農(nóng)地“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制研究

摘要：“反租倒包”流轉(zhuǎn)農(nóng)地相比其它農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式具有獨(dú)特的優(yōu)勢，科學(xué)防范“反租倒包”模式中的風(fēng)險(xiǎn)，對于促進(jìn)農(nóng)地健康流轉(zhuǎn)具有重要意義。從理論上來說， “反租倒包”流轉(zhuǎn)模式存在著承租方經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、承租方破壞農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)、侵害農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)、承租人故意拖欠流轉(zhuǎn)租金風(fēng)險(xiǎn)等。從湖南省Z縣S村集體“反租倒包”農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式實(shí)地調(diào)查情況來看，這些風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)存在，并可能導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)，以及觸發(fā)社會不穩(wěn)定因素。因此，在充分利用“反租倒包”這一農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的同時(shí)，應(yīng)采取有效措施防范風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)濟(jì);農(nóng)地流轉(zhuǎn);反租倒包;農(nóng)民權(quán)益;流轉(zhuǎn)租金

中圖分類號：F3? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2021）01-0107-08

一、引言

2020年全球爆發(fā)新冠肺炎疫情，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的難度加大，各地響應(yīng)中央的號召，大力推進(jìn)耕地拋荒治理。推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是遏制拋荒、優(yōu)化農(nóng)地資源配置的重要舉措。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在自然災(zāi)害、國家政策、市場變化等多方面的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)投資大、回報(bào)周期長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)容易通過現(xiàn)金流傳導(dǎo)給農(nóng)地流轉(zhuǎn)[1， 2]?？茖W(xué)防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是落實(shí)耕地保護(hù)戰(zhàn)略、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營和減少農(nóng)村社會矛盾的重要途徑[1]。改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化加快推進(jìn)，社會轉(zhuǎn)型不斷深化，大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是老人和婦女，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象日益增多。為了保障國家糧食安全，中央政府采取壓力傳導(dǎo)的方式推動地方政府保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進(jìn)行，地方政府為遏制農(nóng)地拋荒，尤其是遏制優(yōu)質(zhì)農(nóng)地拋荒，積極探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。從全國范圍內(nèi)來看，逐漸形成了轉(zhuǎn)包、出租、股份合作制、反租倒包、代耕、信托流轉(zhuǎn)等農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式[3]。在眾多流轉(zhuǎn)模式中，轉(zhuǎn)包和出租是主要流轉(zhuǎn)模式，“反租倒包”是一種占比不高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式[4]，但是它具有其獨(dú)特的優(yōu)勢，如“反租倒包”在降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本具有明顯的促進(jìn)作用，同時(shí)還可以使得承租方獲得相對集中連片的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，可以有效地提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。單純依靠私人之間農(nóng)地流轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。從我國臺灣地區(qū)和日本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的過程來看，單純依靠農(nóng)戶之間自發(fā)型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模并沒有增加，即使政府提倡規(guī)?；?jīng)營，并采取了一系列措施后，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模仍然增長較為緩慢[5]?！胺醋獾拱绷鬓D(zhuǎn)模式對于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要促進(jìn)作用。對“反租倒包”這一流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行深入調(diào)查，分析其風(fēng)險(xiǎn)來源，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范的對策建議，對于完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前，國內(nèi)學(xué)界對“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的研究主要集中在“反租倒包”模式形成原因[6]、“反租倒包”模式優(yōu)勢[7-12]和劣勢[12，13]、“反租倒包”模式可行性[14]、“反租倒包”模式優(yōu)化建議[12]。從現(xiàn)有研究成果來看，大多集中在爭論“反租倒包”這種模式的優(yōu)劣，而系統(tǒng)分析“反租倒包”風(fēng)險(xiǎn)，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施的研究成果不多。本研究從理論上分析“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的風(fēng)險(xiǎn)來源，以湖南省Z縣S村集體為例，實(shí)證分析了村集體“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的風(fēng)險(xiǎn)，最后提出村集體“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式風(fēng)險(xiǎn)防范的對策建議。

