監(jiān)察留置措施的內(nèi)部約束與外部制約

何靜

摘要：作為監(jiān)察程序中唯一限制人身自由的調(diào)查措施，監(jiān)察留置具有高度的封閉性和嚴(yán)厲性，而且排除適用刑事訴訟法所確定的規(guī)制規(guī)則。因此，為確保監(jiān)察留置在法治框架內(nèi)運(yùn)作，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約十分必要。立法從內(nèi)部約束與外部制約兩方面構(gòu)建了制約機(jī)制，不過(guò)，通過(guò)規(guī)范分析可以得出結(jié)論，現(xiàn)行的制約機(jī)制存在著內(nèi)部約束弱化、外部制約乏力的問(wèn)題。構(gòu)建監(jiān)察留置的制約體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持高效反腐與法治反腐的平衡，區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，以此為前提，科學(xué)配置監(jiān)察留置決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察留置的全程監(jiān)督，提升檢察制約效能的同時(shí)，輔以權(quán)利制約，并且健全權(quán)利救濟(jì)和責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建和諧有序的一體化制約體系。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察留置;內(nèi)部控制;外部制約

中圖分類(lèi)號(hào)：D9? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2021）01-0065-09

在法定的十二項(xiàng)監(jiān)察調(diào)查措施中，作為唯一限制人身自由的措施，留置一旦被濫用極易侵犯被調(diào)查人的基本權(quán)利，甚至可能制造冤錯(cuò)案件。當(dāng)然，諸如搜查、凍結(jié)等調(diào)查措施也具有強(qiáng)制性，如果被不當(dāng)運(yùn)用也極可能侵犯公民的合法權(quán)利，不過(guò)相比較而言，留置的強(qiáng)度遠(yuǎn)高于這些措施，公開(kāi)程度卻要低得多，相應(yīng)地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約的難度更大?；诖?，如何在準(zhǔn)確厘定監(jiān)察留置法律屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行有效地制約，在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)確保其在法治框架內(nèi)運(yùn)行，是理論上無(wú)法回避的課題，針對(duì)監(jiān)察留置構(gòu)建的制約體系也可以為其他強(qiáng)制性調(diào)查措施的監(jiān)督制約提供樣本。本文擬就此主題展開(kāi)探討。

一、監(jiān)察留置措施的法律屬性再辨析

明確監(jiān)察留置的法律屬性，是探討如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)，因此，有必要厘清其法律屬性。就此問(wèn)題理論界和實(shí)務(wù)界均展開(kāi)了熱烈討論，進(jìn)而為我們準(zhǔn)確界定監(jiān)察留置的性質(zhì)提供了理論參考和多元視角。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，還可以從如下幾方面對(duì)監(jiān)察留置的屬性進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。

（一）監(jiān)察留置是一種調(diào)查措施

關(guān)于監(jiān)察留置的屬性，理論界存在著明顯的分歧。我們認(rèn)為對(duì)監(jiān)察留置法律屬性的界定，不能脫離立法而進(jìn)行抽象地爭(zhēng)論。《監(jiān)察法》在第四章“監(jiān)察權(quán)限”中規(guī)定了“留置”，其中第22條規(guī)定了留置適用的具體條件。修訂后的《刑事訴訟法》在“偵查”和“強(qiáng)制措施”部分則均未涉及留置問(wèn)題，可見(jiàn)就現(xiàn)行立法規(guī)范看，留置既非偵查措施也不是刑事強(qiáng)制措施。對(duì)這兩部法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行綜合考究，能夠斷定“調(diào)查”是監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，而“留置”則應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查的一項(xiàng)具體措施。

從運(yùn)行規(guī)律來(lái)看，監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查的情形類(lèi)似，辦案人員對(duì)于案件的認(rèn)識(shí)具有漸進(jìn)性，隨著調(diào)查的逐步深入，對(duì)案件事實(shí)以及被調(diào)查人人身危險(xiǎn)性的認(rèn)識(shí)可能會(huì)發(fā)生變化，此時(shí)對(duì)監(jiān)察留置措施的適用理應(yīng)隨之做相應(yīng)調(diào)整。正是基于此，有學(xué)者主張監(jiān)察留置具有刑事強(qiáng)制措施的屬性，進(jìn)而得出應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》的結(jié)論。不過(guò)，站在法教義學(xué)的立場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察留置認(rèn)定為調(diào)查措施，只能適用《監(jiān)察法》，并無(wú)適用《刑事訴訟法》的空間。

