農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

葛軼凡

摘 要：目前解決“三農(nóng)”問題仍是國家工作的重點(diǎn)，農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的核心，而土地問題就是農(nóng)民問題的根本。要解決土地問題就需要進(jìn)行土地的規(guī)模經(jīng)營，而農(nóng)地的順利流轉(zhuǎn)需要農(nóng)民土地權(quán)利的明確作為其基礎(chǔ)。本文通過對國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響及農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的研究進(jìn)行梳理，分析三者的邏輯關(guān)系，以期給今后的相關(guān)研究起到一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地確權(quán)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一、引言

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，雖然近年隨著國家經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)的人口逐漸減少，農(nóng)民生活有了較大改善，但“三農(nóng)”問題仍是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、進(jìn)入小康社會需解決的主要問題。發(fā)展農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活環(huán)境和生活質(zhì)量，是破解“三農(nóng)”問題的主要途徑。而從改進(jìn)收入水平及結(jié)構(gòu)看，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入是緩解目前城鄉(xiāng)收入二元化加重趨勢的現(xiàn)實(shí)選擇。農(nóng)民財產(chǎn)性收入主要來自農(nóng)村土地產(chǎn)生的權(quán)益收益，但在目前農(nóng)村土地制度中，土地所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)益實(shí)現(xiàn)和分配方式不盡完善，完善農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度和承包經(jīng)營權(quán)制度，是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。如何縮小城鄉(xiāng)差距，從總體上提高農(nóng)民收入水平，是近些年理論研究和實(shí)際的政府宏觀政策關(guān)注的重點(diǎn)。

在農(nóng)村，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，但由于中國現(xiàn)行農(nóng)地制度的諸多不盡完善之處，農(nóng)民很難獲得與土地等生產(chǎn)要素和財產(chǎn)相關(guān)的明確權(quán)屬及其收益，這正日益成為制約農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的“瓶頸”因素。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制效率的釋放，中央就一直在通過延長使用期限、落實(shí)“確權(quán)”頒證、解放交易權(quán)（鼓勵流轉(zhuǎn)）來進(jìn)一步改進(jìn)土地資源的配置效率，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入。那么，在這樣的大背景下，最近幾年中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展如何？有什么樣的趨勢和特點(diǎn)？于2012年底基本完成的確權(quán)頒證工作又會對流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展起到什么作用？就這些問題進(jìn)行研究對于“確權(quán)”頒證、鼓勵流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地政策的順利開展并取得預(yù)期效果，以及未來進(jìn)一步的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策無疑都具有重要的意義和價值。

本文將通過對國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響及農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的研究進(jìn)行梳理，分析三者的邏輯關(guān)系，以期給今后的相關(guān)研究起到一定的借鑒作用。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

目前關(guān)于中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的研究有很多，一個基本結(jié)論是認(rèn)為流轉(zhuǎn)盡管有所發(fā)生，但比例偏低，特別是在90年中期之前。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)研究課題組（1991）發(fā)現(xiàn)，全國發(fā)生轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶數(shù)占農(nóng)戶總數(shù)0.9%，轉(zhuǎn)包耕地面積占全國耕地面積的比重只有0.44%。到1992年兩個指標(biāo)分別上升至2.3%、0.9%（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)研究課題組，1993）。更具體的，根據(jù)農(nóng)業(yè)部1993年的抽樣調(diào)查結(jié)果，1992年全國有473.3萬承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地1161萬畝，分別占承包土地農(nóng)戶總數(shù)的2.3%和承包土地總面積的2.9%（張紅宇，2002）。而到1995年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然沒有什么發(fā)展。如Kung（2002）根據(jù)1995年農(nóng)業(yè)調(diào)查結(jié)果指出，盡管全國有75%的鄉(xiāng)村進(jìn)行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3%。即使是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)率也只有7%或8%左右（Brandt et al，2002）。

90年代末直至最近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也日益活躍。根據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年對浙江、河北等6個省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有24.5%的農(nóng)戶在1998年從事了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)率平均為14.3%。在土地流轉(zhuǎn)率較高的浙江省，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)戶占33.3%，土地流轉(zhuǎn)率為35%。Schwarzwalder et al.（2002）根據(jù)2001年對中國17個省份的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，平均起來將近有20%的農(nóng)戶參與了土地流轉(zhuǎn)市場。陳和午等（2006）根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部2002年對福建、黑龍江二省的抽樣調(diào)查顯示，將近25%的農(nóng)戶參與了土地租賃市場，土地流轉(zhuǎn)率平均為21.8%。據(jù)統(tǒng)計，到2003年底，全國農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)和集中的面積占全國耕地面積的比重上升到7%-10%（戴中亮，2004），是1992年農(nóng)地流轉(zhuǎn)水平的2-3倍，且流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模呈不斷上升趨勢。