二、“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式及其風(fēng)險(xiǎn)的理論分析

（一）“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢分析

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)行實(shí)踐來看，“反租倒包”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體先從農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃土地，并進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和整治，然后將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)通過市場手段再承包給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營大戶或者農(nóng)業(yè)公司的行為。[4]根據(jù)“反租倒包”組織者的差異，可以劃分為兩種類型：一種是農(nóng)村集體或者地方政府參與，在市場導(dǎo)向下輔助行政手段的“反租倒包”;另一種是龍頭企業(yè)或者其它中介組織參與，以純市場力量組織的“反租倒包”?！胺醋獾拱笔寝r(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新，是土地承包經(jīng)營權(quán)商品化的重要渠道，這種流轉(zhuǎn)模式因?yàn)橛谢鶎有姓α康慕槿耄r(nóng)地流轉(zhuǎn)大戶比較容易流轉(zhuǎn)到集中連片農(nóng)地，且可以得到較為穩(wěn)定的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，有效地促進(jìn)了農(nóng)地資源優(yōu)化配置。除了容易獲得集中連片的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以外，“反租倒包”模式另外一個(gè)明顯的優(yōu)勢體現(xiàn)在降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本。從交易成本的視角來看，假設(shè)流轉(zhuǎn)雙方是陌生人，則雙方都需要花費(fèi)一定的人力、物力和時(shí)間來獲取對方的信息和資料，這個(gè)過程中就產(chǎn)生了隱形的交易成本。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)方（尤其是外來流轉(zhuǎn)大戶）由于缺乏有效的溝通渠道，彼此之間不了解，從農(nóng)戶的角度而言，由于對外來的流轉(zhuǎn)大戶比較陌生，在流轉(zhuǎn)土地過程中具有較強(qiáng)的謹(jǐn)戒心理。從承租方角度來看，難以獲取農(nóng)地信息、當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境、市場狀況、農(nóng)地質(zhì)量等信息，如果承租方通過自身努力獲取相關(guān)信息，則將耗費(fèi)一定的成本。同時(shí)，在流轉(zhuǎn)合同談判、簽訂和執(zhí)行過程中，如果承租方面對的是眾多的農(nóng)戶，則這一系列過程中所產(chǎn)生的成本必然是高昂的。通過“反租倒包”模式流轉(zhuǎn)農(nóng)地，有地方政府或村集體參與，一方面消除了農(nóng)戶的謹(jǐn)戒心理，同時(shí)，也可以有效降低承租戶在流轉(zhuǎn)信息獲取、流轉(zhuǎn)合同談判、簽訂和履行過程中的系列成本。因此，從優(yōu)勢上來看，“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式最大的優(yōu)勢就是降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本。

（二）“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

雖然“反租倒包”在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中具有獨(dú)特的優(yōu)勢，但是其風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視?？茖W(xué)把握其風(fēng)險(xiǎn)，并明確風(fēng)險(xiǎn)防范舉措，有利于促進(jìn)“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式健康有序發(fā)展。從理論上來看，“反租倒包”存在的普遍性風(fēng)險(xiǎn)歸納起來主要有以下幾種：

1.承租方經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

一般而言，“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式都是較大規(guī)模集中連片地流轉(zhuǎn)農(nóng)地和規(guī)?；?jīng)營，它的實(shí)施對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品品種選擇、承租人經(jīng)營能力等要求較高，尤其是承租人的經(jīng)營能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相交織的基本特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性。除了面臨嚴(yán)重的自然風(fēng)險(xiǎn)外，還面臨技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會和政治等風(fēng)險(xiǎn)（金風(fēng)霞，2004）?？v觀我國多種農(nóng)產(chǎn)品市場行情，幾乎大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品都存在價(jià)格的年際波動，如何科學(xué)把握農(nóng)產(chǎn)品市場行情，并根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場行情進(jìn)行品種的配置，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資成功與否至關(guān)重要?！胺醋獾拱绷鬓D(zhuǎn)模式由于經(jīng)營規(guī)模較大，要求承租人對農(nóng)產(chǎn)品市場具有較高的敏銳性。同時(shí)，還需要對農(nóng)產(chǎn)品的種植技術(shù)、品種選擇、倉儲管理等方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)積累。隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品市場也逐漸國際化，對農(nóng)產(chǎn)品市場把握難度在不斷地增加。同時(shí)，農(nóng)業(yè)技術(shù)更新、新品種開發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品物流管理手段不斷更新，此外，隨著氣候變化不斷加快，次生自然災(zāi)害不斷增加，使得大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素不斷增加。當(dāng)“反租倒包”的承租戶遭遇經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其產(chǎn)出尚不足以抵扣投入時(shí)，承租人就面臨客觀拖欠流轉(zhuǎn)租金的風(fēng)險(xiǎn)。承租人拖欠租金，農(nóng)村集體和地方政府將面臨巨大的壓力，農(nóng)村集體和地方政府缺乏資金支付流轉(zhuǎn)租金，農(nóng)戶將會進(jìn)行大規(guī)模的上訪。