（二）監(jiān)察留置是一種復(fù)合性的調(diào)查措施

監(jiān)察留置措施法定的適用對(duì)象同時(shí)包括職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為，并且對(duì)于二者適用的條件未作區(qū)分，僅在折抵刑期時(shí)有所區(qū)別，針對(duì)職務(wù)犯罪的留置可以折抵刑期，職務(wù)違法留置如何折抵則未見(jiàn)規(guī)定，除此之外沒(méi)有其他分別。由此可見(jiàn)，“監(jiān)察留置同時(shí)帶有‘特殊刑事強(qiáng)制措施與‘隔離審查措施的性質(zhì)，屬于一種被用來(lái)進(jìn)行黨紀(jì)調(diào)查、政務(wù)調(diào)查和刑事調(diào)查的綜合手段，”[1]具有鮮明的復(fù)合性特質(zhì)。

《監(jiān)察法》之所以作此規(guī)定，可能主要是基于以下兩方面的緣由：一方面是因?yàn)楸O(jiān)察留置措施是對(duì)“雙規(guī)”措施的承繼，“雙規(guī)”是中國(guó)共產(chǎn)黨在進(jìn)行紀(jì)律檢查方面采用的一個(gè)措施，要求有關(guān)被調(diào)查人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明，其主要目的是防止被調(diào)查人拖延時(shí)間、逃避調(diào)查乃至外逃，確保調(diào)查工作的順利進(jìn)行。按照改革決策者的設(shè)想，留置就是為取代“雙規(guī)”措施而設(shè)置的，而“雙規(guī)”措施針對(duì)的對(duì)象原本既包括職務(wù)違紀(jì)違法行為也包括職務(wù)犯罪行為;另一方面則是出于高效反腐的需要。留置作為一種限制人身自由的措施，與刑事拘留和逮捕措施的功能類(lèi)似，其適用可以防止被調(diào)查人逃匿和對(duì)抗調(diào)查，有助于更快地突破案情，提高調(diào)查效率。如果嚴(yán)格區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪來(lái)決定是否適用監(jiān)察留置，可能會(huì)使留置措施的適用受到太多掣肘，進(jìn)而降低調(diào)查效率。

不過(guò)，此種將職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查合二為一的單軌調(diào)查制度的確立，結(jié)果是“對(duì)黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查提出了過(guò)于嚴(yán)苛的程序要求，而對(duì)刑事調(diào)查的程序限制卻較為寬松，以至于無(wú)法達(dá)到刑事訴訟法對(duì)偵查所提出的最低要求?！盵2]同時(shí)，這種制度安排也增加了針對(duì)監(jiān)察留置的監(jiān)督制約的難度。

（三）監(jiān)察留置是一種高度封閉的強(qiáng)制性調(diào)查措施

監(jiān)察留置不僅是復(fù)合性的調(diào)查措施，還是唯一限制人身自由的措施，期限可能高達(dá)6個(gè)月，其強(qiáng)制性不言自明，而且該措施實(shí)施過(guò)程中處于高度封閉的狀態(tài)。

事實(shí)上刑事強(qiáng)制措施尤其是與監(jiān)察留置相似的逮捕措施在運(yùn)行過(guò)程中也處于封閉的狀態(tài)，不過(guò)被追訴人自被偵查機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施之日起便依法有權(quán)委托辯護(hù)人，而且對(duì)于沒(méi)有辯護(hù)人的被追訴人，還可以由新納入刑事訴訟立法的值班律師為其提供法律幫助。通過(guò)值班律師對(duì)偵查活動(dòng)的介入，既有助于保障被追訴人的訴訟權(quán)利，同時(shí)也能對(duì)偵查權(quán)形成制約。在《監(jiān)察法》制定過(guò)程中，很多學(xué)者也主張?jiān)试S律師介入監(jiān)察調(diào)查，遺憾的是，在正式出臺(tái)的《監(jiān)察法》中并未規(guī)定律師可以介入監(jiān)察調(diào)查程序。

