)和抽查目標(biāo)，積極目標(biāo)、中性目標(biāo)和消極目標(biāo)等等。問責(zé)目標(biāo)的制定十分精確，設(shè)計(jì)范圍廣，分類較多。

第二，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)明確。目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在上下級(jí)政府之間層層簽訂書面形式的“責(zé)任狀”，上級(jí)政府通過(guò)分析并逐級(jí)分解總行政目標(biāo)，最終轉(zhuǎn)化落實(shí)成各個(gè)基層政府的目標(biāo)，形成統(tǒng)一的目標(biāo)體系和管理依據(jù)，作為對(duì)下一級(jí)政府或部門考評(píng)獎(jiǎng)懲的依據(jù)，然后制作成書面的“責(zé)任書”或“責(zé)任狀”。 〔14〕考核標(biāo)準(zhǔn)的明確性、考核機(jī)制的健全性以及考核結(jié)果的可比較性使得目標(biāo)責(zé)任狀構(gòu)成了對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束。首先是考核標(biāo)準(zhǔn)的明確性。在目標(biāo)責(zé)任制中責(zé)任與激勵(lì)并存，量化指標(biāo)是當(dāng)前指標(biāo)設(shè)定中廣泛采用的一種方式，“政治錦標(biāo)賽”就通過(guò)量化比較機(jī)制來(lái)進(jìn)行“評(píng)級(jí)”和“排序”，通過(guò)等次評(píng)定凸顯激勵(lì)性，形成競(jìng)爭(zhēng)性的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)在考核中廣泛采用的“一票否決制”賦予了一些目標(biāo)特別的權(quán)重，也劃定了底線促進(jìn)考核的科學(xué)性。其次是考核機(jī)制的健全性。在目標(biāo)體系中，在上下級(jí)政府之間簽訂的“目標(biāo)責(zé)任狀”包含了地方政府的各項(xiàng)工作，這是綜合性的管理責(zé)任制。與此同時(shí)，各級(jí)政府的職能部門之間也實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制。目標(biāo)責(zé)任制可分為組織工作目標(biāo)責(zé)任制與個(gè)人崗位目標(biāo)責(zé)任制。目標(biāo)考核按一定的周期來(lái)進(jìn)行，年度目標(biāo)考核按照日常考核、半年考核、年終考核、結(jié)果反饋等程序進(jìn)行?？己私Y(jié)果的及時(shí)反饋可以激勵(lì)公職人員的工作動(dòng)力或者督促他們及時(shí)調(diào)整工作方法。最后是考核結(jié)果的可比較性。每一年年終上級(jí)政府會(huì)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行考核，每個(gè)項(xiàng)目都有具體的計(jì)分辦法，還有加分的激勵(lì)項(xiàng)目，以及“一票否決”的剛性約束。這使得考核結(jié)果可以比較，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰也有了依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束。

（2）問責(zé)實(shí)踐的模糊性

問責(zé)目標(biāo)制定的精確性體現(xiàn)了問責(zé)制發(fā)展的成效，但是，問責(zé)實(shí)踐的發(fā)展卻相對(duì)滯后，在問責(zé)實(shí)踐中依然存在諸多問題。問責(zé)中自由裁量權(quán)的把握和多任務(wù)情境性下的問責(zé)困境問題依舊亟待解決。

第一，問責(zé)實(shí)踐中的自由裁量權(quán)問題?？v觀各地治理“懶政”現(xiàn)象的文件，大部分文件雖然制定了精細(xì)的問責(zé)目標(biāo)，但實(shí)踐操作效果依然與目標(biāo)存在差距。“重問責(zé)形式，輕問責(zé)方式”依然是各級(jí)目標(biāo)文件面臨的重要困境。文件體現(xiàn)了治理“懶政”的精神，但對(duì)于問責(zé)程序、問責(zé)效果等具體的技術(shù)過(guò)程還有待深化。即使問責(zé)行為時(shí)常有之，但啟動(dòng)問責(zé)之后，具體的問責(zé)過(guò)程中自由裁量權(quán)非常大。人大的問責(zé)雖然有法律的規(guī)定，有權(quán)對(duì)失職失責(zé)的政府及其官員進(jìn)行質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職等等，但是在實(shí)踐中，在這些具體的問責(zé)環(huán)節(jié)中依然缺少可操作的程序，導(dǎo)致問責(zé)失效。