2.承租方破壞農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)

“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式承租人往往經(jīng)營面積較大，村集體或地方政府為了吸引外來投資者，往往會承諾承租人在流轉(zhuǎn)一定規(guī)模農(nóng)地的同時(shí)，配比一定面積的建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)舍，或者配比一定的設(shè)施農(nóng)用地，用于外來投資者居住、儲存農(nóng)機(jī)具和農(nóng)產(chǎn)品。由于流轉(zhuǎn)年限有限，經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)激勵(lì)功能不足，受利益的驅(qū)動，部分承租戶不滿足于流轉(zhuǎn)農(nóng)地僅僅用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會積極游說村集體負(fù)責(zé)人或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人，允許其利用流轉(zhuǎn)的農(nóng)地開展農(nóng)產(chǎn)品加工或鄉(xiāng)村旅游觀光。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益對于村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績而言不明顯，兩大基層主體更多樂見農(nóng)村發(fā)展短平快的產(chǎn)業(yè)。因此，在承租戶利益驅(qū)動、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績驅(qū)動下，承租戶往往會開展與農(nóng)業(yè)相關(guān)的第二、三產(chǎn)業(yè)，在這一過程中，承租人建設(shè)占用的土地不再滿足于少量的農(nóng)舍用地，而是具有占用更多農(nóng)地的動機(jī)，在這一動機(jī)的驅(qū)使下，其破壞農(nóng)地的風(fēng)險(xiǎn)陡然增加。農(nóng)地被破壞后，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要長時(shí)間的自然沉淀。這也是國家禁止農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中非農(nóng)化的重要原因。

3.侵害農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)

“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反租了農(nóng)戶的土地，然后再將土地轉(zhuǎn)租給承租者，在這個(gè)過程中，農(nóng)村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)質(zhì)上是一個(gè)中介組織，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，這一職能應(yīng)由農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中介組織來承擔(dān)，但由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)育不足，加之村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一方面具有特有優(yōu)勢，于是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了“反租倒包”模式中 “最佳中介”的角色。作為中介，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就具有在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中賺取差價(jià)的可能性，在村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶、承租者之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)租金談判過程中扮演著兩個(gè)不同的角色，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶談判時(shí)盡量壓低農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，與承租者談判時(shí)則盡量抬高流轉(zhuǎn)租金。使得村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在從兩個(gè)租金差距中謀取私利的可能，侵害農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，由于流轉(zhuǎn)租金首先由承租戶交給村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放給農(nóng)戶。因此，還存在村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用、截取、侵吞農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的風(fēng)險(xiǎn)。

4.承租人故意拖欠流轉(zhuǎn)租金風(fēng)險(xiǎn)

“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式中的承租人要求具備較好的經(jīng)濟(jì)條件。一般而言，承租人除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資以外，還在其它行業(yè)開展投資。因此，從承租人的角度出發(fā)，部分承租人在流轉(zhuǎn)農(nóng)地幾年后會以其它投資受損、流動資金不足、遭遇部分自然災(zāi)害等理由向村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府訴苦，以期達(dá)到拖欠流轉(zhuǎn)租金的目的，如果村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受承租人的訴苦，則承租人故意拖欠流轉(zhuǎn)租金的目的得以實(shí)現(xiàn)。如果村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不接受承租人的訴苦，以拖欠農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金欲收回流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時(shí)，承租人會以前期投資較大為由，向村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府索取高額賠償，使村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于被動局面。