除了律師無(wú)法介入監(jiān)察留置之外，檢察機(jī)關(guān)同樣無(wú)法介入。就監(jiān)察留置措施的適用而言，有學(xué)者主張較之法院，由檢察院對(duì)刑事留置的適用進(jìn)行外部審查更為妥適。至于具體程序，可以仿效審查批捕程序，由檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪對(duì)接部門(mén)審查批準(zhǔn)。[3]在最終通過(guò)的《監(jiān)察法》文本中，并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提前介入監(jiān)察調(diào)查程序，監(jiān)察留置的適用采用的是內(nèi)部審批程序。由此可見(jiàn)，監(jiān)察留置的適用呈現(xiàn)一種高度封閉的特征，外部力量難以介入對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。

二、監(jiān)察留置措施監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)范考察

（一）監(jiān)督制約機(jī)制的主要內(nèi)容

其實(shí)在監(jiān)察體制改革之初，改革決策者就已經(jīng)注意到對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約問(wèn)題，在相關(guān)文件中早已明確提出要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。作為監(jiān)察權(quán)行使的一種方式，監(jiān)察留置同樣需要接受各種監(jiān)督制約。需要強(qiáng)調(diào)的是，在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間，公開(kāi)報(bào)道中沒(méi)有出現(xiàn)留置措施被濫用的相關(guān)案例。《監(jiān)察法》正式實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，我們目前無(wú)法得知監(jiān)察留置措施在辦案實(shí)踐中運(yùn)行的具體情況，也未見(jiàn)公開(kāi)的負(fù)面報(bào)道，或許說(shuō)明監(jiān)察機(jī)關(guān)確實(shí)在依法依規(guī)地適用留置措施。不過(guò)，實(shí)踐中尚未曝出問(wèn)題，絕不意味著對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范的分析缺乏意義。所以，本文認(rèn)為對(duì)于監(jiān)察留置制約機(jī)制的規(guī)范文本進(jìn)行探究確有必要，其中的不足仍然需要給予高度重視，以避免監(jiān)察留置在運(yùn)行實(shí)踐中出現(xiàn)越軌或失范現(xiàn)象。

就監(jiān)察留置措施的規(guī)范適用而言，通過(guò)《監(jiān)察法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》） 等一系列規(guī)范性文件，分別從內(nèi)部與外部?jī)煞矫鏄?gòu)建了對(duì)監(jiān)察留置的內(nèi)部控制和外部制約機(jī)制。

1.內(nèi)部控制

（1）橫向分權(quán)制約?！侗O(jiān)察法》第36條要求監(jiān)察機(jī)關(guān)建立內(nèi)部各相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制，并設(shè)立相應(yīng)的工作部門(mén)，具體負(fù)責(zé)履行線索管理、監(jiān)督檢查等管理協(xié)調(diào)職能。在此基礎(chǔ)上，《規(guī)則》對(duì)內(nèi)設(shè)各部門(mén)的具體分工職責(zé)作了更為具體的規(guī)定。通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)各機(jī)構(gòu)進(jìn)行橫向分權(quán)，可以使他們?cè)诒O(jiān)察留置的適用上能夠相互制約。

（2）縱向?qū)徟刂?。關(guān)于啟用監(jiān)察留置的審批程序，《監(jiān)察法》借鑒了職務(wù)犯罪逮捕決定權(quán)“上提一級(jí)”的做法，在第43條規(guī)定采用“集體研究決定，上提一級(jí)審批”的程序規(guī)定，在縱向上將監(jiān)察留置的適用交由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批把關(guān)，有助于對(duì)下級(jí)辦案部門(mén)進(jìn)行制約。

（3）運(yùn)行過(guò)程管控。在試點(diǎn)期間，作為試點(diǎn)地區(qū)的浙江省即要求監(jiān)察委員會(huì)在適用留置措施時(shí)應(yīng)當(dāng)全程同步錄音錄像。在《監(jiān)察法》中同樣作出了明確的規(guī)定，要求調(diào)查人員采取留置措施時(shí)須遵守調(diào)查程序的約束。同時(shí)，留置期間調(diào)查人員在訊問(wèn)被調(diào)查人時(shí)必須全程錄音錄像，這些技術(shù)規(guī)范的落實(shí)，從過(guò)程上對(duì)監(jiān)察人員在留置期間的調(diào)查行為形成了約束。

（4）事后責(zé)任追究。為了約束監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察人員的行為，《監(jiān)察法》第65條規(guī)定留置措施違法須承擔(dān)法律責(zé)任，第67條規(guī)定了國(guó)家賠償責(zé)任，《規(guī)則》第73條第2款則明確規(guī)定了辦案質(zhì)量終身責(zé)任制。由這一系列規(guī)范構(gòu)建的事后問(wèn)責(zé)機(jī)制，能夠倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的調(diào)查活動(dòng)依法進(jìn)行。

