鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下農村宅基地使用權流轉法律問題研究

丁德昌

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村宅基地使用權流轉具有重要現實價值，是盤活農村宅基地、實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和促進農村宅基地發(fā)展權實現的客觀需要。實踐中，農村宅基地使用權流轉存在制度、現實和管理三重維度困局。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下促進農村宅基地使用權流轉，不僅應明晰農村宅基地產權，完善農村宅基地產權制度；而且應促進農村宅基地入市，構建科學的農村宅基地流轉利益分配制度。不僅應構建農村宅基地使用權流轉平臺，規(guī)范農村宅基地有序流轉；而且應加強農村宅基地流轉管理，合理監(jiān)管農村宅基地使用權流轉。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；宅基地使用權；流轉

中圖分類號：D922文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）04-0101-06

基金項目：2020年湖南省常德市法學會重點課題“鄉(xiāng)村振興進程中宅基地流轉法律問題探析”。

2021年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話指出：“鄉(xiāng)村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務?！盵1]在2021年中央發(fā)布的一號文件《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》中提出鄉(xiāng)村振興的具體任務包括：“加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式”[2]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，農村宅基地流轉對于推進鄉(xiāng)村振興進程具有極為深遠的意義。宅基地立法政策“三權分置”的設置意味著禁止農村宅基地對農村集體經濟組織之外流轉的藩籬將被打破。

（一）宅基地流轉是盤活農村宅基地，優(yōu)化配置農村土地的需要

全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村。實現社會主義現代化，關鍵在于鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興是一項振興中國農村的前無古人的偉大事業(yè)。鄉(xiāng)村振興在爭取外力支持的同時，更需要激活農村自身內生要素，充分發(fā)揮市場對資源的優(yōu)化配置作用。而生產要素自由流動是社會主義市場經濟發(fā)揮資源優(yōu)化配置的前提。

農村宅基地本身就是一塊農地，是農民賴以生存和發(fā)展的自然資源，也應像其他社會資源一樣遵循市場配置原理實現效益最大化。新中國成立以后，鑒于我國農村人口眾多，為了保護我國廣大農村農民的生存權和居住權，農村宅基地使用權實行禁止集體經濟組織之外流轉的政策。這種政策雖然在保障農民居住權上起到了重要作用，但是卻造成農村宅基地使用權權能弱化，導致宅基地使用權的權能殘缺。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進程的有力推進，大量農民進城打工，很多農民工舉家進城生產生活，從而導致大量農村宅基地閑置，甚至有些村出現整村宅基地閑置的現象。

由于農村宅基地限制流轉政策，農民只能在本集體經濟組織內部流轉。本集體經濟組織內部成員即使需要受讓往往也是出價低廉，很多農民寧愿閑置也不愿廉價轉讓自家宅基地?，F有的宅基地內部流轉政策限制了宅基地在更大范圍內的自由流轉，從而影響了宅基地作為優(yōu)質資源在市場中的優(yōu)化配置，宅基地潛在價值難以實現。農村宅基地的自由流轉有助于優(yōu)化配置和高效利用農地資源。允許宅基地自由流轉，有利于放活宅基地使用權，激發(fā)農民利用閑置的宅基地及其房屋開發(fā)旅游等產業(yè)，提高土地資源的經濟效益和社會效益。

（二）農村宅基地流轉是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀需求

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是黨和國家制定的現階段全面實現我國社會主義現代化的既定方針和政策。鄉(xiāng)村振興必須打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元發(fā)展政策，實現城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展。“鄉(xiāng)村必須開放，通過城鄉(xiāng)融合吸引城市外部資源要素進入，才能為鄉(xiāng)村振興提供新動能，激活鄉(xiāng)村的內在活力。”[3]這要求喚醒農村諸如閑置的宅基地等“沉睡的資產”，實現城市資本和農村土地資源的有機結合。土地是農村最為重要的生產要素也是農民最重要的財富。目前，我國城市土地交易實現自由流轉政策，城市土地使用權權能非常完整；而農村土地實行的限制流轉政策，宅基地使用權權能殘缺，被閑置在本集體經濟組織極小范圍內允許流轉。農村宅基地流轉范圍的有限性，嚴重阻礙了生產要素的合理流動，阻斷了城市社會資本為鄉(xiāng)村振興中農村建設進行資本投入的渠道，從而導致農村大量閑置宅基地及住房資產未得到充分有效利用，不利于我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標的實現。