三、“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證分析——以湖南省Z縣S村集體為例

（一）湖南省Z縣S村集體“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的具體做法

黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，為開展新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，在上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的引導(dǎo)下，湖南省Z縣進(jìn)行了大膽嘗試，將原來相鄰的三個(gè)行政村組建成為一個(gè)新農(nóng)村社區(qū)，定名為Z縣S社區(qū)，在各種政策和資金支持下，S社區(qū)成為湖南省社會主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)單位。全社區(qū)共有34個(gè)村民小組，1574戶，5718人，社區(qū)土地總面積為785公頃，其中耕地面積563公頃。為提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率，S村集體確立了“反租倒包”流轉(zhuǎn)農(nóng)地的模式，其主要做法是：

1.村集體成立企業(yè)作為“反租”農(nóng)戶土地的市場主體。在上級政府的支持下，由當(dāng)?shù)氐胤秸屑壨度谫Y平臺和S村集體合股成立了S集體實(shí)業(yè)投資公司，作為S村集體反租農(nóng)戶土地的市場主體。在上級政府和村集體的承諾和美好藍(lán)圖吸引下，農(nóng)戶積極配合農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，除了根據(jù)每戶家庭成員數(shù)量給每戶保留一定面積的菜地外，S集體實(shí)業(yè)投資公司將全村所有的農(nóng)地以一定的價(jià)格從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)過來，并簽訂了30年的流轉(zhuǎn)合同。

2.開展農(nóng)村土地整治。S村集體是湖南省新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)單位，當(dāng)?shù)卣叨戎匾?，吸引了各級領(lǐng)導(dǎo)干部前來考察，引導(dǎo)了大量的涉農(nóng)項(xiàng)目資金投向S村集體。2009年，S村集體被湖南省國土資源廳列為“省級農(nóng)村土地綜合整治示范點(diǎn)”，獲得湖南省國土資源廳土地整治項(xiàng)目資金資助，同時(shí)地方政府也利用投融資平臺予以注資。S村集體利用向上爭取的資金積極開展農(nóng)村土地綜合整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，對田、水、路、農(nóng)民住宅等進(jìn)行了全面的整治，農(nóng)村道路、水利、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施條件大為改善，土地利用外部條件不斷優(yōu)化，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了便利的條件。

3.村集體將整治后的農(nóng)地“倒包”給專業(yè)種植大戶。農(nóng)地整治結(jié)束后，S集體實(shí)業(yè)投資公司將整治后的農(nóng)地以從農(nóng)戶那里轉(zhuǎn)入的價(jià)格流轉(zhuǎn)給專業(yè)種植大戶，在這個(gè)過程中，S村集體所屬的實(shí)業(yè)投資公司并未在農(nóng)戶與專業(yè)種植大戶之間賺取流轉(zhuǎn)差價(jià)。但由于項(xiàng)目前期論證不足、宣傳力度不夠，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身存在較大的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，在S村集體將土地整治后，并未能將其“反租”過來的農(nóng)地全部“倒包”出去，剩余農(nóng)地1000多畝未流轉(zhuǎn)出去，但由于S集體實(shí)業(yè)投資公司技術(shù)人員、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理人才不足等多重原因，S集體實(shí)業(yè)投資公司并未對尚未流轉(zhuǎn)出去的1000余畝土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。

4.村集體開展鄉(xiāng)村旅游。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大浪潮下，大多數(shù)試點(diǎn)單位將社會主義新農(nóng)村建設(shè)的定位不僅僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是積極推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。S村集體作為城郊農(nóng)村，距離中心城區(qū)近，區(qū)位優(yōu)勢明顯，S集體利用流轉(zhuǎn)后的土地挖塘、修別墅，積極開展垂釣、采摘、度假、休閑等鄉(xiāng)村旅游活動，將原來屬于耕地的農(nóng)地變?yōu)轲B(yǎng)殖用地。部分種植水稻、玉米等糧食作物的農(nóng)田變?yōu)楣麡浞N植用地。通過一系列打造，S村集體鄉(xiāng)村旅游得到了一定程度發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，并積極準(zhǔn)備爭創(chuàng)國家4A級景區(qū)。