2.外部制約

（1）檢察機(jī)關(guān)的制約。作為法定的公訴機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段可以通過(guò)非法證據(jù)排除規(guī)則的適用對(duì)監(jiān)察留置形成制約。如果檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置期間非法取證，通過(guò)依法排除監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的非法證據(jù)，可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置期間的行為形成倒逼效應(yīng)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的逮捕決定權(quán)對(duì)監(jiān)察留置同樣能產(chǎn)生制約作用。如果檢察院決定不予逮捕，在一定程度上說(shuō)明監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置決定有失偏頗。此外，一旦檢察院經(jīng)審查后作出不起訴決定，也能反證監(jiān)察留置的合法性和正當(dāng)性存疑，某種意義上這也可以被視為檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察留置的制約。

（2）被調(diào)查人的制約。《監(jiān)察法》第60條賦予被調(diào)查人及其近親屬對(duì)于留置法定期限屆滿(mǎn)不予以解除的，有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利。申訴人對(duì)處理決定如果不服的，還有一次向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查的機(jī)會(huì)。據(jù)此，被調(diào)查人可以通過(guò)申訴和申請(qǐng)復(fù)查的途徑，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行制約。

（3）其他主體的監(jiān)督制約。主要包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等?！侗O(jiān)察法》第53條規(guī)定人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，第54條緊接著規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。為了切實(shí)落實(shí)《監(jiān)察法》的規(guī)定，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委新制定發(fā)布了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，在該文件中決定建立特約監(jiān)察員制度，作為特約監(jiān)察員的一項(xiàng)重要職責(zé)，就是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。

（二）存在的問(wèn)題

1.內(nèi)部控制難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)

（1）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分權(quán)制約的效果有限。無(wú)論是《監(jiān)察法》還是其他一系列規(guī)范性文件都強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分權(quán)形成相互制約的格局，不過(guò)“分權(quán)并不一定真正產(chǎn)生權(quán)力制約，分權(quán)與權(quán)力制約之間還存在著邏輯中間要素。例如：權(quán)力運(yùn)行每個(gè)環(huán)節(jié)上的機(jī)構(gòu)與人員，都應(yīng)當(dāng)具備基于自身利益發(fā)現(xiàn)并糾正其他環(huán)節(jié)上錯(cuò)誤的能力?！盵4]如果每一個(gè)部門(mén)的職責(zé)及對(duì)應(yīng)的責(zé)任不是十分明確，那么我們就很難期待這些部門(mén)之間能彼此制約。更何況，監(jiān)察委員會(huì)在成立之初即肩負(fù)查處腐敗的政治使命，這種使命的完成需要其內(nèi)部各個(gè)部門(mén)之間通力合作，相互制約會(huì)被視為查處腐敗過(guò)程中的相互掣肘而不受歡迎。當(dāng)各部門(mén)的工作都只是調(diào)查腐敗案件流水線上的一道工序時(shí)，分權(quán)制約便無(wú)從談起。不可否認(rèn)，內(nèi)部分權(quán)制約確實(shí)具有一定的效果，但是不能寄望過(guò)高。

（2）監(jiān)察留置的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)集中行使，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性制約。在決定上，正如學(xué)者評(píng)價(jià)指出的監(jiān)察法目前規(guī)定的留置程序總體看仍屬自我審批、內(nèi)部審批。[5]同時(shí)，留置的執(zhí)行也是交由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并且《監(jiān)察法》在留置場(chǎng)所的建設(shè)以及留置監(jiān)管人員的確定等諸多具體的技術(shù)性問(wèn)題上尚未落實(shí)。[6]由于監(jiān)察留置的高度封閉性，外部制約力量很難介入，在監(jiān)察留置的決定和執(zhí)行過(guò)程中只能依靠監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間相互制約。然而如上所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的分權(quán)制約效果有限，在決定與執(zhí)行都由辦案機(jī)關(guān)自行掌控的背景下，法律所設(shè)計(jì)的技術(shù)監(jiān)控規(guī)則可以被輕易地規(guī)避，所以監(jiān)察留置難以受到實(shí)質(zhì)性的制約。

