哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”研究

韋善寧

摘要：《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）發(fā)布實施以來，哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用制度改革不斷深化，逐步完善，但仍存在不容忽視的突出問題：間接費用比例太低導(dǎo)致績效支出太少，科研人員的人力資本支出無法得到合理補(bǔ)償；預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不科學(xué)；經(jīng)費管理使用中預(yù)算約束違背科學(xué)研究規(guī)律；報賬難問題沒有得到徹底解決。哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”具有理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實意義及可行性。應(yīng)在科學(xué)有序地開展試點及進(jìn)一步完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，及時總結(jié)經(jīng)驗，盡快推廣實施“包干制”。

關(guān)鍵詞：研究項目經(jīng)費；“包干制”；績效支出

中圖分類號：F204文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2021）04-0056-07

基金項目：國家社科基金西部項目“財政性科研項目經(jīng)費管理和使用研究”（16XGL006）。

2016年5月17日，習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上指出：“堅持和發(fā)展中國特色社會主義，需要不斷在實踐和理論上進(jìn)行探索、用發(fā)展著的理論指導(dǎo)發(fā)展著的實踐。在這個過程中，哲學(xué)社會科學(xué)具有不可替代的重要地位，哲學(xué)社會科學(xué)工作者具有不可替代的重要作用?！薄耙獎?chuàng)新科研經(jīng)費分配、資助、管理體制，更好發(fā)揮國家社科基金作用，把財政撥款和專項資助結(jié)合起來，把普遍性經(jīng)費資助和競爭性經(jīng)費資助結(jié)合起來，把政府資助和社會捐贈結(jié)合起來，加大科研投入，提高經(jīng)費使用效率?！盵1]哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于創(chuàng)新哲學(xué)社會科學(xué)科研經(jīng)費管理體制重要講話精神的重要途徑。

目前，國家自然科學(xué)基金委員會、科學(xué)技術(shù)部、財政部等部門已經(jīng)在自然科學(xué)研究項目（國家杰出青年科學(xué)基金）開展了“包干制”改革試點，江蘇、山東、廣西、上海等省份也在科技研究項目中開展了“包干制”改革試點。但是，哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用并沒有啟動“包干制”改革試點。

財政科研項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”研究已經(jīng)取得了一些進(jìn)展。比如，科研經(jīng)費實施“包干制”的優(yōu)點有“充分解放科研活動生產(chǎn)力、激發(fā)科研創(chuàng)新活力，有利于提高科研經(jīng)費的使用效率和效益，有利于深化我國科研經(jīng)費管理體制改革”[2]?！翱蒲薪?jīng)費包干制，是國家科研管理工作長期乃至遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)略思考?！盵3]“包干制是對科研規(guī)律的尊重?！盵4]“財務(wù)包干制是西方國家常用的報銷方法?！盵5]但是，大多數(shù)研究并沒有區(qū)分哲學(xué)社會科學(xué)項目和自然科學(xué)項目，現(xiàn)實指導(dǎo)性和針對性不夠。因此，有必要對哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”進(jìn)行研究。