第二，多任務(wù)情境引發(fā)績(jī)效問責(zé)困境。在目標(biāo)管理責(zé)任制中的績(jī)效問責(zé)機(jī)制是一個(gè)多環(huán)節(jié)的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，基層公務(wù)員作為直接執(zhí)行者面臨著大量沖突。首先是多個(gè)目標(biāo)之間存在的沖突?；鶎庸珓?wù)員要面對(duì)大量政出多門的目標(biāo)任務(wù)，而且彼此之間很可能存在沖突， 不易協(xié)調(diào)。且由于問責(zé)目標(biāo)權(quán)重不一，存在非理性因素形成選擇性關(guān)注?！?2〕相對(duì)于定性目標(biāo)來(lái)說(shuō)，定量目標(biāo)的權(quán)重更高，通常與具有剛性特征的任務(wù)相關(guān)聯(lián)，并直接掛鉤于責(zé)任人的福利待遇及升遷等，因此在實(shí)際操作中更容易受到重視。反之，不可量化的定性目標(biāo)具有模糊性，也不與責(zé)任人的政績(jī)相關(guān)聯(lián)，往往難以受到重視。這樣的目標(biāo)導(dǎo)致基層公務(wù)員難以執(zhí)行或者不愿意執(zhí)行而淪為政治口號(hào)。其次是個(gè)人和組織之間的目標(biāo)沖突，在這種情況下，以改進(jìn)政府績(jī)效為目標(biāo)的績(jī)效問責(zé)機(jī)制， 必然與以追求個(gè)人利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)的基層公務(wù)員存在矛盾。此外，下級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)往往容易受到掌握著考核和獎(jiǎng)懲權(quán)力的上級(jí)偏好所影響，因此，現(xiàn)實(shí)中的基層公務(wù)員在目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中往往趨于自動(dòng)規(guī)避仕途風(fēng)險(xiǎn)， “不求有功，但求無(wú)過(guò)”成為公務(wù)員真正的績(jī)效目的。于是，結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)機(jī)制易在基層公務(wù)員的干預(yù)下轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則導(dǎo)向的服從問責(zé)，難以實(shí)現(xiàn)真正的問責(zé)目的。

在目標(biāo)管理責(zé)任制中，基層政府面對(duì)上級(jí)政府的強(qiáng)壓力，更多的約束是來(lái)自目標(biāo)結(jié)果的要求，而來(lái)自過(guò)程的約束卻相對(duì)缺乏。這使得基層政府一方面在高壓下能以較高的行動(dòng)效率來(lái)完成上級(jí)政府的任務(wù)，另一方面由于他們的行為空間較大，產(chǎn)生了問責(zé)機(jī)制的“模糊性”。壓力型體制無(wú)法克服制度韌性的根本原因，是行政問責(zé)作為關(guān)鍵性的壓力工具，存在問責(zé)目標(biāo)精確性和問責(zé)過(guò)程模糊性的矛盾，這就為政策執(zhí)行過(guò)程中“懶政”現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在提供了基礎(chǔ)。

2.壓力治理與整體穩(wěn)定的矛盾

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，作為我國(guó)政府治理的一個(gè)重要制度，目標(biāo)管理責(zé)任制也在不斷地創(chuàng)新發(fā)展。目標(biāo)管理責(zé)任制解決了許多由利益多元和執(zhí)行碎片化引發(fā)的治理難題，優(yōu)化了政府行為，提升了政府行政效率，維護(hù)了社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。但就其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定和究責(zé)機(jī)制而言，依然存在改善的空間。在目標(biāo)管理責(zé)任制下作為治理工具的問責(zé)機(jī)制，貫穿政府治理過(guò)程形成一種強(qiáng)壓力治理。而另一方面，現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境中又以“整體穩(wěn)定”為問責(zé)底線，底線之上，問責(zé)并不輕易啟動(dòng);底線之下，問責(zé)風(fēng)暴來(lái)襲。因此，在以“整體穩(wěn)定”為目標(biāo)導(dǎo)向的底線治理中，就產(chǎn)生了壓力問責(zé)與整體穩(wěn)定要求的矛盾。

