襄陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

張家明

摘 要：在我國(guó)推行已近40年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，需要進(jìn)一步完善和發(fā)展。當(dāng)前，在襄陽市農(nóng)村地區(qū)存在著一家一戶的個(gè)體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)集體水利設(shè)施失效的矛盾，農(nóng)村土地條塊分割不利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。這些問題大都可以通過推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，適度擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模來解決。襄陽市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚處于起步階段，政府應(yīng)當(dāng)在政策支持、推動(dòng)中介組織建立等方面發(fā)揮作用，加快本地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)水利設(shè)施；規(guī)?；?jīng)營(yíng)；中介組織

0 引言

上世紀(jì)70年代末開始在我國(guó)農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，至今已近40年，它極大地解放了農(nóng)村的勞動(dòng)力，刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特別是城市快速發(fā)展，使得我國(guó)的“二元結(jié)構(gòu)”愈加明顯，城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)了擴(kuò)大的趨勢(shì)。城鄉(xiāng)的極大不平衡既制約了我國(guó)城市的進(jìn)一步快速發(fā)展，也嚴(yán)重影響了農(nóng)村的發(fā)展，使得農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出停滯化、空心化、碎片化。因此必須對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制進(jìn)行完善和發(fā)展，其中的核心問題是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。目前，中央已經(jīng)明確并鼓勵(lì)在我國(guó)加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但我國(guó)地域廣闊，各地農(nóng)村的情況千差萬別，如何找到適合本地的土地流轉(zhuǎn)方式和方法，需要學(xué)者和實(shí)際工作者進(jìn)一步研究。

筆者在2016年暑期對(duì)襄陽市南漳縣、谷城縣等地農(nóng)村地區(qū)展開了半個(gè)月的調(diào)研，采取觀察、走訪、問卷、座談等方式，調(diào)研對(duì)象包括村委會(huì)干部和部分農(nóng)民，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展存在很多問題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面也亟需突破。

1 襄陽市農(nóng)村發(fā)展存在的突出問題

襄陽市位于湖北省西北部，共轄10個(gè)縣（市、區(qū)）、94個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2429個(gè)村，南漳縣和谷城縣都位于襄陽市西部山區(qū)。2012年，兩縣總?cè)丝诤娃r(nóng)業(yè)從業(yè)人員差不多，南漳縣的農(nóng)業(yè)人口人均耕地為8畝，谷城縣為5.5畝，南漳縣農(nóng)民人均純收入為7966.1元，谷城縣為8181.6元。兩縣所轄農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)都修建了“村村通”鄉(xiāng)村公路，有些村、組還開通了公交車，給村民生產(chǎn)、生活帶來極大的方便。兩縣農(nóng)村都以種植為主，主要種植水稻、小麥，有少量的棉花、玉米、油菜等。農(nóng)村副業(yè)包括養(yǎng)魚、種藕、種西瓜、茶葉等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，和其他農(nóng)村地區(qū)一樣，兩縣農(nóng)村青年中未上學(xué)的大部分在城市打工，部分中年村民在農(nóng)閑時(shí)打工，農(nóng)忙時(shí)回村務(wù)農(nóng)。大多數(shù)農(nóng)戶家庭的主要收入來源于打工收入，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入來源較少。因此，村民務(wù)農(nóng)的積極性普遍不高，也出現(xiàn)了少量的土地拋荒現(xiàn)象。襄陽市農(nóng)村地區(qū)存在的突出問題如下。