（一）人力資本理論

人力資本理論的基本觀點如下：第一，人力資本是與土地、廠房等物質(zhì)資本相對應(yīng)的資本，是蘊含在勞動者身上的知識儲備、技術(shù)水平、健康狀況、經(jīng)驗及其所表現(xiàn)出來的工作能力。第二，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人力資本的作用大于物質(zhì)資本。第三，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展既需要增加人力資本數(shù)量，也需要提高人力資本質(zhì)量。提高人力資本質(zhì)量不僅需要政府、社會及家庭的教育投入，而且也需要個人的努力。第四，人力資本質(zhì)量高的勞動者由于勞動生產(chǎn)率高，其帶來的產(chǎn)出明顯多于人力資本質(zhì)量低的勞動者。第五，人力資本質(zhì)量高的勞動者在收入分配上應(yīng)該獲得更多報酬，這樣才能使其產(chǎn)生更多的正外溢效應(yīng)。將人力資本理論運用于哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用制度改革是合適的，因為哲學(xué)社會科學(xué)研究項目主要耗費的是人力資本而不是物質(zhì)資本，項目研究是否成功主要取決于人力資本而不是物質(zhì)資本?！叭宋纳鐣茖W(xué)研究，最活躍的要素是人，其研究對象、方法、手段都離不開社會和人，研究經(jīng)費很多都要用于支付人的勞動報酬?！盵6]從事哲學(xué)社會科學(xué)項目研究的科研人員的人力資本質(zhì)量高，即科研人員必須具備專門的知識儲備、豐富的科研經(jīng)驗、堅強(qiáng)的研究意志和健康的身體素質(zhì)才能勝任研究工作，一般腦力勞動者無法勝任這樣的研究工作。按照人力資本理論，科研經(jīng)費應(yīng)該更多使用在科研人員身上，通過績效支出給予科研人員合理補(bǔ)償。哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”契合了人力資本理論，即人力資本理論為哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”提供了理論基礎(chǔ)。

（二）委托代理理論

委托代理理論的基本觀點如下：第一，由于企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。第二，委托者面臨來自代理者的“道德風(fēng)險”。其原因主要包括：一是基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，代理者也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，委托者與代理者的目標(biāo)不完全一致甚至可能發(fā)生沖突，代理者可能為了實現(xiàn)自身利益而損害委托者利益。二是兩者信息不對稱，代理者作為“內(nèi)部人”掌握更多信息，從而可能利用信息優(yōu)勢損害委托者利益，但是，委托者卻無法全面掌握及抑制代理者的行為。三是委托代理契約不完備，對代理者存在不公平性，代理者在簽訂委托代理契約時處于弱勢地位，在以后履行契約時通過損害委托者利益的行為來尋求平衡。第三，解決“道德風(fēng)險”問題需要建立一套制度，對代理者進(jìn)行科學(xué)合理的激勵，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束，使代理者自覺維護(hù)委托者利益，進(jìn)而實現(xiàn)雙方利益共贏。

哲學(xué)社會科學(xué)研究項目中項目主管部門與項目負(fù)責(zé)人之間屬于委托代理關(guān)系，委托者為項目主管部門，代理者為項目負(fù)責(zé)人。但是，由于項目主管部門履行監(jiān)督管理者職責(zé)不經(jīng)濟(jì)，因此其委托項目責(zé)任單位代為履行監(jiān)督管理者職責(zé)?，F(xiàn)行哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用制度存在的對科研人員的績效支出太少等問題可以解釋為委托代理契約對科研人員不公平、激勵不夠?？蒲腥藛T積極性不高、違法違規(guī)使用科研經(jīng)費可視為項目主管部門面臨的“道德風(fēng)險”。按照委托代理理論，解決項目主管部門面臨的“道德風(fēng)險”問題需要建立加大對科研人員激勵的制度，使科研人員得到更加合理的激勵。哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”正是這樣的制度。所以說，委托代理理論為哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”提供了理論基礎(chǔ)。

根據(jù)中辦發(fā)〔2016〕50號文件規(guī)定，財政部、全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組等部門制定了《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》（財教〔2016〕304號）等改革文件，對哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用進(jìn)行了較大程度的“松綁”。比如，“打醬油的錢可以買醋”（即允許預(yù)算科目之間相互調(diào)劑并下放大多數(shù)的調(diào)劑權(quán)限）、設(shè)置間接費用并允許科研人員從中列支績效支出、年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用等，受到廣大科研人員的歡迎。但是，現(xiàn)行制度仍然存在下列突出問題。