（二）湖南省Z縣S村集體“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，然而由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)前期論證不足，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求、形勢缺乏準(zhǔn)確把握，急于快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，致使Z縣S村集體“反租倒包”過程中出現(xiàn)了一系列風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在：

1.村集體所屬S集體實(shí)業(yè)投資公司拖欠農(nóng)戶流轉(zhuǎn)金。由于全社區(qū)的農(nóng)地并未全部流轉(zhuǎn)出去，使得村集體必須從其它收入渠道為農(nóng)戶籌措農(nóng)地流轉(zhuǎn)資金。這就需要村集體有一定的產(chǎn)業(yè)收入，而S集體實(shí)業(yè)公司發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，受中央控制公款吃喝的影響，出現(xiàn)了大規(guī)模下滑，對S集體實(shí)業(yè)公司收入造成了很大的影響。致使S村集體無法全額支付農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)金，由于農(nóng)戶是與S集體實(shí)業(yè)投資公司簽訂協(xié)議，農(nóng)戶只能找S村集體索要農(nóng)地流轉(zhuǎn)金。當(dāng)S集體實(shí)業(yè)投資公司無法支付農(nóng)地流轉(zhuǎn)資金時(shí)，村民則大規(guī)模上訪、堵政府機(jī)關(guān)大門?？h級政府為維護(hù)社會穩(wěn)定，被迫先期墊付農(nóng)地流轉(zhuǎn)金。土地流轉(zhuǎn)合同期限較長，如果長期由縣政府來承擔(dān)這筆流轉(zhuǎn)資金，則對縣級財(cái)政也是一個(gè)負(fù)擔(dān)，相當(dāng)于縣里全體納稅人在為S村集體的“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式支付成本。

2.專業(yè)種植大戶拖欠流轉(zhuǎn)金風(fēng)險(xiǎn)。在流轉(zhuǎn)合同簽訂過程中，由于專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)不足，沒有要求專業(yè)種植大戶繳納前期流轉(zhuǎn)保證金。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品市場行情下滑、專業(yè)種植大戶其他投資受損等情況下，專業(yè)種植大戶以各種理由拖欠農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，使得地方政府背負(fù)墊付流轉(zhuǎn)租金的負(fù)擔(dān)。從流轉(zhuǎn)的第三年起，專業(yè)種植大戶每年都存在不同程度的拖欠流轉(zhuǎn)租金，導(dǎo)致S集體難以支付農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金。

3.農(nóng)地荒蕪的風(fēng)險(xiǎn)。由于S集體實(shí)業(yè)投資公司并未將全部農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，而S集體實(shí)業(yè)投資公司自身并無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理的經(jīng)驗(yàn)和能力，以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，使得整個(gè)集體約三分之一的農(nóng)地處于荒蕪狀態(tài)。農(nóng)民不能種、農(nóng)民不愿種、土地荒蕪的現(xiàn)象較為明顯，部分農(nóng)田長出了高達(dá)2米的雜木，使得農(nóng)田的耕種條件明顯降低。如果長期不種植，農(nóng)地耕作條件會受到大幅度影響，未來要重新實(shí)施耕作，則需要投入大量的人力、物力進(jìn)行規(guī)模化整治。

4.農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險(xiǎn)。由于S社區(qū)所在地離城市較近，流轉(zhuǎn)大戶大多選擇在流轉(zhuǎn)的農(nóng)地上種植蔬菜和水果等經(jīng)濟(jì)作物，還有部分農(nóng)田被挖成池塘，并在池塘邊修建別墅，使得農(nóng)地利用條件發(fā)生明顯變化，農(nóng)地出現(xiàn)非農(nóng)化、非糧化，尤其非糧化現(xiàn)象較為明顯，致使當(dāng)?shù)卮迕裥枰コ菂^(qū)糧油市場購買糧食。一方面是社區(qū)內(nèi)存在農(nóng)地荒蕪，另一方面村民需要在市場上購買糧食，部分村民對該流轉(zhuǎn)模式不斷產(chǎn)生質(zhì)疑。

