調與適：在中國發(fā)現(xiàn)公共政策

徐勇 李旻昊

〔摘要〕公共政策在中國有著十分悠久的歷史，但一直只處于自在的狀態(tài)，沒有被作為一門學科加以認識和研究，繼而被既有的西方理論所遮蔽。由此需要從中國場域出發(fā)，在中國發(fā)現(xiàn)公共政策，從而將中國的歷史經(jīng)驗帶入到公共政策學。公共政策的產(chǎn)生取決于政府職能和國家特性。西方國家長期追求的是消極政府，其公共政策出現(xiàn)較晚。中國從國家產(chǎn)生便伴隨著公共職能，奉行的是積極政府，其表現(xiàn)便是運用政策將經(jīng)濟社會發(fā)展調節(jié)到一個適度的狀態(tài)。這種調適治理的豐富經(jīng)驗成為當代中國公共政策研究的重要資源。在中國發(fā)現(xiàn)公共政策對于構建中國特色的公共政策學具有重要意義。

〔關鍵詞〕中國經(jīng)驗;公共政策;積極政府;消極政府;中國公共政策學

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）01-0100-07

政府與政策相伴。不同政府所具有的不同職能，規(guī)定了公共政策的產(chǎn)生和實施特點。運用政策進行治國理政，在中國具有漫長的歷史，也積累了豐富的經(jīng)驗。只是由于公共政策學作為一門學科產(chǎn)生于西方，在引進西方公共政策學的過程中，中國事實和經(jīng)驗受到一定程度的遮蔽。由此需要在中國發(fā)現(xiàn)公共政策，將中國經(jīng)驗帶入公共政策學，并通過融通多種研究資源，構建中國特色公共政策學。

一、 將中國經(jīng)驗帶入公共政策學

政策是指人們?yōu)榱诉_成一定目的實行的策略和舉措。公共政策則指因為解決公共問題的需要，由公共機構通過一定的策略和舉措推動公共問題的解決。其核心要素包括公共問題、公共政策以及負責決策與執(zhí)行的公共機構三個方面。

公共政策作為一門學科，即公共政策學，非常年輕。它是在第二次世界大戰(zhàn)以后，產(chǎn)生于美國的一門交叉學科。1951年拉斯韋爾和勒納兩位學者主編的《政策科學：視野與方法的近期發(fā)展》一書的問世，標志著公共政策學的誕生，此后由美國推動發(fā)展，形成了一個學科體系，并于近些年引入中國。

任何一門科學都是因為有特定的對象后才產(chǎn)生。作為一門學科，公共政策學在西方的產(chǎn)生時間不長，這在于公共政策在西方的產(chǎn)生時間不長。公共政策是政府治理的舉措。政府治理取決于政府職能。政府職能取決于政府特性。政府特性取決于國家來源。公共政策在西方的產(chǎn)生與西方的政府及其國家特性密切相關。

近代之前的西方處于四分五裂的封建割據(jù)狀態(tài)。西方現(xiàn)代國家的建構是以個人權利本位為基礎的，張揚個人權利的自由主義一直是近代西方的主流思想。在洛克看來，人類社會“不存在具有權力的共同裁判者的情況使人們都處于自然狀態(tài)”〔1〕;“人們受理性支配而生活在一起，不存在擁有對他們進行裁判的權力的人世間的共同尊長，他們正是處在自然狀態(tài)中”〔2〕。這種沒有國家的自然狀態(tài)才是真正美好的自由狀態(tài)。國家只是不得已才產(chǎn)生的一種政治社會。為了人們的自由，必須對國家權力加以限制。正是在自由主義思想的支配下，亞當·斯密認為，經(jīng)濟活動只有通過市場這只“看不見的手”進行自動調節(jié)才能體現(xiàn)自由，政府只是作為“守夜人”，是對經(jīng)濟社會活動奉行不干預主義的消極政府?！?〕政府規(guī)模愈小愈好，政府職能愈少愈好。20世紀二三十年代出現(xiàn)的經(jīng)濟大危機，造成社會問題叢生，市場嚴重失靈，凱恩斯主義開始大行其道，占據(jù)主流地位。大量公共性的經(jīng)濟社會問題必然要求人為的干預，干預的主體是政府，干預的方式便是公共政策。公共政策學正是因為產(chǎn)生了公共問題，需要由公共機構通過公共政策加以解決而產(chǎn)生的專門學科。