（一）間接費用比例太低導(dǎo)致績效支出太少，科研人員的人力資本支出無法得到合理補(bǔ)償

1.間接費用比例太低導(dǎo)致績效支出太少?，F(xiàn)行制度設(shè)置有績效支出科目，用以激勵科研人員、補(bǔ)償科研人員的人力資本支出。但是，按照現(xiàn)行制度規(guī)定的核定比例確定的績效支出太少。首先，項目資助經(jīng)費分為直接費用和間接費用，間接費用所占比例太低。其次，績效支出只占間接費用的一部分。財教〔2016〕304號文件規(guī)定，“間接費用一般按照不超過項目資助總額的一定比例核定。具體比例如下：50萬元及以下部分為30%；超過50萬元至500萬元的部分為20%；超過500萬元的部分為13%?！笨梢?，根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定的核定比例計算，“可以用于科研人員的績效支出”占項目資助經(jīng)費總額的比例肯定小于30%。一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)大幅度提高間接費用比例，其原因在于目前間接費用比例太低。例如，“申報立項后，國家社科基金項目資助經(jīng)費的30%，應(yīng)當(dāng)用于支出資料費、會議費、差旅費、設(shè)備費、專家咨詢費、勞務(wù)費、印刷出版費等，憑發(fā)票報銷，部分尊重項目制的原有資助性質(zhì)；其余國家社科基金項目經(jīng)費的70%，可直接作為對國家社科基金項目主持人，及對本項目成果做出貢獻(xiàn)的項目組核心成員的特殊勞動報償，不用發(fā)票報銷。這70%的實質(zhì)，體現(xiàn)為對國家社科基金項目研究成果的直接購買性質(zhì)?！盵7]“實行經(jīng)費承包制或加大間接費用比例。在一定經(jīng)費額度下采用課題經(jīng)費包干制或加大間接費用比例（60%以上）的報銷方法，代替憑發(fā)票報銷制，可以省去十分繁瑣的報銷手續(xù)和漫長的報銷過程。尤其是社科類科研課題，大量體現(xiàn)的是智力勞動，用經(jīng)費包干制更實用?！盵8]

2.科研人員可以從項目資助經(jīng)費中獲得的人力資本補(bǔ)償遠(yuǎn)小于第三方參與人員，不符合項目研究的客觀實際。哲學(xué)社會科學(xué)研究項目的參與人員可以分為科研人員和第三方參與人員。科研人員是指項目組成員。第三方參與人員通常包括在項目研究過程中臨時聘請的咨詢專家，參與項目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員。在項目研究中，科研人員通過績效支出獲得人力資本補(bǔ)償，第三方參與人員通過專家咨詢費和勞務(wù)費獲得人力資本補(bǔ)償。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，專家咨詢費和勞務(wù)費來源于項目資助經(jīng)費中的直接費用，而直接費用中的各支出科目并沒有比例限制，因此，直接費用可以合法地全部用于支付專家咨詢費和勞務(wù)費。雖然在科研活動中不一定將全部直接費用用于支付專家咨詢費和勞務(wù)費，但是，現(xiàn)行制度設(shè)計的結(jié)果是可以將全部直接費用用于支付專家咨詢費和勞務(wù)費，從而使得“可以用于第三方參與人員的支出”占項目經(jīng)費資助總額的比例最多可以達(dá)到70%。

3.科研人員的人力資本支出無法得到合理補(bǔ)償。由于現(xiàn)行哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用制度對科研人員的績效支出太少，使科研人員的人力資本支出無法得到合理補(bǔ)償?！跋抻诳蒲锌冃ь~度，科研人員的智力勞動無法充分補(bǔ)償，與‘多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬’的勞動制度不符，也與國家‘加大科研人員的薪酬激勵’的精神不符。”[9]“現(xiàn)有績效支出受制于間接費用的比例，導(dǎo)致與實際情況相比還是偏低，無法完全體現(xiàn)智力和體力成本。對于這類需要大量耗費人力成本的項目，應(yīng)合理提高績效支出比例，充分體現(xiàn)人力成本，實現(xiàn)對于科研人員的激勵。”[10]

（二）預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不科學(xué)