仍然有不少學者固守農村宅基地的居住保障功能，而主張宅基地禁止對外流轉。但是，隨著新型城鎮(zhèn)化和社會經濟發(fā)展，人員社會流動性不斷增強，農村宅基地居住保障功能在逐步弱化，“社會保障功能的弱化和經濟價值的凸顯是當前最大實際”[4]。況且，農民的居住保障實現途徑也可多元化，并不一定固守傳統(tǒng)的宅基地靜態(tài)的居住保障功能，從而抑制宅基地的財產功能的實現，導致農村大量宅基地閑置。一定意義上，傳統(tǒng)的限制流轉政策不僅是對農民土地財產權權益實現的漠視，更是對國家土地資源的嚴重荒廢。

（三）農村宅基地流轉是促進宅基地發(fā)展權實現，實現宅基地財產功能的必然要求

新中國成立后，農村經過70多年的發(fā)展，廣大農民生存權得以保障后，勢必追求發(fā)展，“生存權是發(fā)展權的基礎和條件，而發(fā)展權又是生存權的存續(xù)和發(fā)展?！盵5]農民追求發(fā)展權實質上也是追求幸福生活權，“人民幸福生活是最大的人權”[6]。追求發(fā)展權和幸福權必須以一定的物質基礎作為支撐。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，本質上是要保障農民發(fā)展權和幸福生活權的實現。我國農村地域廣大、人口眾多，僅靠政府外力扶助實現鄉(xiāng)村振興是不可行的，必須激活農村內在的生產活力。土地作為農村最主要的生產要素，必須激活其活力，激發(fā)其財產的價值。農村宅基地本來是農民的生活資源，但世易時移，情事變更，當前農村宅基地大量閑置，必須要轉化為生產性的土地資源，從而實現農村宅基地發(fā)展權。

“土地發(fā)展權承認每一塊土地都天然擁有發(fā)展的權利?！盵7]宅基地發(fā)展權是農村土地發(fā)展權的形式之一，是保障農民宅基地變更為更有經濟效益用途的權利。農村宅基地如果長期不能對外流轉，并將宅基地的價值靜止化、固態(tài)化，是對土地資源的浪費，農民宅基地發(fā)展權也得不到實現。允許宅基地對外流轉，將有力地推動農民宅基地發(fā)展權的實現，增加農民財產性收入。雖然基于靜態(tài)的土地居住保障功能的角度，在特定的歷史階段具有政策的合理性，但以動態(tài)發(fā)展的視角認識土地的居住保障功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中通過實現宅基地發(fā)展權從而實現農民發(fā)展權的現實需要，宅基地自由流轉也是合理的、必要的。

（一）制度困局：農村宅基地流轉的規(guī)范沖突

《中華人民共和國物權法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法的有關規(guī)定?！盵8]而《中華人民共和國土地管理法》第2條第3款規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓?！盵9]《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄皣以试S進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！盵9]該條雖然規(guī)定了宅基地取得和退出，但沒有明確規(guī)定宅基地轉讓。該條第5款規(guī)定：“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準?！盵9]這里間接規(guī)定了宅基地是允許轉讓的。然而，無論是《中華人民共和國物權法》還是《中華人民共和國土地管理法》都沒明確禁止宅基地的自由流轉。根據現代法治社會“負面清單管理模式”和私法自治原理，對于私權利“法無明文禁止則有權利”的原理，宅基地自由轉讓在國家法律層面是無障礙的。

宅基地禁止對外流轉主要是政策限制的，是國家的政策安排。1999年，國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁超賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號）規(guī)定：“農民的住宅不得向城市市民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產證?！盵10]2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）也明確規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?！盵11]2004年11月，國土資源部出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購買宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”[12]。政府基于中國農村人口眾多，鑒于農民基本生存權和居住權的考量，長期以來實行的都是限制宅基地自由流轉的政策，宅基地只允許在農村本集體經濟組織內部流轉。2014年中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》規(guī)定：“在保障農村宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓?！盵13]文件明確允許試點地區(qū)的農村可以住房抵押、擔保和轉讓。2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館?！盵14]以上兩個政策文件對宅基地僅限于內部流轉有所突破，但總的來說制度政策層面并未允許宅基地自由流轉。因此，針對農村宅基地是否允許自由流轉問題，國家法律層面的無限制和政府政策層面的限制形成了法律和政策的分離，這種分離必然導致實踐的誤區(qū)。