在中國，公共政策作為一門學科很年輕，并且是從外國引進的。但是，公共政策作為人們的一種人為干預的治理手段，其產(chǎn)生和延續(xù)的時間卻十分悠久。這與中國的國家特性密切相關。

中國是一個古老的農業(yè)文明國家。農業(yè)思維相信季節(jié)的自然法則，春耕秋收，但也相信人為的干預。如果沒有人為的調適，單純的“望天收”是無法獲得好收成的，更無法創(chuàng)造出燦爛的農業(yè)文明。農業(yè)與“逐草而居”的游牧業(yè)不同，它要適應自然環(huán)境，也要改造自然環(huán)境，使環(huán)境適應于農業(yè)人群的需要。這種改造活動是單個人和少量的人難以承擔的，需要眾多的人共同承擔。在承擔過程中便會產(chǎn)生用于協(xié)調眾多人活動的公共性機構。水利是農業(yè)的命脈，也是農業(yè)人群存續(xù)的基礎。正是在公共治水活動中誕生了國家，有了“大禹治水”的傳說。中國的國家起源便與通過公共機構治理公共問題密切相關。

中國在長期歷史上是大規(guī)模的農業(yè)文明國家。從事農業(yè)生產(chǎn)的組織是單個家庭。眾多農業(yè)家庭在共同的自然和社會環(huán)境下從事農業(yè)生產(chǎn)，大量的問題由家庭自主處理，但仍然存在許多依靠單個家庭難以處理的公共性問題。這些公共性問題必須依靠作為國家機構的政府組織加以處理。因此，中國的國家除了一般國家所具有統(tǒng)治職能以外，還具有處理公共問題的特殊職能。馬克思通過比較指出，“節(jié)省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在佛蘭德和意大利，曾促使私人企業(yè)結成自愿的聯(lián)合;但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權的政府進行干預。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土壤肥沃程度的設施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設施立刻就會荒廢，這就可以說明一件否則無法解釋的事實，即大片先前耕種得很好的地區(qū)現(xiàn)在都荒蕪不毛”?！?〕不列顛人進入印度后，按照西方自由競爭、聽之任之的原則，置過往中央政府主辦的公共工程于不顧，結果很快造成農業(yè)的衰敗。這是因為“利用水渠和水利工程的人工灌溉設施成了東方農業(yè)的基礎”〔5〕。在中國，舉辦公共工程是政府的必要職能。要履行這一職能，政府就必須通過制定相應的舉措達到一定的目的。

農業(yè)是依靠農業(yè)人群進行生產(chǎn)的。農業(yè)人群要從事生產(chǎn)和再生產(chǎn)，除了必要的自然條件以外，還需要相應的社會條件。這些社會條件不是自動生成的，也不是社會能夠自我解決的，而需要超越社會之上的政府加以干預。如果沒有政府的必要干預，農業(yè)人群難以自我保障，生產(chǎn)和再生產(chǎn)便難以持續(xù)。如依賴于自然的農業(yè)人群，經(jīng)常會面臨“天災人禍”，需要政府加以救濟。農業(yè)活動是以家庭為單位進行的。家庭與家庭之間發(fā)生的許多沖突，需要超越個別家庭之上的政府加以調處。農業(yè)人群與其他人群之間發(fā)生的利益沖突，也需要政府加以處理。“小農的政治影響表現(xiàn)為行政權支配社會?！薄?〕政府調節(jié)社會矛盾，保障經(jīng)濟社會有序運行的重要舉措便是政策。