財教〔2016〕304號文件強(qiáng)調(diào)“科學(xué)合理、實事求是地編制項目預(yù)算”。所謂科學(xué)合理，是指編制的預(yù)算準(zhǔn)確，與實際情況相符；所謂實事求是，是指該怎么樣就怎么樣?？梢韵胂蟮玫剑瑹o論是科學(xué)合理，還是實事求是，都很難做到。從客觀原因看，從編制預(yù)算到執(zhí)行預(yù)算有時間差，這個時間差短則一年，長則二三年，隨著時間的推移，預(yù)算支出中直接費用的多數(shù)科目都有變動的理由。此外，科學(xué)研究的未知性、不確定性和探索性也使得編制的預(yù)算很難做到準(zhǔn)確、科學(xué)。從主觀原因看，一些科研人員缺乏預(yù)算編制的專業(yè)知識也是造成預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不科學(xué)的重要原因。

（三）經(jīng)費管理使用中預(yù)算約束違背科學(xué)研究規(guī)律，不利于開展科研活動

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，既然編制了項目經(jīng)費預(yù)算，那么項目研究過程中就得按照預(yù)算要求使用經(jīng)費。財教〔2016〕304號文件規(guī)定，“項目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)后的項目預(yù)算”。如前所述，預(yù)算編制并不準(zhǔn)確、不科學(xué)，但是還得嚴(yán)格按照不準(zhǔn)確、不科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行，這就是預(yù)算的“剛性”及問題之所在。雖然財教〔2016〕304號文件允許進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑，而且，經(jīng)過近幾年的深化改革，目前預(yù)算調(diào)劑的審批權(quán)限大多數(shù)下放給了項目責(zé)任單位，但是，項目負(fù)責(zé)人還得辦理調(diào)劑手續(xù)，這無形之中增加了項目負(fù)責(zé)人的工作量，對項目研究不利。

（四）報賬難問題沒有得到徹底解決

哲學(xué)社會科學(xué)項目研究中有些科研活動無法獲得發(fā)票，對此，財教〔2016〕304號文件規(guī)定，“對于野外考察、數(shù)據(jù)采集等科研活動中無法取得發(fā)票或財政性票據(jù)的支出，在確保真實性的前提下，責(zé)任單位可按實際發(fā)生額予以報銷?！贝伺e確實有利于解決一些無法獲得發(fā)票或財政性票據(jù)的科研活動的報銷問題。此外，很多科研單位并沒有出臺“無法取得發(fā)票或財政性票據(jù)的科研活動經(jīng)費報銷指引或者管理辦法”，使科研人員在發(fā)生這類科研活動時感覺報銷極為困難。

哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”的現(xiàn)實意義在于，通過設(shè)置科學(xué)合理的經(jīng)費包干方式，解決目前經(jīng)費管理使用中存在的突出問題。在實事求是、尊重科研規(guī)律、堅持以人為本、規(guī)范科研經(jīng)費管理、提高資金使用效率的基礎(chǔ)上使科研經(jīng)費更科學(xué)合理地用于補(bǔ)償科研人員的人力資本支出，進(jìn)一步增強(qiáng)科研人員的內(nèi)生動力、提高科研人員的科研積極性?？蒲薪?jīng)費“包干制”具有不同的包干方式。比如，“以實驗室為主體的科研經(jīng)費包干、以研究人員為對象的資助包干、科研經(jīng)費管理使用中的單項包干、‘模塊式資助’包干。”[11]“科研包干制應(yīng)包資包管包產(chǎn)?！盵12]“橫向科研經(jīng)費可實行包干制、有開支標(biāo)準(zhǔn)的可實行包干制、彈性大的費用可實行包干制”[3]。