5.社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。前述分析表明，流轉(zhuǎn)大戶存在拖欠流轉(zhuǎn)租金的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)地存在荒蕪的風(fēng)險(xiǎn)，而留守在農(nóng)村的部分勞動力卻沒有土地進(jìn)行耕作，當(dāng)二、三產(chǎn)業(yè)難以將剩余勞動力完全吸納，則會形成一部分游民。當(dāng)游民的利益訴求得不到滿足之時(shí)，則會形成一股不穩(wěn)定的社會力量，危及社會穩(wěn)定。S村集體由于沒有將全部土地流轉(zhuǎn)出去，使得部分土地荒蕪，而S村集體內(nèi)卻存在無地可種的農(nóng)村剩余勞動力，致使S村集體部分無業(yè)游民經(jīng)常集結(jié)起來前往地方政府信訪。村中部分年齡較大的農(nóng)民，外出務(wù)工年齡偏大，本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無地可種，生活條件較為艱難，極易成為影響社會穩(wěn)定的不確定因素。

四、村集體“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式風(fēng)險(xiǎn)防范的對策建議

（一）穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

縱觀農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的過程，都是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。因此，在“反租倒包”流轉(zhuǎn)農(nóng)地過程中，宜穩(wěn)步推進(jìn)，杜絕農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“大躍進(jìn)”。在“反租倒包”流轉(zhuǎn)農(nóng)地的過程中，科學(xué)界定村集體的功能至關(guān)重要。從前文理論分析表明，村集體在“反租倒包”流轉(zhuǎn)農(nóng)地的過程中，其主要功能是減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，村集體應(yīng)該根據(jù)市場需求主體（專業(yè)種植大戶）的農(nóng)地需求情況來實(shí)施“反租倒包”模式，防止一次流轉(zhuǎn)過多造成農(nóng)地閑置，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，最終將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到地方政府。在推進(jìn)流轉(zhuǎn)過程中，科學(xué)地選擇受讓方，在條件允許的情況下，盡量選取從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者在集團(tuán)主營業(yè)務(wù)中有農(nóng)業(yè)板塊的大型國有企業(yè)或上市企業(yè)。這類企業(yè)資金雄厚、融資難度小、經(jīng)營管理能力強(qiáng)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營中經(jīng)驗(yàn)豐富，整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力優(yōu)于其他種植大戶。

（二）防止承租人惡意拖欠流轉(zhuǎn)租金

在“反租倒包”流轉(zhuǎn)農(nóng)地過程中，為了防止流轉(zhuǎn)大戶故意拖欠農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，可以在村集體與流轉(zhuǎn)大戶之間的流轉(zhuǎn)合同中明確要求流轉(zhuǎn)大戶在每年的年初向村集體預(yù)交一半左右的流轉(zhuǎn)租金，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)流轉(zhuǎn)大戶惡意拖欠流轉(zhuǎn)租金的行為。避免將流轉(zhuǎn)大戶惡意拖欠流轉(zhuǎn)租金的壓力傳導(dǎo)給村集體或地方政府。在年中或第三季度，積極向流轉(zhuǎn)大戶收取剩余流轉(zhuǎn)租金，防止流轉(zhuǎn)大戶以各種理由惡意拖欠流轉(zhuǎn)租金。建立流轉(zhuǎn)大戶惡意拖欠流轉(zhuǎn)租金的懲處機(jī)制，當(dāng)流轉(zhuǎn)大戶惡意拖欠流轉(zhuǎn)租金時(shí)，收回流轉(zhuǎn)大戶的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，對流轉(zhuǎn)大戶在農(nóng)地上的前期投資不給予任何補(bǔ)償。