（二）現實困局：農村宅基地流轉隱形交易現象突出

國家制度對農村宅基地流轉采取限制流轉的態(tài)度，但并非一味禁止宅基地流轉，而是限制宅基地只能在農村小集體經濟組織內部進行流轉。在新型城鎮(zhèn)化進程中，大量農民在城鎮(zhèn)生產、生活，相當一部分農民融于城市，導致農村宅基地出現閑置。進城農民基于對閑置宅基地及其上房屋的價值實現，往往將其房屋賣掉。而按照“地隨房走”的原則，農村宅基地隨之流轉。農村宅基地流轉的合法通道是內部流轉，但在本集體經濟組織內部流轉，往往價格低廉，且很多時候內部也不一定有買主。

宅基地使用人為了追求更大的宅基地流轉利益，往往會走上非法通道——對外流轉。實際上，不少農村閑置的宅基地使用權私下隱形流轉普遍存在，有的在城鄉(xiāng)結合部，私下買賣宅基地或者以出租、轉讓等方式流轉農村宅基地使用權的現象較為突出。農民違法買賣宅基地、出租宅基地。宅基地隱形流轉帶來了較為嚴重的負面后果，一方面因為是非法的，流轉主體簽訂的宅地基流轉協(xié)議也是非法的；另一方面宅基地隱形市場的非法交易很容易產生矛盾和沖突，對農村社會穩(wěn)定帶來了隱患。

（三）管理困局：農村宅基地流轉管理缺失

《中華人民共和國土地管理法》雖然規(guī)定了自然資源管理部門享有監(jiān)督監(jiān)察權，但只賦予了自然資源管理部門擁有監(jiān)督監(jiān)察權。實際上自然資源部門基于人力、物力等原因根本無法監(jiān)督管理每一塊宅基地分配、使用和流轉情況。農村宅基地實際交由村委會來代行管理職責。由于中國傳統(tǒng)農業(yè)社會一直是“熟人社會”、親情社會，大家鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親不愿意得罪人。再加上大多村干部文化水平不高、法律知識知之甚少，也沒有法定執(zhí)法權，觀念上大多默認宅基地使用權歸村民個人所有。所以，對于農民轉讓自家宅基地，大多數村干部往往放任自流，很少有村干部采取強硬態(tài)度。自然資源管理部門面對此往往采取“民不舉，官不究”的不告不理的態(tài)度。

農村宅基地對外轉讓本來在政策框架內是違法的，加上宅基地管理主體的缺失，因此農村宅基地流轉一旦發(fā)生糾紛，當事人訴至法院，法院往往也只是宣布合同無效而給當事人帶來損失。

（一）明晰農村宅基地產權，完善農村宅基地產權制度

產權明晰，是現代產權制度的基本要求，是產權流轉順暢的客觀前提要求。我國法律沒有對農村宅基地所有權權屬進行直接規(guī)定，但由于宅基地也屬于我國農村土地，顯然權屬規(guī)定也適用《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理。”[9]顯然，宅基地屬于農民集體所有，“集體經濟組織和村委會”也只是行使經營權和管理權。問題是“農民集體”本身是一個政治概念，而非一個概念和外延清晰的法律概念?，F實中農村宅基地所有權主體往往落到村委會頭上，宅基地所有權主體虛置現象嚴重。農村宅基地所有權主體虛置，必將導致宅基地產權主體及其權能缺失。對于宅基地使用權流轉而言，完善宅基地產權權能，以下三個方面必須重視：

1.明確宅基地所有權主體，確立所有權主體的權責。農村宅基地實際上已經分配到以小組為單位的農戶手中。宅基地所有權主體以村民小組為主體予以界定。這樣既符合我國農村實際，也與法律規(guī)定不相悖離。

2.充實宅基地使用權權能。目前農村宅基地的限制轉讓政策，束縛了宅基地流轉。應充實宅基地使用、收益和處分權能。第一，適度拓展宅基地使用權的使用權能。拓展或充實宅基地使用權權能，是放活宅基地使用權的關鍵所在。應適度擴張宅基地使用權的使用權能，宅基地使用應由原來的建房居住使用用途，增加經營性使用用途。如果不拓展宅基地使用權的使用權能，在宅基地使用權轉讓后，受讓方享有的權利必將也只有建房居住使用用途，無法吸引市場主體受讓宅基地，盤活宅基地財產功能也將無法實現。第二，賦予農村宅基地使用權完全收益權能。在宅基地“兩權分離”下，盡管宅基地可以在農村經濟組織內部轉讓、出租，實現一定收益權。但由于禁止宅基地對外轉讓，農村宅基地使用權的收益權能實際受限。應允許宅基地對外轉讓，使宅基地使用權的收益權能得到充實，使農民在宅基地使用權轉讓中通過資源配置的優(yōu)化，從而獲得最大化的收益權益。第三，就宅基地的使用權的處分權能而言，應賦予宅基地使用權享有出租、轉讓、置換等權能。擴張宅基地使用權能，這不僅是盤活宅基地財產權功能的必要舉措；也是增加農民財產權益，增強農民發(fā)展能力，從而有力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現的客觀需要。