《關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點項目經(jīng)費管理使用“包干制”的通知》（國科金發(fā)計〔2019〕71號）規(guī)定，“自2019年起批準(zhǔn)資助的國家杰出青年科學(xué)基金項目試點‘包干制’”，其包干方式（即主要內(nèi)容）如下：一是項目經(jīng)費不再分為直接費用和間接費用，項目資助強(qiáng)度為原直接費用強(qiáng)度和間接費用強(qiáng)度之和。二是項目申請人提交申請書和獲批項目負(fù)責(zé)人提交計劃書時，均無需編制項目預(yù)算。三是經(jīng)費管理使用范圍限于設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅/會議/國際合作與交流費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費、依托單位管理費用、績效支出以及其他合理支出。四是依托單位管理費用由依托單位根據(jù)實際管理支出情況與項目負(fù)責(zé)人協(xié)商確定。績效支出由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研需要和相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定，依托單位按照現(xiàn)行工資制度進(jìn)行管理。其余用途經(jīng)費無額度限制，由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際需要自主決定使用。

國科金發(fā)計〔2019〕71號文件設(shè)置的包干方式的好處是可以較好解決現(xiàn)行制度存在的突出問題。第一，無需編制項目預(yù)算可以解決預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不科學(xué)的問題。第二，因為沒有編制預(yù)算，除了依托單位管理費用和績效支出，其余用途經(jīng)費無額度限制，這就解決了預(yù)算約束問題。第三，由項目負(fù)責(zé)人有條件自行確定績效支出，可以使得績效支出更為合理，從而合理補(bǔ)償科研人員的人力資本支出。第四，因為績效支出無需發(fā)票報賬，所以較好解決報賬難問題。

國科金發(fā)計〔2019〕71號文件由國家自然科學(xué)基金委員會、科學(xué)技術(shù)部、財政部聯(lián)合制定發(fā)布，該文件不僅具有權(quán)威性，而且還具有指導(dǎo)性。雖然這種包干方式目前只在國家杰出青年科學(xué)基金項目中試點，但是，其他財政科研項目（包括哲學(xué)社會科學(xué)研究項目）在經(jīng)費管理使用實施“包干制”時都應(yīng)該借鑒該文件的有益做法。

（一）從項目研究特點看，經(jīng)費管理使用實施“包干制”具有可行性

哲學(xué)社會科學(xué)研究項目需要耗費的主要是科研人員的人力資本。但是，科研人員的人力資本無法準(zhǔn)確計量。如果耗費的是物質(zhì)資本，則可在科研經(jīng)費中列支設(shè)備費、辦公用品費來進(jìn)行補(bǔ)償；如果耗費的是他人的人力資本，則可通過支付資料費、勞務(wù)費等方式，從科研經(jīng)費中獲得補(bǔ)償。但是，當(dāng)查閱外文資料工作由科研人員自己完成時，則無法獲得發(fā)票來報銷，從而無法開支科研經(jīng)費。特別強(qiáng)調(diào)的是，項目研究中最復(fù)雜、最辛苦、最需要智力支撐的工作是撰寫文字材料，這項工作通常必須由科研人員自己完成，而不是交給服務(wù)公司或第三方參與人員來完成?？蒲腥藛T自己完成時需要付出大量勞動，但是卻無法準(zhǔn)確計量，無法通過獲得發(fā)票來報銷的方式進(jìn)行補(bǔ)償?，F(xiàn)行哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用制度雖然安排有績效支出用于補(bǔ)償科研人員的人力資本支出，但是，因績效支出太少而無法進(jìn)行合理補(bǔ)償。

基于哲學(xué)社會科學(xué)研究項目主要耗費的是科研人員的人力資本，而且其耗費多少無法準(zhǔn)確計量的特點，科研經(jīng)費管理使用實施“包干制”是合理的、可行的?！耙宰杂商剿鳛橹鞯幕A(chǔ)研究、以智力貢獻(xiàn)為主的人文社科研究相對適合包干管理?！盵13]“從事科研的腦力勞動依靠的是長期的學(xué)術(shù)積累，在一定時間內(nèi)要厚積薄發(fā)，而這種腦力勞動卻開不出發(fā)票。實際上，用于這種科研腦力勞動及其成果的勞動的激勵應(yīng)占科研經(jīng)費支出的大頭?！盵14]經(jīng)費管理使用實施“包干制”有利于提高科研人員使用經(jīng)費的自主權(quán)和靈活度，為科研人員通過提高科研效率來獲得更合理的績效激勵提供了空間。