或許還可以寄望于上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批能夠?qū)ο录?jí)機(jī)關(guān)的留置決定產(chǎn)生制約作用，然而實(shí)際效果可能令人失望。在批準(zhǔn)程序中，上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)既是審批機(jī)關(guān)，同時(shí)又是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的辦案機(jī)關(guān)，原本就沒(méi)有過(guò)多的時(shí)間和精力用于審查下級(jí)的申請(qǐng)，從節(jié)約辦案資源和保證辦案效率的角度考慮，進(jìn)行書(shū)面形式審查無(wú)疑最為便利。因此，很難指望上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批能對(duì)下級(jí)適用監(jiān)察留置的決定形成實(shí)質(zhì)制約。

（3）注重事前控制，未實(shí)現(xiàn)全程制約。從時(shí)間維度來(lái)看，可以大體上將監(jiān)察留置劃分為事先、事中、事后三個(gè)階段，其中每一個(gè)階段都有失范的可能，因此有必要配置相應(yīng)的制約措施，實(shí)現(xiàn)全流程的監(jiān)督制約。根據(jù)《監(jiān)察法》的設(shè)計(jì)，監(jiān)察留置實(shí)行“下級(jí)決定——上級(jí)批準(zhǔn)”的雙重控制模式，事先的制約機(jī)制基本形成。相較之下，事后的制約則不甚明了?！侗O(jiān)察法》雖然要求一旦發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)解除，不過(guò)，至于被調(diào)查人是否有權(quán)對(duì)監(jiān)察留置適用的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，能否申請(qǐng)解除監(jiān)察留置，立法均未作規(guī)定，更遑論律師參與了。將能否解除、何時(shí)解除留置措施的主導(dǎo)權(quán)完全交到監(jiān)察機(jī)關(guān)手上，難以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)形成有效的約束。

（4）責(zé)任追究缺乏可操作的規(guī)則。近年來(lái)，在司法領(lǐng)域，隨著司法責(zé)任制全面推行，檢察官和法官懲戒委員會(huì)及相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制紛紛得以建立，從而進(jìn)一步夯實(shí)了司法責(zé)任制。與之相比，盡管《監(jiān)察法》第14條也明確國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，然而監(jiān)察官制度的相關(guān)實(shí)施細(xì)則并未配套出臺(tái)，監(jiān)察官個(gè)體以及監(jiān)察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法定的責(zé)權(quán)利并不明確。盡管《監(jiān)察法》還分別規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員違反規(guī)定采取留置措施的法律責(zé)任、職務(wù)行為侵權(quán)的國(guó)家賠償責(zé)任以及構(gòu)成犯罪的刑事責(zé)任，進(jìn)而對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)依法適用留置措施構(gòu)成了一定的制約。不過(guò)，如何追責(zé)立法并未規(guī)定，尤其是監(jiān)察人員的刑事責(zé)任究竟由哪個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追究，立法未能給出答案，理論上也存在爭(zhēng)議。具體規(guī)則的缺失，既是前文所分析指出的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分權(quán)制約實(shí)效難以保證的重要原因，同時(shí)也讓責(zé)任追究難以落實(shí)。

2.外部制約缺乏實(shí)效

（1）檢察制約具有滯后性且實(shí)效難以保證。就既定的規(guī)范來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)最有效的制約方式就是在審查起訴階段通過(guò)適用非法證據(jù)排除規(guī)則，并輔以退回補(bǔ)充調(diào)查、逮捕決定權(quán)乃至不起訴裁量權(quán)的運(yùn)用，對(duì)監(jiān)察留置進(jìn)行事后制約。不過(guò)一旦監(jiān)察留置違法，即使進(jìn)入審查起訴階段后檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法定手段進(jìn)行制約，侵權(quán)結(jié)果業(yè)已產(chǎn)生。因此，檢察制約具有明顯的滯后性。盡管有學(xué)者對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的正當(dāng)性還存在質(zhì)疑[7]，然而客觀地說(shuō)，允許檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查無(wú)疑是消解檢察制約滯后問(wèn)題的有力舉措，事實(shí)上在辦案實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)象較為常見(jiàn)，例如貴州省人民檢察院微信公眾號(hào)“貴州檢察”于2019年1月22日發(fā)布的信息顯示，貴州全省檢察機(jī)關(guān)2018年共提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件276件339人，提前介入率為91.08%。不過(guò)，無(wú)論是新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》還是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院聯(lián)合制定的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》均規(guī)定檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查以監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)為前提，換言之，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不主動(dòng)商請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)則無(wú)法提前介入監(jiān)察調(diào)查，事先制約便無(wú)從談起。