第一，問責(zé)機(jī)制是壓力治理的基本工具。對(duì)政府進(jìn)行考核和問責(zé)，目的并不在于問責(zé)本身，在壓力型體制下的問責(zé)機(jī)制主要還是作為一種治理工具。首先，一套科學(xué)合理的問責(zé)機(jī)制可以在觀念上進(jìn)行糾偏，它明確區(qū)分了責(zé)任，作為一種硬約束規(guī)范著公務(wù)員的權(quán)力范圍，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，使其游走在逾矩邊緣時(shí)能確切預(yù)測(cè)自己的行為后果，促使公務(wù)員謹(jǐn)慎守法地運(yùn)用手中的權(quán)力。其次，獎(jiǎng)懲分明的問責(zé)制度，可以使中國(guó)龐大的行政系統(tǒng)層層感到壓力，防患于未然，從而自發(fā)動(dòng)員提高行政效率，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰。最后，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的不良后果進(jìn)行問責(zé)，其結(jié)果具有懲戒性，其他政府和公務(wù)員可以從中借鑒經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。所以問責(zé)機(jī)制在政府治理過(guò)程中更多是作為一種治理工具，用來(lái)督責(zé)政府行動(dòng)過(guò)程，預(yù)防各級(jí)政府和公務(wù)員失職失責(zé)行為的發(fā)生，倘若真的發(fā)生失職失責(zé)行為，也能通過(guò)問責(zé)機(jī)制及時(shí)化解其產(chǎn)生的不良后果。作為治理工具的問責(zé)機(jī)制貫穿政府治理過(guò)程始終，形成了一種“壓力治理”。

第二，整體穩(wěn)定是問責(zé)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的底線?！皦毫χ卫怼钡挠行耘c“整體穩(wěn)定”有效性存在著同步差。在問責(zé)制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，主要還是以不發(fā)生重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，在治理過(guò)程中設(shè)定問責(zé)底線。即使基層政府和社會(huì)的矛盾導(dǎo)致一些局部性的群體性事件的發(fā)生，只要不威脅國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，這些事件的爆發(fā)非但不是壞事，反而傳遞了一些關(guān)于國(guó)家治理不足方面的有效信息，可為中央政府提供調(diào)整政策的建議和參考，這種情況下無(wú)需輕易啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。一旦出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)對(duì)“整體穩(wěn)定”構(gòu)成威脅的事件，利益受損的社會(huì)和民眾若得不到安撫，將極大地影響政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，此時(shí)問責(zé)機(jī)制就會(huì)快速、全面地啟動(dòng)。國(guó)家治理的整體穩(wěn)定狀態(tài)成為不可突破的問責(zé)底線。面對(duì)與群眾利益有沖突的事務(wù)，中央政府并不直接進(jìn)行處理，而是將處理的權(quán)力授予各個(gè)地區(qū)，讓每個(gè)地區(qū)的官員因地制宜地探索出適合本地區(qū)的方法，通過(guò)治官來(lái)達(dá)到治民的目的。雖然中央政府擁有絕對(duì)的權(quán)威，但需要依靠基層政府來(lái)處理與民眾直接相關(guān)聯(lián)的事務(wù)。中央政府主要提供的是一些指導(dǎo)性的原則，基層政府根據(jù)這些原則因地制宜地落實(shí)執(zhí)行。這種治理方式使中央政府避免了與群眾的正面沖突，維持權(quán)威性及親民性，降低了執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。