3.賦予宅基地使用權和抵押權能。廢除現行法律和政策條款中關于禁止農村宅基地抵押的條款，在立法中明確農村宅基地使用權的抵押權能，從而激活宅基地融資擔保功能。同時，因地制宜為宅基地抵押設置系統(tǒng)的抵押制度并健全機制。

（二）宅基地入市，構建科學的宅基地流轉利益分配制度

隨著宅基地“三權分置”地實施，宅基地使用權對外流轉必將是不可回避的。如果仍堅持宅基地使用權的內部流轉，那么宅基地“三權分置”政策將無法在實踐中有效實施。筆者認為，宅基地使用權流轉，必須打破城鄉(xiāng)二元土地管理體制，建立城鄉(xiāng)一體化建設用地市場。實現宅基地和城市建設用地同等入市，同權同價。一方面，解除宅基地流轉主體限制，宅基地流轉受讓主體應拓展至所有公民和社會組織。這有利于促進宅基地作為土地生產要素在社會主義市場經濟中自由流動，利用市場配置資源的規(guī)律，實現宅基地流轉的土地價值的最大化，這對于打通城鄉(xiāng)發(fā)展壁壘，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現城鄉(xiāng)一體化具有重大價值。另一方面，兼顧農民居住保障，分類指導宅基地入市。宅基地原則上允許在市場流轉，并不意味著宅基地可以隨意流轉，不受任何約束。農村宅基地承載居住保障功能和財產權功能雙重功能，政府在審批時必須考量二者的平衡。有學者擔心，“土地和房屋是農民的生存保障，若允許宅基地擁有更大的市場自由流轉，部分農民可能會轉讓宅基地使用權進城務工，一旦在城市無法真正的站穩(wěn)腳跟，他們便很有可能會成為社會的安全隱患，引起動亂”[15]。因此，政府審批時，應充分考量特定農戶宅基地入市可能帶來的風險，通過制度要求宅基地入市轉讓方必須提供其居住獲得保障的證明，如在城鎮(zhèn)已經購買住房、村鎮(zhèn)集資集中居住證明等。對于不能提供居住已保障的農戶，雖不能出讓宅基地使用權，但應允許其宅基地進行出租、置換。

不僅如此，農村宅基地入市所得的收益，應在國家、集體和農戶之間進行合理分配。第一，國家不是宅基地所有權主體，不能直接參與分配。國家作為管理者，有權利用征稅權對宅基地轉讓予以征收一定比例的稅收。但是，考慮到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進，需要夯實農村農民發(fā)展能力，國家可以在一定時期內對宅基地流轉進行免稅。第二，農村集體作為宅基地的所有人，有權對宅基地流轉收益收取一定比例管理費，以10%-20%為宜。第三，農村宅基地使用權主體應直接享有宅基地流轉的大部分收益。

（三）構建宅基地使用權流轉平臺，規(guī)范宅基地有序流轉

1.2017年中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》指出，“在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵略和控制農村土地市場的條件下，落實宅基地集體所有權加快農村產權交易市場建設?！盵16]宅基地及其房屋是農民最為重要的財產資源，宅基地入市交易符合黨中央“賦予農民更多財產權利”政策。宅基地市場化交易是將宅基地作為土地資源在市場予以公平交易，以期獲得土地資源配置最優(yōu)化，農民獲得宅基地收益最大化。宅基地市場化離不開市場流轉平臺，宅基地使用權流轉平臺的設立能有效地促進宅基地交易的市場化，“土地使用權交易市場的發(fā)達是放活宅基地使用權的重要載體?！盵17]通過該平臺為宅基地交易提供充分的交易信息平臺、規(guī)范的運作體系、自由選擇的空間等，從而保障宅基地合法、有序、公平流轉。因此，應建立農村宅基地產權流轉交易服務網絡，建構宅基地產權交易平臺?？h要建立服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立服務站，收集宅基地使用權流轉信息，為農民發(fā)布宅基地流轉的參考價格信息，有效促進宅基地使用權公平合理流轉。