進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)得到快速的發(fā)展。根據(jù)第二次全國農(nóng)普調(diào)查結(jié)果推算，到2006全國農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到16.0%（萬舉，2009）。葉建平等（2010）基于中國人民大學(xué)和美國農(nóng)村發(fā)展研究所2008年組織的17省份農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，有15%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)讓）過土地，16.5%的轉(zhuǎn)租（入）過土地；沒有進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)入）的農(nóng)戶為69.5%。郜亮亮等（2011）根據(jù)全國六省兩輪（2000和2008年）的面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2008年全國有17%的農(nóng)地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，幾乎是2000年流轉(zhuǎn)比例（9%）的兩倍；而且，流轉(zhuǎn)市場具有很多不規(guī)范的特征，例如流轉(zhuǎn)合同多為如下特征：口頭形式、期限不固定、期限較短等。

總的看來，土地流轉(zhuǎn)盡管有所發(fā)展，但仍然有限，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場依然處于初級階段。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，流轉(zhuǎn)比例越來越大，尤其是上世紀(jì)90年代中后期開始發(fā)展速度加快。

三、農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響的研究

以往關(guān)于農(nóng)地確權(quán)的文獻(xiàn)不多，而且其研究重點(diǎn)集中在農(nóng)地確權(quán)的意義上。有些文獻(xiàn)從幾個不同角度全面論述了確權(quán)頒證的重要意義（陳家澤和周靈，2009；劉燕舞，2011；蔡永飛，2012）。另外一些文獻(xiàn)重點(diǎn)從某個角度去論證農(nóng)地確權(quán)的必要性：第一，緩解糾紛的需要。黃亮和扈傳榮（2004）認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地權(quán)利的價值日益顯化，土地權(quán)屬糾紛逐年增加。為了保障土地所有者和使用者的合法權(quán)益，維護(hù)社會安定，確認(rèn)土地權(quán)利的歸屬就顯得非常必要和迫切。而且，有研究（趙建英等，2011）進(jìn)一步利用博弈論模型論證了這種必要性。第二，城市化的需要。李力行（2010）則認(rèn)為無論從用地還是聚人的角度來講，農(nóng)地確權(quán)都是城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵一環(huán)。第三，緩解金融約束的需要。楊萬東（2008）提到，農(nóng)村土地資源財產(chǎn)屬性的欠缺導(dǎo)致農(nóng)戶在需要購買種子、化肥、農(nóng)藥及農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備時，不能以土地為抵押物向金融機(jī)構(gòu)融資。第四，縮小收入差距的需要。定軍和楊永平（2011）則認(rèn)為城鄉(xiāng)收入差距的拉大與農(nóng)村土地沒有確權(quán)有關(guān)系，確權(quán)滯后農(nóng)村土地?zé)o法流轉(zhuǎn)，房屋就無法抵押，這使得財產(chǎn)性收入變小。

另有少量文獻(xiàn)關(guān)注農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的關(guān)系，他們強(qiáng)調(diào)農(nóng)地確權(quán)對流轉(zhuǎn)意義重大。例如，周其仁（2009）就強(qiáng)調(diào)確權(quán)是流轉(zhuǎn)的前提。如果不以確權(quán)為基礎(chǔ)，貿(mào)然推進(jìn)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)的主體便不可能為農(nóng)民，而很可能是其他權(quán)利主體，如此一來，其他權(quán)利主體會通過土地流轉(zhuǎn)，獲得又一輪侵害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的機(jī)會，那就與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷完全相悖了。嚴(yán)冰（2010）認(rèn)為，新一輪農(nóng)地“確權(quán)”是20世紀(jì)80年代初期農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制改革邏輯的延伸；通過“確權(quán)”，農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的低效率問題逐步被克服；“確權(quán)”使農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)村建設(shè)用地直接入市成為可能。鄭建華（2009）認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有相互促進(jìn)的動態(tài)機(jī)制：一方面，農(nóng)地確權(quán)可推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序地進(jìn)行；另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也可促進(jìn)農(nóng)地確權(quán)的穩(wěn)步推進(jìn)。吳紅纓（2010）基于成都瓦窯村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“在確權(quán)之后，全村土地加速了流轉(zhuǎn)，未流轉(zhuǎn)土地僅剩200畝?！?/p>