當然，愈是傳統(tǒng)的國家，其實現(xiàn)私人和階級利益的統(tǒng)治職能愈突出。傳統(tǒng)中國與一般國家性質一樣，國家權力為個別家族所壟斷，實行的是“家天下”統(tǒng)治。盡管天下歸一家統(tǒng)治，但統(tǒng)治對象則是億萬家。要使億萬家能夠生存下去，統(tǒng)治者必須履行億萬家庭解決不了，也解決不好的公共職能。這種職能是作為“父權制”君主的責任?！凹姨煜隆敝卫硪蠼y(tǒng)治者如家長一般對待自己的子民，統(tǒng)治者擁有全權的同時也擁有全責，權責一體和對等。為此，對經(jīng)濟社會不能持放任主義。如果不能履行讓天下子民生存下去的公共職能，家天下的統(tǒng)治也難以為繼。對于農業(yè)社會來講，有效的政府統(tǒng)治在于公共職能的履行，舉措便是公共政策。盡管這時的公共政策還不是現(xiàn)代民主和法治基礎上的公共政策，但由于其擔負履行公共職能的手段，因此具有公共政策的特性。

公共政策作用的對象是社會成員，需要公共機構直接面對個人。先秦之前實行分封制，中央政府是通過間接治理方式面對社會成員的，既缺乏統(tǒng)一的公共問題，也缺乏統(tǒng)一的公共機構解決公共問題，因此較少有公共政策。就這一方面看，先秦之前的中國和資本主義產(chǎn)生以前的西方是一樣的。在中國的早期國家時期，血緣關系及其組織單位形式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變，國家治理實行層級分封，授土授民，人口實際上是被諸侯及其之下的族群所掌握，實行的是一種間接方式的治理。只是在秦始皇統(tǒng)一中國后，開始實行中央集權官僚制，將所有社會成員置于國家統(tǒng)一治理之下，處理相應的公共問題，此時人們“與國家的關系是通過地域關系來體現(xiàn)的，不是通過他個人與氏族的人身關系來體現(xiàn)的”〔7〕，由此為全國統(tǒng)一的公共政策的決策和執(zhí)行提供了可能。隨著社會的發(fā)展，公共政策的內容也愈來愈豐富。

中央集權制的決策實行“集體議論，一人決斷”，即重大政策制定之前要召開御前會議由大臣辯論，皇帝做決斷。在中國歷史上，重大決策出臺之前往往會經(jīng)歷激烈爭論。秦在統(tǒng)一中國時，召集群臣來討論國家如何組織和治理的問題，以此來決定是實行郡縣制還是分封制。當時丞相王綰主張分封得到了群臣贊同，而李斯力排眾議，主張廢除分封諸侯的分封制，全面推行郡縣制度。在群臣爭論的基礎上，秦始皇接受李斯的建議，決定實行郡縣制，將全國分成三十六郡，以后又陸續(xù)增設至四十余郡。討論雖由群臣多人參與，但決斷由秦始皇一人把持。漢初也多次召開高層會議討論重大決策，進行激烈的辯論。著名的“鹽鐵之議”便是漢昭帝時，由中央政府召開的一次因鹽鐵官營所引起的有關國家政策問題的爭辯和討論。這種決策過程充滿著不同主張和利益之間的反復博弈。

中央集權制的決策執(zhí)行實行“統(tǒng)一政策，分級執(zhí)行”。秦始皇統(tǒng)一中國后，實行中央集權治理，建立統(tǒng)一的官僚體制，并通過修筑道路，統(tǒng)一文字和貨幣，從而將行政權力輸入到全國各地。官僚隊伍的重要功能便是執(zhí)行統(tǒng)一的政策，將政策施達到每個社會成員。秦統(tǒng)一中國時便產(chǎn)生了在西方近代才有的正式官僚系統(tǒng)。美國學者福山因此說：“依馬克斯·韋伯的標準，中國出現(xiàn)的國家比其他任何一個更為現(xiàn)代?！侨烁窕男姓C構……早熟現(xiàn)代國家?！薄?〕但從國家公共政策執(zhí)行的需要來看，它的出現(xiàn)是“正?！倍⒎鞘恰霸缡臁钡??！爸袊倭朋w制的比較一般的提早出現(xiàn)，甚至無妨看為是中國社會早前比較進步的一個表現(xiàn)在政治方面的特征?！薄?〕為什么西方的公共政策出現(xiàn)比較晚，就在于西方近代才有了正式官僚系統(tǒng)，且主要職能是統(tǒng)治，政府被認為是社會必要的“惡”。只是到了20世紀經(jīng)濟大危機有可能造成社會崩潰時，才有了“行善”的公共機構和相應的公共政策。