（2）權(quán)利制約基本缺失?！侗O(jiān)察法》除了明確規(guī)定被調(diào)查人對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)違法采取留置措施的行為享有申訴權(quán)外，再無(wú)其他授權(quán)的規(guī)定 ?！半m然涉嫌職務(wù)犯罪的人群可能比普通公民受教育水平會(huì)高一些，但這不能證成對(duì)該群體賦予較低權(quán)利保障的合法性?！盵8]涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人享有一定的權(quán)利既是其主體地位的體現(xiàn)，同時(shí)也是對(duì)監(jiān)察權(quán)力的一種制約，賦予公民必要的權(quán)利有時(shí)能夠產(chǎn)生制約公權(quán)力的良好效果。從這個(gè)角度而言，《監(jiān)察法》對(duì)于被調(diào)查人權(quán)利規(guī)定的缺失是一件令人遺憾的事。

（3）其他主體的監(jiān)督實(shí)效有限。除了前述監(jiān)督制約方式外，《監(jiān)察法》等規(guī)范性文件還規(guī)定了人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，但是，就針對(duì)監(jiān)察留置的監(jiān)督而言，這些監(jiān)督的實(shí)際效果可能難以令人滿(mǎn)意。以人大監(jiān)督為例，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的制約是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)整體工作的監(jiān)督，極少針對(duì)某一特定案件進(jìn)行具體監(jiān)督，其他幾種監(jiān)督也與人大監(jiān)督類(lèi)似，屬于一種對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)整體的泛化監(jiān)督，只有在因?yàn)槟骋患湫桶讣l(fā)社會(huì)極大關(guān)注時(shí)，才可能針對(duì)個(gè)案展開(kāi)，其并非一種常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)督，而且在具體操作上缺乏實(shí)施規(guī)則，難以成為一種穩(wěn)定的監(jiān)督力量，對(duì)于監(jiān)察留置只能起到補(bǔ)充制約作用。

綜上所述，《監(jiān)察法》和一系列政策文件構(gòu)建的針對(duì)監(jiān)察留置的制約機(jī)制已基本成型，并且在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)揮著重要的作用。不過(guò)，這一套制約機(jī)制還存在著明顯不足，有待進(jìn)一步予以完善。

三、監(jiān)察留置措施監(jiān)督制約機(jī)制的完善

“監(jiān)察留置作為一項(xiàng)涉及公民基本人權(quán)的公權(quán)力，其實(shí)施應(yīng)有一套正當(dāng)程序是顯而易見(jiàn)的，……較為簡(jiǎn)便可行的方法是銜接刑事司法規(guī)律來(lái)建立留置的正當(dāng)程序?！盵9]為此，我們應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建一套一體化的制約體系。

（一）科學(xué)配置監(jiān)察權(quán)力，決定與執(zhí)行分離

鑒于監(jiān)察留置措施的嚴(yán)厲性，有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其適用進(jìn)行審查。至于交由誰(shuí)審查，學(xué)者提出了不同的方案。有人主張基于審判中心主義的要求，在監(jiān)察委員會(huì)決定適用留置措施時(shí)，將批準(zhǔn)權(quán)交由法院來(lái)行使。[10] 另有人則建議交由檢察院負(fù)責(zé)審批。[11]此外，還有學(xué)者認(rèn)為實(shí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定與檢察機(jī)關(guān)審批并行的雙重模式[12]。我們認(rèn)為這些主張都有其正當(dāng)性依據(jù)，未來(lái)應(yīng)該可以考慮采納。不過(guò)，在我國(guó)當(dāng)下高壓反腐的語(yǔ)境下顯得過(guò)于理想化了，不具有可操作性。

相較之下，更為務(wù)實(shí)的做法是在保留監(jiān)察機(jī)關(guān)自我決定、自我審批制度的基礎(chǔ)上，將決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)適當(dāng)分離。至于如何操作，也存在不同觀點(diǎn)，有學(xué)者提出將兩種權(quán)力分別交由檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，[13] 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)留置措施的執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)留置決定與其執(zhí)行相互分離的制度。[14]二者主要區(qū)別在于是在不同國(guó)家機(jī)構(gòu)間分權(quán)還是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行分權(quán)，前一種觀點(diǎn)顯然缺乏規(guī)范依據(jù)。而且，將監(jiān)察留置的決定權(quán)交由檢察機(jī)關(guān)行使，可能會(huì)降低其運(yùn)行效率，影響高效反腐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，可行的方案是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)留置的執(zhí)行。