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的研究

國家統(tǒng)計局將財產(chǎn)性收入解釋為：“財產(chǎn)性收入”是指金融資產(chǎn)或有形非生產(chǎn)性資產(chǎn)的所有者，向其他機(jī)構(gòu)單位提供資金或?qū)⒂行畏巧a(chǎn)性資產(chǎn)供其支配，作為回報而從中獲得的收入。而租金收入、土地征用補(bǔ)償收入、轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)收入這些與土地等實(shí)物資產(chǎn)相關(guān)的收入是形成農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的主要部分（石磊和張翼，2010）。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，從而促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，豐鳳（2010）在研究中指出必須通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成適度規(guī)模經(jīng)營，將農(nóng)民組織起來走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路，形成規(guī)模效益，從而增加生產(chǎn)經(jīng)營融資的信用度。作者還通過分析在貴州省進(jìn)行的關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)地調(diào)查結(jié)果，得出在中國各地農(nóng)村只要通過土地的有序流轉(zhuǎn)，形成適度的規(guī)模經(jīng)營就可以促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的結(jié)論。也有學(xué)者研究得出農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，會影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展程度。例如，卞琦娟等（2011）認(rèn)為農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中行為的組織化程度，隨著地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。隨著第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域勞動力資源向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)地富余化趨勢明顯，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的土地將會增多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場逐漸健全。

五、相關(guān)政策建議

（一）加大土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)宣傳教育力度

由于一些農(nóng)民對農(nóng)村土地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏一定的認(rèn)識，而且村集體組織在這方面的宣傳欠佳，所以政府和村集體必須加強(qiáng)對廣大農(nóng)民進(jìn)行關(guān)于農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宣傳和教育。具體措施包括：一是通過地方電視臺進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的知識講解，并在相關(guān)農(nóng)業(yè)網(wǎng)站上普及知識，明確規(guī)范。二是通過村集體組織廣播的方式進(jìn)行宣傳，印發(fā)農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)傳單。三是組織關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)知識競賽，在宣傳的同時配合著一定的考核，且給予適當(dāng)?shù)莫剟睿源苏{(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。只有當(dāng)土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)建立在農(nóng)村對農(nóng)民完全認(rèn)識的基礎(chǔ)上，他們才會積極地參與土地確權(quán)，保障流轉(zhuǎn)的順暢運(yùn)行。

（二）完善農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)是否能夠讓農(nóng)民少去后顧之憂，關(guān)鍵就在于如何完善農(nóng)村社會保障體系。對此有以下幾個建議：一是進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村低保制度的構(gòu)建。低保是指凡是中國公民，只要其家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。農(nóng)村低保制度應(yīng)該做到“應(yīng)保必?！薄ⅰ皯?yīng)保盡?！保喽嗾疹欈r(nóng)村特殊貧困群體。二是發(fā)展合作醫(yī)療，所謂合作醫(yī)療，是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是指通過政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病兼顧為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。政府和村級應(yīng)該采取措施加強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)村合作醫(yī)療制度的信心，使他們能夠積極參與進(jìn)來，讓他們認(rèn)識到“不怕貧窮，只怕生病，窮可以再富，但病尤其是大病，足以傾家蕩產(chǎn)。”

（三）加強(qiáng)政府的引導(dǎo)、保護(hù)和協(xié)調(diào)功能

農(nóng)村土地確權(quán)的政府因素對于流轉(zhuǎn)有著一定的影響。一是在土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)過程中，政府不能進(jìn)行強(qiáng)制性的干預(yù)，而是應(yīng)該多加引導(dǎo)。農(nóng)民對于土地如何進(jìn)行確權(quán)，確權(quán)之后又是如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這是需要他們自己自愿的認(rèn)同和參與，政府在這個時候所扮演的角色更多的是引導(dǎo)者，來指引農(nóng)民如何進(jìn)行選擇。二是要求政府在處理農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)問題時，應(yīng)該堅持公正的態(tài)度，以此來保護(hù)農(nóng)民的利益。政府不能以一種偏袒的心態(tài)朝向一方，做一個公正的仲裁者，需要以保護(hù)農(nóng)民的利益為前提來進(jìn)行土地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)。三是政府通過協(xié)調(diào)的方式正確處理與農(nóng)民和村集體的關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)民、村集體、政府在土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)過程中的互動，可以最大限度地節(jié)省開支、降低政府管理成本。（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院）

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