2.應確立明確的交易規(guī)范，有效規(guī)制宅基地流轉。第一，確立宅基地流轉的基本原則。堅持自愿流轉和政府審批相結合原則，堅持公開、公平、公正流轉原則，流轉主體不得侵犯國家、社會和他人合法權益的原則。第二，應界定宅基地使用權流轉的范圍、方式、方法。流轉范圍應放開為國家、集體和公民個體，打破以往僅限于農村集體內部流轉的規(guī)定。宅基地流轉的用途，除國家產業(yè)政策禁止的項目外均可參加流轉，但禁止私人修建別墅。流轉方式包括轉讓、出租、入股、抵押、置換等。第三，確立規(guī)范而合理的流轉程序，應包括三方書面合同的簽訂、產權流轉登記等。宅基地使用權流轉，牽涉宅基地所有權主體、使用主體和受讓方主體。為了有效遏制宅基地使用權流轉的亂象，政府住建部門應提供宅基地使用權流轉合同的格式范本，對宅基地使用權流轉合同的三方主體的權利、義務和責任等進行規(guī)范。農村宅基地產權流轉登記的前提，關鍵在于搞好宅基地產權確權工作，明確宅基地使用權主體及其上的房屋所有權主體。農村宅基地使用權流轉必須實行登記制。第四，規(guī)范宅基地流轉的配套制度。信息透明，有利于宅基地流轉價值充分實現。充分利用網絡平臺，建立宅基地信息發(fā)布制度。應建立宅基地流轉評估制度，公開、公平、公正地對宅基地價值進行評估。

（四）加強宅基地流轉管理，合理監(jiān)管農村宅基地使用權流轉

管理出效益。針對實踐中宅基地使用權流轉中的亂象必須加強宅基地使用權流轉管理。加強宅基地使用權流轉管理，必須強化如下3個方面管理：

1.強化宅基地確權頒證。產權明晰是產權流轉的前提。促進宅基地使用權流轉必須搞好宅基地使用權的確權認證，明確界定宅基地及其上房屋占地面積、四周邊界。目前，有些地方實行了房屋產權確權登記，宅基地使用權登記還需進一步推進，應由自然資源管理部門統(tǒng)一組織實施，審核合格后發(fā)布公告，注冊登記歸檔后統(tǒng)一頒發(fā)證書。農村宅基地使用權確權登記制度有利于明晰產權、減少爭端，為農村宅基地使用權的流轉打下良好的基礎。

2.強化村級宅基地流轉管理。農村宅基地所有權屬于農村集體，農村宅基地使用權屬于農戶個體。宅基地使用權流轉中，宅基地所有權主體和使用權主體應該共同分享宅基地使用權流轉利益。為此，在宅基地使用權流轉中必須強化村級管理，應成立村宅基地流轉監(jiān)管小組。對于每組村民宅基地流轉監(jiān)管小組應由3人組成，包括村民小組長1人、村委會干部1人和村民小組中享有一定威信的村民組成。村務監(jiān)督委員會應對村內宅基地流轉做到全程監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察部門加強監(jiān)督。

3.自然資源管理部門應加強審核監(jiān)管。縣級自然資源管理部門應根據國家法律法規(guī)，在對全縣宅基地資源整體規(guī)劃的基礎上，對宅基地流轉重點審查是否符合土地規(guī)范、是否違反管制用途、權屬是否清楚、手續(xù)是否完備、是否超額占用等。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必須借助于政府和社會的外源性動力，更應激發(fā)農村內生性動力。農村閑置的宅基地是鄉(xiāng)村振興可以盤活的內生資源，如何激活農村閑置的宅基地，充分發(fā)揮其財產功能，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要內生動力之一。而宅基地使用權流轉則是宅基地財產功能發(fā)揮的基本途徑。因此，合理科學設置宅基地使用權流轉的法治路徑和方式既是農村宅基地“三權分置”政策的立法要求，也是促進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現的現實需要。

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[10]國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov. cn/art/2019/7/10/art_1662169_4769.html.

[11]國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發(fā)〔2004〕28號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/ 2005-08/12/content_22138.htm.

[12]印發(fā)《關于加強農村宅基地管理的意見》的通知（國土資發(fā)〔2004〕234號）[EB/OL].https：//www. 360kuai.com/pc/9cbee0a9c7d60998b？cota=4&kuai_so=1&tj_url=so_rec&sign=360_57c3bbd1&refer_scene= so_1.

[13]《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》全文[EB/OL].http：//www.gov.cn/ jrzg/2014-01/19/content_2570454.htm.

[14]中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[M].北京：人民出版社，2018.

[15]王衛(wèi)國.宅基地如何進入市場？[J].政法論壇.2014（3）：93-95.

[16]中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/ 05/content_5165626.htm.

[17]張克俊.“三權分置”下適度放活宅基地使用權探析[J].農業(yè)經濟問題，2020（5）：36.

責任編輯陸瑩