（二）強(qiáng)化全程監(jiān)督制約

除了設(shè)立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之外，還要強(qiáng)化執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督制約，防止發(fā)生留置權(quán)不規(guī)范使用。從可操作性的角度看，將監(jiān)督職責(zé)賦予《規(guī)則》所規(guī)定的案件監(jiān)督管理部門(mén)（下稱(chēng)“監(jiān)督部門(mén)”），組建小而精的監(jiān)督組織，直接對(duì)監(jiān)察委員會(huì)主任負(fù)責(zé)，保證其監(jiān)督工作的效率，并以權(quán)力和責(zé)任清單的方式明確其監(jiān)督職權(quán)和職責(zé)，這樣可以形成監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部決定、執(zhí)行與監(jiān)督部門(mén)之間相互制約的格局，這也是內(nèi)部分權(quán)制約的題中應(yīng)有之義。

此外，監(jiān)察留置的解除問(wèn)題也是事后監(jiān)督的重要內(nèi)容之一?，F(xiàn)行規(guī)定將解除留置措施的決定權(quán)交由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，因此，監(jiān)督部門(mén)理當(dāng)定期對(duì)留置措施的必要性進(jìn)行審查，假如認(rèn)為繼續(xù)留置的必要性不足，必須及時(shí)向決定機(jī)關(guān)提出解除的意見(jiàn)。除此之外，在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)借鑒刑訴中的做法，允許被調(diào)查人及其近親屬主動(dòng)申請(qǐng)解除。不管是監(jiān)督部門(mén)依職權(quán)主動(dòng)解除，還是被調(diào)查人申請(qǐng)解除，為了做到兼聽(tīng)則明，監(jiān)督部門(mén)都應(yīng)當(dāng)召開(kāi)類(lèi)似聽(tīng)證會(huì)式的會(huì)議，由辦案人員和被調(diào)查人分別發(fā)表意見(jiàn)，由監(jiān)督部門(mén)綜合考量后出具是否解除的意見(jiàn)?？紤]到解除監(jiān)察留置措施有利于被調(diào)查人權(quán)利的保護(hù)，所以對(duì)于監(jiān)督部門(mén)出具的解除監(jiān)察留置的意見(jiàn)，經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人決定即可，無(wú)需再經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。

（三）豐富檢察制約手段，提升制約效能

盡管《監(jiān)察法》最終并未采納學(xué)界“授予檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查程序權(quán)利”的建議，但仍然確認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)“互相制約”的關(guān)系，并賦予后者相應(yīng)的制約手段。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該在充分利用好現(xiàn)有的制約措施的同時(shí)，努力豐富制約手段，提升制約實(shí)效。

檢察機(jī)關(guān)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行審查起訴時(shí)，“如果認(rèn)定存在非法證據(jù)，一方面，對(duì)此類(lèi)證據(jù)予以排除，不能作為定案的依據(jù)，一方面，可以向同級(jí)人大提出檢察建議，呈請(qǐng)人大對(duì)相關(guān)實(shí)施非法證據(jù)的人員啟動(dòng)違法調(diào)查?！盵15] 同時(shí)，靈活利用《刑事訴訟法》授予的退回補(bǔ)充調(diào)查權(quán)、逮捕決定權(quán)和不起訴裁量權(quán)，通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的被留置人決定不予逮捕或者將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，甚至依法作出不起訴決定，間接地對(duì)監(jiān)察留置作出否定性評(píng)價(jià)，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)依法適用監(jiān)察留置措施。

雖然檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察留置存在一定的壁壘，但是既然《憲法》保留了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，同時(shí)《監(jiān)察法》將監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)之間的關(guān)系定位為“制約配合”模式，在此場(chǎng)域下，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出留置決定和解除留置措施的同時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)，既是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的彰顯，也是“互相制約”的題中應(yīng)有之義。如果檢察機(jī)關(guān)收到通知后認(rèn)為留置不當(dāng)?shù)目梢韵蛟摫O(jiān)察委員會(huì)提出檢察建議，意見(jiàn)不被接受的話可以報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由其向同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)提出意見(jiàn)，這樣有助于緩解檢察制約滯后的不足。倘若檢察機(jī)關(guān)能夠有效運(yùn)用好檢察建議，勢(shì)必能夠提升制約效能。