（二）從項目經(jīng)費資助特點看，經(jīng)費管理使用實施“包干制”具有可行性

現(xiàn)行哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費資助有兩個主要特點：一是采用定額補(bǔ)助式資助方式；二是經(jīng)費資助金額不大。目前，我國財政科研項目經(jīng)費資助方式主要有成本補(bǔ)償式和定額補(bǔ)助式兩種。成本補(bǔ)償式是指對受資助項目的成本費用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁Y助方式，最高為全額，由歸口部門會同財政部門對此類項目預(yù)算建議書進(jìn)行審查并批復(fù)，項目支出必須嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。定額補(bǔ)助式是指事先明確對受資助項目提供固定數(shù)額經(jīng)費的資助方式，資助額度依據(jù)評議專家的意見和相關(guān)的財政、財務(wù)政策并按照規(guī)定的程序?qū)徍撕蟠_定，資助額度一經(jīng)確定，一般不能調(diào)整增加。

哲學(xué)社會科學(xué)研究項目的資金資助方式是定額補(bǔ)助式。比如，2015—2020年度國家社會科學(xué)基金重大項目、重點項目和一般項目的資助金額分別為60-80萬元、35萬元和20萬元，這就是定額補(bǔ)助式資助方式。目前，國家社會科學(xué)基金項目、高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃項目、省級及以下哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目等哲學(xué)社會科學(xué)研究項目的經(jīng)費資助一般都采用定額補(bǔ)助式資助方式。定額補(bǔ)助式資助方式客觀上為采用經(jīng)費“包干制”提供了一個相對合理的包干基數(shù)，因為定額補(bǔ)助式的資助金額是由科研項目主管部門根據(jù)歷年經(jīng)驗合理確定、項目評審專家和科研人員認(rèn)可的。

哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費資助金額不大，這是與自然科學(xué)研究項目經(jīng)費資助金額相對而言的。2020年國家杰出青年科學(xué)基金項目單項平均資助額度近400萬元。過去幾年，我國發(fā)生了一些科研經(jīng)費大案，比如，宋茂強(qiáng)案[15]、陳英旭案和李寧案[16]，法院認(rèn)定的貪污金額分別為68萬元、945.5萬元和3756萬元。這幾起案件的共同點是研究項目都屬于國家科技重大專項，中央財政資金資助經(jīng)費巨大，貪污金額巨大。哲學(xué)社會科學(xué)研究項目由于經(jīng)費資助金額不大（特別是省級以下項目），經(jīng)費管理使用實施“包干制”不會造成巨大貪污及財政資金浪費，因此，經(jīng)費管理使用實施“包干制”是合理的、可行的。

（三）從項目研究成果特點看，經(jīng)費管理使用實施“包干制”具有可行性

從科研項目研究能否產(chǎn)生成果看，哲學(xué)社會科學(xué)研究項目一般情況下會產(chǎn)生研究成果，而自然科學(xué)研究項目則可能產(chǎn)生研究成果，也可能無法產(chǎn)生研究成果。其原因在于哲學(xué)社會科學(xué)研究項目的研究成果一般體現(xiàn)為文字材料，項目負(fù)責(zé)人在項目獲得立項后，只要組織好項目組成員投入足夠的時間和精力，按照科學(xué)方法進(jìn)行研究，最后一般應(yīng)能把研究成果寫出來，產(chǎn)生合格的研究成果。但是，自然科學(xué)研究項目可能因多次試驗失敗等復(fù)雜原因而無法產(chǎn)生研究成果。