1.1 農(nóng)業(yè)水利設(shè)施普遍失效，農(nóng)業(yè)用水困難

影響村民種植積極性的一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入低，還有一個(gè)重要因素是農(nóng)業(yè)灌溉用水困難。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，特別是農(nóng)業(yè)稅免征以后，農(nóng)村村委會(huì)的作用發(fā)生了很大變化，村、組集體組織普遍弱化。大部分農(nóng)田還是“靠天吃飯”，尤其是依賴于農(nóng)業(yè)用水。但隨著集體組織的弱化，農(nóng)村的水利設(shè)施基本處于無人管理的狀態(tài)，不少水利設(shè)施比如變電站、水壩被村民拆卸、破壞。調(diào)研中南漳縣某村民小組有4口水塘和1口與鄰村共用的小型水庫(kù)，共用的水庫(kù)和其中1口水塘被村民承包用于養(yǎng)魚和種藕。其他2口水塘被村中有勢(shì)力的村民強(qiáng)行霸占用于養(yǎng)魚。還有1口魚塘因無人管理而干涸。魚塘和水庫(kù)存在養(yǎng)魚和農(nóng)業(yè)用水的矛盾，承包或者強(qiáng)占魚塘的村民不愿意從魚塘放水，特別是在干旱農(nóng)田急需用水時(shí)，只能依賴抽取地下水或者從縣里大水庫(kù)放水。2016年的嚴(yán)重干旱導(dǎo)致該小組農(nóng)業(yè)減產(chǎn)。水利設(shè)施失效使得農(nóng)村種植愈加困難，嚴(yán)重影響了村民的積極性。

1.2 人多地少，土地條塊分割，生產(chǎn)效率低下

如上面提到的村民小組人均耕地僅2畝左右，而且各家農(nóng)戶在分地時(shí)出于公平考慮肥瘦搭配，耕地非常零碎，不利于機(jī)械化作業(yè)，生產(chǎn)效率低下，條塊分割也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉取水的困難。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)吸引力下降，加上農(nóng)村娛樂設(shè)施的缺乏導(dǎo)致了農(nóng)村大量的賭博、請(qǐng)客送禮等不良甚至違法犯罪行為滋生。

1.3 集體組織的弱化導(dǎo)致農(nóng)村的一些家族勢(shì)力崛起，引起較多社會(huì)糾紛

農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革以后，農(nóng)村管理權(quán)逐漸向鎮(zhèn)一級(jí)轉(zhuǎn)移，村委會(huì)權(quán)威下降，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“權(quán)力真空”，填補(bǔ)的就是一些家族勢(shì)力。有勢(shì)力的家族可以強(qiáng)行霸占本屬于集體的水塘、公共用地等，導(dǎo)致其他村民生活、生產(chǎn)愈加困難。在農(nóng)村普遍存在著一家一戶的生產(chǎn)和集體設(shè)施缺乏的矛盾。村民只關(guān)心自己的利益，當(dāng)自己利益和其他人利益甚至集體利益沖突時(shí)就會(huì)損害其他利益，要么導(dǎo)致和其他村民的矛盾，要么導(dǎo)致集體設(shè)施的進(jìn)一步受損，集體設(shè)施的受損反過來又影響每個(gè)村民的利益，陷入一個(gè)惡性循環(huán)。

2 襄陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

其實(shí)，以上提到的本地農(nóng)村地區(qū)存在的問題大都可以通過推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，適度擴(kuò)大耕地規(guī)模來解決。適度的規(guī)模可以開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)業(yè)的吸引力，同時(shí)，也能有效解決現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)水利灌溉設(shè)施失效的問題。另外，農(nóng)村的良性發(fā)展也能減少農(nóng)村的違法犯罪行為。

襄陽市總?cè)丝?80萬，其中農(nóng)業(yè)人口380萬，現(xiàn)有耕地42.13萬hm2。2011年底，全市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積58，418hm2，占家庭承包耕地面積的13.87%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶占全市農(nóng)村總?cè)丝诘?0.06%。襄陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包、出租兩種方式為主，轉(zhuǎn)讓、互換、入股三種形式為輔。以2011年為例，轉(zhuǎn)包占50.88%；出租占17.93%；轉(zhuǎn)讓占13.62%；互換占14.63%；入股僅占0.41%；其他形式占2.53%。可見，轉(zhuǎn)包占據(jù)大部分比重，轉(zhuǎn)包是一種比較初級(jí)的形式，一般發(fā)生在親朋好友之間，可以支付一定資金或者是糧食，有的甚至是免費(fèi)轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包形式規(guī)范性差，一般是口頭約定，缺少文字協(xié)議，一旦產(chǎn)生糾紛不易公斷，而且流轉(zhuǎn)期限短，不利于農(nóng)田改造和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