（四）賦予被調(diào)查人必要的權(quán)利，借助權(quán)利制約權(quán)力

除了監(jiān)察權(quán)的自我約束、檢察權(quán)的外部制約之外，賦予被調(diào)查人必要的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力，可以補(bǔ)充公權(quán)力之間相互制約的不足。

如前文所述，《監(jiān)察法》僅規(guī)定被調(diào)查人對(duì)監(jiān)察留置享有申訴權(quán)以及因監(jiān)察留置違法獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。除此之外，我們認(rèn)為還有必要明確賦予被調(diào)查人知情權(quán)、陳述申辯權(quán)以及申請(qǐng)解除權(quán)等重要權(quán)利。這些權(quán)利的內(nèi)容前文已經(jīng)論及，此處不再贅述。

關(guān)于被調(diào)查人的權(quán)利還有個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注，即其能否委托律師介入監(jiān)察留置，對(duì)此理論界還有爭(zhēng)議，多數(shù)觀點(diǎn)贊同允許律師介入。從法律屬性上看，監(jiān)察留置屬于調(diào)查措施，不適用刑訴法的規(guī)定，相應(yīng)地就無(wú)法享有刑事偵查階段委托律師辯護(hù)的權(quán)利。不過(guò)，監(jiān)察留置畢竟是一種高度封閉且極為嚴(yán)厲的強(qiáng)制性措施，而且隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的全面推行，如果對(duì)于被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的案件也完全排除律師的介入，不僅不符合法治反腐的精神，也不利于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的落實(shí)?；诖朔N現(xiàn)實(shí)，我們主張作為底限要求，至少對(duì)于被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，在監(jiān)察調(diào)查階段應(yīng)當(dāng)允許值班律師適度介入。

（五）健全權(quán)利救濟(jì)和責(zé)任追究機(jī)制

為了保障被調(diào)查人的權(quán)利切實(shí)得到尊重，應(yīng)當(dāng)健全現(xiàn)行的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制?！侗O(jiān)察法》為被調(diào)查人提供了申訴的渠道，但這種內(nèi)部處理程序的公信力不足，而且被調(diào)查人處于監(jiān)察機(jī)關(guān)的控制之下，此種救濟(jì)手段的效力究竟如何令人懷疑。所以，應(yīng)當(dāng)為被調(diào)查人提供多元的救濟(jì)途徑。例如，允許被調(diào)查人向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出申訴，由檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位高度契合，因而具有可操作性。

另外，借鑒司法領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，需要加快制定《監(jiān)察官法》，構(gòu)建監(jiān)察官制度和監(jiān)察責(zé)任制，從法律上明確監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員的分工及其崗位職權(quán)與職責(zé)，設(shè)立監(jiān)察官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)受理對(duì)監(jiān)察人員的投訴調(diào)查和懲戒，制定出詳細(xì)可操作的問(wèn)責(zé)程序，將《監(jiān)察法》規(guī)定的違法責(zé)任和《規(guī)則》確立的辦案質(zhì)量責(zé)任制落到實(shí)處，進(jìn)而能夠逆向激勵(lì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員依法實(shí)施監(jiān)察留置。

四、余論

從權(quán)力行使的后果看，監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)行過(guò)程中所采用的多數(shù)調(diào)查手段都可能對(duì)調(diào)查對(duì)象的權(quán)利產(chǎn)生影響，區(qū)別在于強(qiáng)度大小和影響程度高低而已。因此，不單是監(jiān)察留置，其他調(diào)查措施同樣需要監(jiān)督制約。換言之，我們有必要針對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)乃至監(jiān)察權(quán)構(gòu)建出完備的監(jiān)督制約體系，而這無(wú)疑是監(jiān)察體制改革的重要組成部分，對(duì)監(jiān)察留置制約體系的探討可以為其提供樣本。在嘗試構(gòu)建監(jiān)察權(quán)監(jiān)督制約體系的過(guò)程中，會(huì)始終受到如何實(shí)現(xiàn)高效反腐與法治反腐的平衡這一難題的困擾，當(dāng)然我們不應(yīng)因此而踟躅不前。如前所述，還有諸如監(jiān)檢關(guān)系、律師的介入、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界分等問(wèn)題需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，因此其既是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更是一個(gè)有待長(zhǎng)期探索的過(guò)程，最終目標(biāo)在于保證反腐效率的同時(shí)，型塑符合法治反腐需要的監(jiān)督制約體系。

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