公共政策具有開放性、專業(yè)性和參與性的特征。公共政策基于公共問題而產(chǎn)生，需要對社會開放，更需要具有專業(yè)知識的人參與。在古代中國形成統(tǒng)一的中央集權國家過程中，產(chǎn)生了一批具有專業(yè)知識并提供政策思想的“策士”，游說于諸侯王公之間，成為公共政策制定的重要參與者。在國家形態(tài)由血緣關系主導向地域關系主導轉變，超越血緣關系的地域國家居于主導地位的過程中，非世襲的官僚取代了世襲的貴族官僚，此時選用官員的主要標準是能力而不是家庭出身，能提出對策則是一個官員能力的重要體現(xiàn)。東漢之后興辦學校，教人儒學，為國家治理培養(yǎng)專業(yè)性的人才。科舉制度產(chǎn)生之后，重要的考試內容之一便是“策論”，能否寫好議論當前治理問題、向朝廷獻策的文章很大程度上決定了能否中舉。

公共政策來源于解決公共問題的需求，必然要了解民情民意。一是皇帝自己“微服私訪”。如明宣宗途經(jīng)村莊，驚訝農民負擔之重、農業(yè)生產(chǎn)之苦，從而實行休養(yǎng)生息的政策。清康熙皇帝即位后，多次出京巡視，最著名的便是六次南巡了解民情。二是官僚有反饋民意的責任。官員由皇帝任命，并聽命和服從以皇權為代表的中央權力，將中央權力傳遞到全國，代表皇帝管理國家。官僚在傳達中央指令的同時也要向上反饋民意，為政策的決定及執(zhí)行提供參考。三是士人知曉民意、反映民聲。與封閉的皇帝及其附屬者不同，士人生活在民間社會，更能深切地體會和感受到社會的疾苦，以其知識和官員背景，溝通國家和農民之間的聯(lián)系，打通上下之間的隔離，成為民間社會的代言人?！叭〉霉γ奈娜耍碛袊屹x予他們的特權（往往是免役權），成為介乎于官與民的中間階層?！薄?0〕深在皇宮之中的最高統(tǒng)治者通過士人傾聽到民間的呼聲，從而進行政治調適。

由此可見，在中國很早便有了公共問題、公共機構和公共政策的決策、執(zhí)行和實施的要素，有著豐富的公共政策經(jīng)驗，只是缺乏挖掘和總結，從而被既有的理論所遮蔽。

二、公共政策的中國經(jīng)驗：調適性治理

公共政策是通過人為的策略和舉措實現(xiàn)對經(jīng)濟和社會的有效治理。在歷史中國的發(fā)展演進中，公共政策是一種調適性的治理活動?！罢{”是人為的調節(jié)活動，“適”是指通過這種活動使事物發(fā)展達到適當、適度、合適的程度，以符合事物規(guī)律和社會需求，超過與不及都不是理想狀態(tài)。

“調適”是歷史中國的公共政策的核心。在中國的長期歷史中，每逢大的王朝更替之后，便會有一次大的政策調適，以此來解決相應的公共問題。如針對秦帝國因為苛政造成王朝覆亡，漢朝吸取教訓，在建立之初，重視黃老“清靜無為”思想，主張“與民休息”，才有了之后的文景之治。清朝之初，針對稅役沉重導致明王朝覆亡，實行“滋生人丁，永不加賦”，推行“攤丁入畝”政策，廢除人頭稅，使農民的人身控制得到進一步松弛，農民安心生產(chǎn)，休養(yǎng)生息，才有了康乾盛世。在中國調適治理的框架下，形成了一系列相關的公共政策，建立了調適治理的公共政策體系，具體可分為以下幾個方面：