哲學(xué)社會科學(xué)研究項目一般情況下會產(chǎn)生研究成果，這是“構(gòu)建起以結(jié)果導(dǎo)向為核心的科研經(jīng)費治理模式”[17]的基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號）指出，“確保在落實科研人員自主權(quán)的基礎(chǔ)上，突出成果導(dǎo)向，提高科研資金使用績效，完成科研目標(biāo)任務(wù)”。其中，突出成果導(dǎo)向就是強(qiáng)調(diào)不僅要完成科研目標(biāo)任務(wù)，而且要保證科研成果質(zhì)量，對于研究過程中的技術(shù)路線以及經(jīng)費管理使用則給予科研人員充分的自主權(quán)，科研經(jīng)費管理使用實施“包干制”是實現(xiàn)成果導(dǎo)向管理的重要手段。

（一）科學(xué)有序地開展試點

一項制度、政策特別是重大制度、政策在大規(guī)模實施前先進(jìn)行小范圍試點，總結(jié)試點過程中正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步完善，達(dá)成共識，逐步推廣，這樣的做法比較穩(wěn)當(dāng)?！跋仍圏c，后推廣”是我國各項改革事業(yè)取得成效的一條重要經(jīng)驗。實施“包干制”是財政科研項目經(jīng)費管理使用制度改革的一項重大制度創(chuàng)新，也應(yīng)先行試點，再逐步推廣。2020年1月，在國家科學(xué)技術(shù)獎勵大會上，李克強(qiáng)總理提出：“持續(xù)深化科技領(lǐng)域‘放管服’改革，進(jìn)一步為科研人員放權(quán)松綁，拓展科研管理‘綠色通道’和項目經(jīng)費管理使用‘包干制’試點?！盵18]李克強(qiáng)總理的講話表明，黨中央、國務(wù)院對科研項目經(jīng)費管理使用“包干制”改革試點的態(tài)度是從“開始試點”到“拓展試點”。目前，國家自然科學(xué)基金的國家杰出青年科學(xué)基金項目經(jīng)費管理使用“包干制”試點已經(jīng)啟動，按照黨中央、國務(wù)院要求，試點工作應(yīng)拓展到其他項目。

目前，哲學(xué)社會科學(xué)研究領(lǐng)域經(jīng)費管理使用還沒有開展實施“包干制”試點?？茖W(xué)有序地開展試點的基本路徑是，首先，出臺國家層面的政策，指導(dǎo)哲學(xué)社會科學(xué)研究領(lǐng)域開展經(jīng)費管理使用實施“包干制”試點。其次，在國家社會科學(xué)基金的一些項目中開展試點。比如，重大項目、重點項目、一般項目等。國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”試點具有雙重意義，一方面是解決當(dāng)前存在的突出問題的需要，另一方面是可以為各地區(qū)開展試點樹立榜樣，提供借鑒。再次，要求各地區(qū)開展試點，對于科研規(guī)模較小、資助經(jīng)費較少的項目應(yīng)該擴(kuò)大試點范圍。