（三）嚴(yán)格禁止“反租倒包”過程中農(nóng)地非農(nóng)化

農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化將影響國家的糧食安全和生態(tài)安全。國家明確規(guī)定在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中禁止農(nóng)地非農(nóng)化?！胺醋獾拱边^程中應(yīng)該嚴(yán)格禁止流轉(zhuǎn)大戶將農(nóng)地非農(nóng)化，明確將這一限制條件寫入村集體和流轉(zhuǎn)大戶之間的流轉(zhuǎn)合同，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員嚴(yán)格監(jiān)督，對出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化的行為予以嚴(yán)厲制止。在流轉(zhuǎn)合同中盡量細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地的標(biāo)準(zhǔn)，防止流轉(zhuǎn)大戶以設(shè)施農(nóng)用地名義實(shí)施農(nóng)地非農(nóng)化。嚴(yán)格禁止流轉(zhuǎn)大戶修建玻璃房、大棚房，嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)大戶在未經(jīng)允許的條件下，擅自將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行二次轉(zhuǎn)讓。設(shè)立“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式農(nóng)地用途監(jiān)督專員，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中年長、有威信的老人擔(dān)任，每年支付一定的報(bào)酬，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督流轉(zhuǎn)大戶農(nóng)地利用情況。

（四）加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入力度

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件約束明顯，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中遭遇自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)收成將受到明顯的影響，將直接影響到流轉(zhuǎn)大戶的經(jīng)營收入。因此，應(yīng)該加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)投入，村集體可以將從上級爭取的部分涉農(nóng)資金投入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，同時(shí)要求流轉(zhuǎn)大戶將自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，形成“反租倒包”過程中村集體和流轉(zhuǎn)大戶共同抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的格局。建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)投入激勵(lì)機(jī)制，地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶投入一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，對后續(xù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶投入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行1：1獎(jiǎng)勵(lì)配套，激勵(lì)流轉(zhuǎn)大戶加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入力度。

（五）構(gòu)建“反租倒包”承租人考核機(jī)制

為了防止出現(xiàn)流轉(zhuǎn)大戶流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)經(jīng)營不理想、又拒絕退出流轉(zhuǎn)，或者退出流轉(zhuǎn)要求高額補(bǔ)償?shù)男袨?，?yīng)該在村集體和流轉(zhuǎn)大戶之間的流轉(zhuǎn)合同中明確流轉(zhuǎn)大戶的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)流轉(zhuǎn)大戶績效考核達(dá)不到要求、難以支付流轉(zhuǎn)租金達(dá)到2年以上，應(yīng)解除村集體和流轉(zhuǎn)大戶之間的流轉(zhuǎn)合同，將“反租倒包”的農(nóng)地重新面向市場招標(biāo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大，對流轉(zhuǎn)大戶的現(xiàn)金流要求較高，在推進(jìn)“反租倒包”流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)與流轉(zhuǎn)大戶進(jìn)行事先溝通，對流轉(zhuǎn)過程中現(xiàn)金流要求進(jìn)行明確規(guī)定，防止流轉(zhuǎn)大戶資金鏈斷鏈帶來的系統(tǒng)性社會風(fēng)險(xiǎn)。

（六）構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益是保障農(nóng)民權(quán)益的重要內(nèi)容?！胺醋獾拱蹦Ｊ街修r(nóng)地流轉(zhuǎn)租金標(biāo)準(zhǔn)的確定直接影響到農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障?？茖W(xué)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)該是由市場機(jī)制形成。但是由于新中國成立以來，我國農(nóng)村土地長期未進(jìn)入市場，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不足，每畝地流轉(zhuǎn)價(jià)格到底如何、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估方法等在我國尚未有標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程。尤其是當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限較長的情況下，如果不考慮物價(jià)上漲、土地增值、政策補(bǔ)貼等因素，用一次性價(jià)格與農(nóng)民確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，將導(dǎo)致農(nóng)民難以獲取農(nóng)地的正常增值部分。因此，建議將農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格設(shè)定為一個(gè)浮動價(jià)格，引入價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制、價(jià)格協(xié)商機(jī)制、價(jià)格保障機(jī)制等。保障農(nóng)戶最低流轉(zhuǎn)價(jià)格，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，定期評估農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，由地方政府、村集體和農(nóng)戶代表共同出面與承租人協(xié)商確定一定時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格。此外，加強(qiáng)“反租倒包”流轉(zhuǎn)租金監(jiān)管，邀請第三方作為資金監(jiān)管主體，對流轉(zhuǎn)租金進(jìn)行監(jiān)管，防范村集體挪用、截取、侵吞農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金。

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責(zé)任編輯：詹花秀