作為治理手段的問責(zé)機(jī)制的有效性與國(guó)家治理整體穩(wěn)定的有效性并非是完全一致的?；鶎诱谡叩木唧w落實(shí)過(guò)程中，公共政策具有明顯的地區(qū)差異性，基層政府在中央政府的指示下需要不斷探索符合本地區(qū)實(shí)際情況的政策計(jì)劃和行動(dòng)方式。在政策執(zhí)行過(guò)程中，只要該地區(qū)的群眾對(duì)此沒有太大的不滿，中央政府并不會(huì)進(jìn)行過(guò)多的干涉。因此即使有某些地區(qū)政府執(zhí)行政策不力，或暫時(shí)沒有摸索出合適的治理方式導(dǎo)致與群眾產(chǎn)生沖突，由于執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的分散，也不影響國(guó)家治理的整體穩(wěn)定。目標(biāo)管理責(zé)任制其問責(zé)機(jī)制的后果性特征以及問責(zé)過(guò)程的“模糊性”使得對(duì)政府行使權(quán)力、履行職能過(guò)程中責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和追究存在欠缺，也就難以避免“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四、結(jié)論與討論

壓力型體制下，制度不合理產(chǎn)生的激勵(lì)缺陷與基層政府能力不足的客觀實(shí)際使基層“懶政”現(xiàn)象具有了局部合理性，而以行政問責(zé)為主要手段的“壓力式治理”悖論進(jìn)一步使基層政府的“懶政”現(xiàn)象產(chǎn)生了強(qiáng)大的制度韌性。因此，“懶政”現(xiàn)象的內(nèi)在成因并不僅僅是簡(jiǎn)單的基層政府公務(wù)員的主觀意愿問題，在中國(guó)現(xiàn)有的激勵(lì)模式和反腐高壓下，“懶政”已經(jīng)逐漸從主觀性問題轉(zhuǎn)化為一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題。

本研究從基層政府“懶政”現(xiàn)象的組織情境出發(fā)，基于組織學(xué)的解釋研究其運(yùn)行機(jī)理。首先，基層政府“懶政”現(xiàn)象的形態(tài)發(fā)生了變化，出現(xiàn)了新型“懶政”現(xiàn)象。傳統(tǒng)“懶政”借助新型“懶政”的內(nèi)容重塑合理性，新型“懶政”以傳統(tǒng)“懶政”的形式強(qiáng)化穩(wěn)定性，“懶政”現(xiàn)象的“新舊合流”及其互嵌運(yùn)作體現(xiàn)其強(qiáng)大的韌性和持續(xù)性。當(dāng)公共政策超出基層政府能力，與政策執(zhí)行“彈性”空間的客觀存在現(xiàn)象結(jié)合在一起，加之基層公務(wù)員的晉升資源有限構(gòu)成了官員“懶政”的重要基礎(chǔ)。這也正是“懶政”現(xiàn)象持續(xù)存在并不斷發(fā)展的“局部合理”的體現(xiàn)。

其次，探究為何以行政問責(zé)為手段的“壓力式治理”難以根治“懶政”?！皦毫κ街卫怼弊陨砻媾R著政策壓力升降兩難的困境。一方面，政策壓力不能降，這是由當(dāng)前政府發(fā)展與社會(huì)壓力的現(xiàn)實(shí)決定的，一旦降下來(lái)會(huì)影響政策合法性。另一方面，政策壓力不降就必然存在形式主義，又必然導(dǎo)致“懶政”的產(chǎn)生。這個(gè)兩難困境導(dǎo)致了基層政府的“懶政”現(xiàn)象具有強(qiáng)大的制度韌性。

最后，以“壓力式治理”的悖論，即問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”為切口對(duì)基層政府“懶政”韌性的制度邏輯進(jìn)行深化分析。一方面，以“目標(biāo)責(zé)任狀”為分析焦點(diǎn)，從“模糊問責(zé)”現(xiàn)象出發(fā)，探討問責(zé)目標(biāo)精準(zhǔn)與問責(zé)實(shí)踐模糊的矛盾;另一方面，通過(guò)分析以“整體穩(wěn)定”為目標(biāo)導(dǎo)向的底線治理中，壓力治理與整體穩(wěn)定要求的矛盾，繼而從問責(zé)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的“雙重矛盾”現(xiàn)象探究出“懶政”現(xiàn)象存在韌性的制度邏輯。至此，本研究揭示了“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生由主觀意愿問題向結(jié)構(gòu)性問題轉(zhuǎn)變的事實(shí)，進(jìn)一步探究了基層政府“懶政”的深層原因，并明晰了“懶政”韌性背后的制度邏輯。

〔參考文獻(xiàn)〕

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