一是調理。調理是指政府理順不同產(chǎn)業(yè)和人群之間的關系，從而達到合理的狀態(tài)?！稗r業(yè)是整個古代世界的決定性的生產(chǎn)部門”〔11〕。從事農業(yè)生產(chǎn)的農民是主要甚至唯一的物質生產(chǎn)者，人口數(shù)量最多，又憑借著生產(chǎn)者角色而構成一個特殊的社會群體，在國家和國家治理中居于特殊的地位。歷史中國作為一個典型的農業(yè)國家，支撐國家運轉的稅收大部分來自農民，農民的收入絕大部分來源于農業(yè)。要使經(jīng)濟和社會持續(xù)運轉，鞏固國家統(tǒng)治，則需要相應的政策支持和保障?！皩y(tǒng)治者來說，商業(yè)的發(fā)展不如繼續(xù)掌管農業(yè)經(jīng)濟來得重要。他們更多地依靠田賦而不是依靠商業(yè)稅?！薄?2〕在生產(chǎn)力不發(fā)達和生產(chǎn)剩余不多的情況下，從業(yè)人口決定了農業(yè)的產(chǎn)出，相當程度上決定了國家的財政收入。在馬克思看來，“只要商業(yè)資本是對不發(fā)達的共同體的產(chǎn)品交換起中介作用，商業(yè)利潤就不僅表現(xiàn)為侵占和欺詐，而且大部分是從侵占和欺詐中產(chǎn)生的”〔13〕。生產(chǎn)性的農業(yè)與交換性的商業(yè)又具有天生的排斥性。因此，漢朝實行重農抑商政策，對于農業(yè)輕徭薄賦，甚至頒布勸農詔書，重視農業(yè)發(fā)展，對商業(yè)進行抑制，收取重稅，采取鹽鐵官營，對從商者采取政治任職限制，“市井之子孫亦不得仕宦為吏”（《史記·平準書》）。重農抑商的政策一直延續(xù)到之后的歷朝歷代。

二是調節(jié)。調節(jié)是政府對經(jīng)濟社會活動中不平衡的狀態(tài)進行調整，以到達相對平衡的狀態(tài)。小農經(jīng)濟的天性決定了其脆弱性，而土地兼并則會加速其貧困化。秦漢之際，小農經(jīng)濟尚相當脆弱，實力雄厚的豪門大戶可以通過土地買賣關系，大肆兼并農民的土地，而且同當朝致仕的官員相勾結，將分散在個體家庭手中的土地日益集中到自己手中，出現(xiàn)了大量的失地農民，使農民陷于極度貧困，加劇了貧富分化，其典型狀況是“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，“豪富吏民，貲數(shù)巨萬，而貧弱愈困”。（《漢書·食貨志》）“庶人之富者或累巨萬，而貧者或不厭糟糠?！保ā妒酚洝て綔蕰罚﹪乐氐呢毟环只厝粫泶罅康纳鐣栴}，進而影響政權穩(wěn)定。針對土地兼并造成的貧富差距，統(tǒng)治者進行調節(jié)，實行抑制兼并和限田政策，甚至強行遷徙豪家大族，限制土地和奴婢數(shù)量等。如將豪門富戶和大族遷徙到京城，加以監(jiān)視，嚴厲懲處。漢武帝更是重用酷吏強壓豪族，甚至借助殺戮來強制豪族放棄其獨立性，“王溫舒為河內太守，捕郡中豪強，連坐1000余家，大者族誅，小者處死”〔14〕。這在一定程度上緩解了土地兼并造成貧富差距的進一步激化。同時政府設立義倉救濟貧困。在唐朝時期義倉由州縣一級政府設置，如果出現(xiàn)大規(guī)模災荒，會以應急方式救助饑民，調節(jié)矛盾。