可見，目前襄陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，形式初級(jí)，尚處于起步階段，還不能達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)改進(jìn)。

3 襄陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的若干建議

3.1 政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定鼓勵(lì)和支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策與措施

我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚處于起步和發(fā)展階段，政府的作用尤其重要，當(dāng)然，政府主要應(yīng)當(dāng)從政策方面進(jìn)行支持，貨幣政策和財(cái)政政策雙管齊下，結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)工商資本進(jìn)入，只要政府劃好紅線，禁止耕地轉(zhuǎn)化為其他商業(yè)用途，對(duì)工商企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)不應(yīng)干涉。襄陽市樊城郊區(qū)部分農(nóng)地以簽訂合同方式流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)公司的做法是成功的，應(yīng)當(dāng)大力推廣。

此外，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和適度集中必然會(huì)帶來更多的農(nóng)村富余人口，政府還要制定相應(yīng)配套政策和措施，如戶籍改革、農(nóng)村社會(huì)保障體系完善、農(nóng)民工培訓(xùn)等方面。

3.2 加快培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織

培育并完善中介服務(wù)組織是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，政府要著力培育中介組織，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給和需求主體提供媒介，架設(shè)橋梁。中介服務(wù)組織按法律和章程規(guī)定， 向農(nóng)戶提供關(guān)于流轉(zhuǎn)狀況的信息、流轉(zhuǎn)知識(shí)的咨詢、流轉(zhuǎn)手續(xù)的辦理、各方關(guān)系的協(xié)調(diào)以及矛盾糾紛的調(diào)處等方面的服務(wù)。

3.3 適當(dāng)借鑒國(guó)外的成功做法

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面有一些成功的做法，法國(guó)政府建立“土地整治與農(nóng)村安置公司”，該公司不以營(yíng)利為目的，代表國(guó)家實(shí)施監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)，其作用在于購(gòu)買土地，經(jīng)過整合后轉(zhuǎn)讓給要買地的農(nóng)民，便于發(fā)展中等類型的家庭農(nóng)場(chǎng)。農(nóng)民在出售自己的土地時(shí)，必須通知農(nóng)地整治公司。如果農(nóng)地整治公司認(rèn)為買賣不合理，就會(huì)收購(gòu)農(nóng)民的土地。如果農(nóng)民堅(jiān)持要賣土地，那么農(nóng)地整治公司擁有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。日本政府建立合作經(jīng)濟(jì)組織等中介機(jī)構(gòu)，來促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。合作經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地租借轉(zhuǎn)讓的橋梁，他們接收租出的農(nóng)地，再將這些農(nóng)地租給那些有需要的人們。

這些做法可以給我們提供借鑒，既能保護(hù)耕地，又能促進(jìn)農(nóng)地適當(dāng)?shù)丶小?/p>

3.4 抓住國(guó)家“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的契機(jī)，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)

2016年3月，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部等聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》、《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》兩個(gè)通知，這是個(gè)重大政策突破，試圖撬動(dòng)沉睡的巨量農(nóng)村住房和承包土地市場(chǎng)，是針對(duì)農(nóng)村改革的重磅利好。襄陽市宜城市和南漳縣分別作為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)銀行貸款抵押的試點(diǎn)，政府各部門應(yīng)會(huì)同銀行部門重點(diǎn)研究，用好用足政策。政府應(yīng)針對(duì)農(nóng)民加大對(duì)政策的宣傳力度，還可以委托相關(guān)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人到農(nóng)村去深入調(diào)研，為政府制定政策提供依據(jù)和參考。

4 結(jié)論

總之，加快本地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，使農(nóng)村土地達(dá)到適度規(guī)模，既能大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也能解決當(dāng)前農(nóng)村面臨的突出問題。只要各參與主體不違反法律和政策，政府和社會(huì)應(yīng)鼓勵(lì)一切嘗試和實(shí)踐。

基金項(xiàng)目：襄陽市軟科學(xué)項(xiàng)目：襄陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究-基于部分農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研（項(xiàng)目編號(hào)：2015ZD43）