（二）進(jìn)一步完善相關(guān)制度

為保證哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”試點的順利進(jìn)行，并防范由此可能產(chǎn)生的新風(fēng)險，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)制度。首先，完善績效支出制度。從項目主管部門的角度看，經(jīng)費管理使用實施“包干制”的最大風(fēng)險是科研經(jīng)費被使用完了，但卻沒有產(chǎn)生合格的科研成果，造成財政資金的低效使用甚至浪費。為了防范這樣的風(fēng)險，應(yīng)進(jìn)一步完善績效支出制度，將科研人員領(lǐng)取績效與研究進(jìn)度掛鉤。這樣做有利于督促科研人員潛心投入研究，爭取早日完成研究任務(wù)，早出成果。其次，完善個人所得稅制度?？蒲薪?jīng)費管理使用實施“包干制”將使科研人員的績效收入有所增加，按照《個人所得稅法》的規(guī)定應(yīng)該繳納個人所得稅，由此將導(dǎo)致科研人員從科研經(jīng)費管理使用實施“包干制”中得到的補(bǔ)償隨之降低，進(jìn)而降低科研人員的獲得感。由于哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費資助金額少，在這個前提下，科研人員預(yù)計獲得的績效收入很少。為了鼓勵科研人員從事哲學(xué)社會科學(xué)研究，財稅部門應(yīng)制定補(bǔ)充規(guī)定，允許科研人員獲得的績效收入免征個人所得稅。再次，完善監(jiān)督制度。哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”不是不需要監(jiān)督，而是改變監(jiān)督的方式方法，由剛性監(jiān)督變?yōu)槿嵝员O(jiān)督，由側(cè)重過程監(jiān)督變?yōu)閭?cè)重結(jié)果監(jiān)督，由側(cè)重他人監(jiān)督變?yōu)閭?cè)重自我監(jiān)督。因此，需要完善監(jiān)督制度，使其能夠適應(yīng)“包干制”的需要。比如，在科研經(jīng)費管理使用實施“包干制”的情況下，明確科研人員自主監(jiān)督、自我約束的職責(zé)，同時明確科研機(jī)構(gòu)柔性監(jiān)督的職責(zé)。柔性監(jiān)督主要是在關(guān)鍵節(jié)點上（如每季度末、年末等）通過科研信息系統(tǒng)平臺、微信、QQ等發(fā)布信息，提醒科研人員注意抓緊做好研究、注重自我監(jiān)督等，這樣的柔性監(jiān)督對于一些自律性不強(qiáng)的科研人員極為重要。此外，應(yīng)建立審計監(jiān)督制度，對于科研經(jīng)費已經(jīng)使用完畢而且研究周期已經(jīng)結(jié)束，但是沒有產(chǎn)生合格科研成果的科研項目，對其科研經(jīng)費管理使用情況進(jìn)行必要審計，如果發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)使用經(jīng)費行為，應(yīng)予以追回。

（三）及時總結(jié)經(jīng)驗，盡快推廣實施

在哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”試點中，科研單位應(yīng)充分收集科研人員的意見和建議，及時反饋給科研政策制定機(jī)構(gòu)，以便總結(jié)經(jīng)驗，不斷修改完善，盡快推廣實施。如前所述，經(jīng)費管理使用實施“包干制”，有利于解決當(dāng)前經(jīng)費管理使用中存在的現(xiàn)實問題，具有必要性和緊迫性。因此，越盡快推廣實施越有利于帶來制度改革的紅利?！啊芍啤母飸?yīng)盡快實施，讓科研人員盡早受益?！盵19]“‘包干制’很受科研人員的歡迎，這也是科研資助機(jī)制上頗有意義和探索性的創(chuàng)新，相信這項改革一定會提升科研項目運行的效率和投入產(chǎn)出比?！盵20]

綜上所述，哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用實施“包干制”，是在哲學(xué)社會科學(xué)研究領(lǐng)域深化科研經(jīng)費“放管服”改革、尊重科研規(guī)律、堅持以人為本、調(diào)動科研人員積極性的需要，不僅具有人力資本理論、委托代理理論等理論依據(jù)，而且有利于解決現(xiàn)行科研經(jīng)費管理中存在的預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算約束違背科學(xué)研究規(guī)律、間接費用比例太低、科研人員的人力資本支出無法得到合理補(bǔ)償、報銷難等突出問題。中辦發(fā)〔2016〕50號文件發(fā)布實施以來，哲學(xué)社會科學(xué)研究項目經(jīng)費管理使用制度的改革不斷深化，一些省份按照中央精神出臺了一系列文件政策，取得了一定的改革成效，但似乎還是無法從根本上解決“最后一公里”的實際問題。科研經(jīng)費管理使用實施“包干制”有利于從實質(zhì)上調(diào)動科研人員積極性，有利于解決“最后一公里”的問題，是治本之舉。哲學(xué)社會科學(xué)研究項目的管理部門、財政部門及項目承擔(dān)單位應(yīng)深入研究有關(guān)文件精神及哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)律，科學(xué)有序地開展“包干制”試點，進(jìn)一步完善相關(guān)制度，及時總結(jié)經(jīng)驗，盡快推廣實施。

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責(zé)任編輯莫仲寧