三是調養(yǎng)。調養(yǎng)是指政府通過政策減輕民眾的壓力，使之休養(yǎng)生息，得以自我生存。國家財政來源于民。馬克思認為，“賦稅是政府機器的經(jīng)濟的基礎”〔15〕。歷史中國的社會基礎是個體家庭農民，賦稅的直接承擔者也是農民，賦稅成為國家與農民之間關系的最重要的因素。龐大的政權組織需要通過從民眾手中獲得賦稅徭役才能支撐，沒有農民創(chuàng)造和提供的物質財富，帝國一天都難以為繼。國家要長治久安，就必須通過政策讓農民得到調養(yǎng)，不至于因為壓力太大而失去生產(chǎn)能力，這就是所謂的養(yǎng)民政策。經(jīng)受秦朝沉重的稅收和繁雜的勞役，農民迫切需要休養(yǎng)生息，漢建立初期采取解甲歸田、勸民還鄉(xiāng)、釋奴為民、十五稅一等政策，大大緩解農民負擔。唐朝時期奉行養(yǎng)民為先，采取改革糧價、控制鹽價等政策，給予了人民安定的生產(chǎn)環(huán)境和生活條件。只有將百姓調養(yǎng)好，政府才有財政來源，進而奠定王朝強盛的基礎，維持政治統(tǒng)治的延續(xù)。

四是調教。調教指政府通過政策引導和教育，讓人達到生產(chǎn)和治理所需要的狀態(tài)。人是國家的基本要素。在中國文化看來，人不可能自然成人，需要加以調教，學而知之。在傳統(tǒng)中國，家庭是基本的生產(chǎn)和生活單位。政府為維持家庭正常運轉，強調道德教化，表彰孝子節(jié)婦，甚至以法律的方式引導人們孝老愛親。主張親親尊尊的儒家學說為歷代王朝所推崇?！叭寮铱杀灰曌饕约彝榘駱印閲医⒌赖略瓌t的意識形態(tài)?！薄?6〕政府推行儒家學說便在于教人成人，從而保障經(jīng)濟社會得以有序運轉。

五是調整。調整是指政府面對經(jīng)濟社會矛盾，實行重大政策的改變，以克服和避免矛盾引發(fā)的危機，將經(jīng)濟社會引入正常狀態(tài)。經(jīng)濟社會發(fā)展必然伴隨矛盾的產(chǎn)生。矛盾積累會造成社會危機。面對重大問題及其危機，政府力圖通過改革進行政策調整。如明朝前期延續(xù)唐宋以來的“兩稅法”，之后因為計算十分復雜，給財政征收帶來不便。隨著土地私有制的發(fā)展，土地兼并日益加劇，地主豪強獲得大量土地后，又運用一切可行的手段來逃避相應的賦稅，造成了國家賦稅急劇減少，加上朝廷開支逐步加大，財政危機日益凸顯?；诖?，明朝統(tǒng)治者不得不推行稅收政策改革，進行調整，逐步推行“一條鞭法”。首先是清丈土地，擴大征收面，使稅賦相對均平，其次是統(tǒng)一賦役，限制苛擾，使稅賦趨于穩(wěn)定。最后是計畝征銀，官收官解，使征收辦法更加完備?！耙粭l鞭法”將田賦、徭役及其他征收歸為一起，多占田者多交稅，簡化財政稅制，既能夠發(fā)揮抑制土地兼并，減輕農戶負擔的作用，同時也減少地方官員舞弊，增加中央財政收入，緩解財政危機。在中國歷史上，到王朝中期，由于矛盾增多，統(tǒng)治者經(jīng)常會通過改革進行調整，從而實現(xiàn)所謂的“王朝中興”。

六是調換。調換是由于重大危機難以自我克服，通過王朝更替，全面更新政策，使得國家治理重新回到正常狀態(tài)。盡管歷史中國的統(tǒng)治者會通過政策進行調適性治理，但是由于王朝統(tǒng)治的局限性，這種調適是有限度的，當王朝統(tǒng)治面對公共問題束手無策，或者政策失靈，將統(tǒng)治置于公共職能之上，實行苛政，從而導致天怒人怨，就會發(fā)生王朝更替，調換一個王朝進行治理。王朝更替主要通過革命來實現(xiàn)，以將國家治理重新調整到合適的程度。這種王朝更替具有合法性，即為天下公理所認可的“天命”和“道”?！兑捉?jīng)》革卦：“天地革而四時成，湯武革命，順乎天而應乎人。”孔穎達疏：“革其王命，改其惡俗，故曰湯武革命?！鼻赝醭⒑髮嵭忻腿缁⒌摹翱琳?，國家強制性要求農民提供的賦稅和勞役已經(jīng)遠遠超出農民能夠承受的極限，進而引起農民的強烈反抗?！爱斃匣幕\子里出來的時候，驚恐的人們就被逼上梁山了?！薄?7〕此時陳勝、吳廣高舉的革命旗幟便是“誅暴秦，伐無道”，農民以暴力反抗他們的“主宰”，由政治上的極端保守主義者變?yōu)闃O端激進主義者，直接動搖著帝國的根基。革命之后則“改其惡俗”，進行重大政策調整。新王朝替代舊王朝之初，皇族勵精圖治，官僚發(fā)奮有為，家戶休養(yǎng)生息。正是依靠這種王朝革命帶來的國家治理的重大調適，使得中國一個朝代一個朝代接續(xù)下來?！爸袊捎谝粋€朝代接著一個朝代延綿不斷，才使古中國的文明得以持續(xù)到20世紀?！薄?8〕

三、構建中國特色公共政策學

中國盡管很早就有了公共政策，且有著豐富的經(jīng)驗，但長期以來處于自在的狀態(tài)，沒有作為一門學科進行專門研究。歷史上的中國主要依靠的是對前人治國理政得失的記錄來傳承后人，如著名的《資治通鑒》。這種記錄只是將前人的經(jīng)驗告知后人，沒有也不可能對其進行專門的科學研究，提升到理論層面。黑格爾曾經(jīng)表達了他對東方中國人缺乏理論建樹的輕視：“在中國人中間，歷史僅僅包含純粹確定的事實，并不對于事實表示任何意見或者理解。他們的法理學也是如此，僅僅把規(guī)定的法律告訴人;他們的倫理學也僅僅講到?jīng)Q定的義務，而不探索關于他們的一種內在的基礎?！薄?9〕毫無疑問，黑格爾的評論充滿了西方的傲慢，但是我們也不能不痛苦地接受。在漫長的歷史歲月里，中國的事實經(jīng)驗沒有能夠提升到學理上加以表達。有漫長的公共政策歷史和經(jīng)驗，卻沒有公共政策學這一專門的學科。

公共政策學作為一門社會科學來自西方，有一定的普遍性，但終究是基于西方經(jīng)驗的總結和表達。如果僅僅是沿襲西方公共政策學的路徑，便有可能遮蔽中國事實和經(jīng)驗;如果僅僅是用西方公共政策學作為學術的唯一標準，便有可能削足適履，輕視甚至忽視中國的事實和經(jīng)驗。這就需要超越既有的理論規(guī)范，將中國經(jīng)驗帶入公共政策學領域，從中國場域中發(fā)現(xiàn)中國的公共政策，從而構建中國特色公共政策學。

中國特色的公共政策學是中國特色的哲學社會科學的一部分，它是從中國實際出發(fā)，融通古今中外各種資源，進行富有主體性和獨創(chuàng)性研究的公共政策學科。

一是馬克思主義資源，包括馬克思主義基本原理、馬克思主義中國化形成的成果及其文化形態(tài)等。馬克思主義是關于全人類解放的學說，它超越了過往理論的狹隘性。馬克思主義中國化是將馬克思主義理論運用于中國實際，為人民謀取利益的過程。正是在馬克思主義指導下，中國的執(zhí)政者以人民為中心，從而超越了歷史上的“家天下”的局限。中國共產(chǎn)黨自成立，便將人民利益置于首位，并十分重視通過政策去解決問題，將政策和策略視為黨的生命。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨之后，更是強調以國家政策改進國家治理。黨的政策具有鮮明的人民性，是公共政策的中國表達。如果簡單地照搬西方公共政策學的定義，就很難將黨的政策置于公共政策的范疇。因為西方的政黨是一部分人利益的代表，而中國共產(chǎn)黨是全中國人民根本利益的代表。在當代中國的治理過程中，黨的政策具有中心和指導地位。很難想象，不將黨的政策納入公共政策的范疇，何以理解中國的公共政策。因此，只有從中國場域出發(fā)，才能深刻理解中國的公共政策的特點。馬克思主義盡管出自西方，但具有全人類關懷的超越性。西方的公共政策學主要限于一般主權國家之內。而當下世界，各個主權國家聯(lián)系日益緊密。面對相互依賴和聯(lián)系的世界和全球性問題，任何一個國家都不可能做到獨善其身。在此背景下中國提出人類命運共同體，為制定全球性的公共政策提供了依據(jù)。2020年的新冠肺炎疫情正是因為缺乏統(tǒng)一的全球性的公共政策，從而失去控制。運用馬克思主義理論資源，有助于建構超越西方既有理論的公共政策學。

二是中國傳統(tǒng)資源。這是中國特色的公共政策學十分寶貴、不可多得的資源。在世界上，“只有黃河、長江流過的那個中華帝國是世界上惟一持久的國家”〔20〕。中國得以在漫長的歲月里長期延續(xù)下來，在相當程度上取決于通過靈活的政策進行調適性治理。如果說西方國家因為商業(yè)發(fā)展造成的空間不斷位移，更加重視制度治國，那么，中國由于農業(yè)文明造成的時間長期延續(xù)，更加重視政策治國。這種治理方式已作為歷史基因傳承至今。新中國建立后，執(zhí)政者特別重視通過各種政策治理調節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展，與歷史中國有著緊密的相關性。如政策內容的全面性、政策來源的民意性、政策調節(jié)的靈活性等。面臨重大困難，執(zhí)政者采用整頓、充實和提高的方針，進行重大政策調整，從而化危為機。因此，中國是一個政策大國，積累了豐富的政策治國經(jīng)驗，也是中國特色公共政策學十分寶貴、不可多得的資源。

三是外國學術資源。中國是世界上獨一無二的政策資源大國，但還不是一個政策研究大國。正是利用外國的學術資源，我們才有了公共政策這門學科，從而有了對公共政策的研究。中國有著豐富的公共政策經(jīng)驗，但尚須提煉出有學理性的新理論，概括出有規(guī)律性的新實踐。但是，在引進外國的學術資源時，需要注意“以我國實際為研究起點，提出具有主體性、原創(chuàng)性的理論觀點”?！叭绻患臃治霭褔鈱W術思想和學術方法奉為圭臬，一切以此為準繩，那就沒有獨創(chuàng)性可言了。如果用國外的方法得出與國外同樣的結論，那也就沒有獨創(chuàng)性可言了?！薄?1〕近年來的公共政策研究，大量運用量化方法，這對于中國的公共政策研究具有重要價值，但也要注意避免簡單化的傾向。量化研究對于數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)真實性和可信度要求很高。特別是公共政策研究面對的是人，而不是物，變動性大，高質量的量化研究尤難。對于科學研究來講，問題和解決問題更為重要，方法永遠是為了更好地解決問題而生的。綜合運用多種方法，對于構建中國特色公共政策研究具有特殊意義。

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〔21〕 習近平在哲學社會科學工作座談會上的講話〔N〕.人民日報，2016-05-19.

【責任編輯：劉彥武】