事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理“包干制”探析

李倩 陶敏文

[摘 要]隨著科技創(chuàng)新向縱深推進(jìn)，原有的事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理方式越來越難以適應(yīng)實(shí)際需求，因此探索新的管理方式成為事業(yè)單位迫切需要解決的問題，而“包干制”的提出指出了新的思路?；诖?，本文主要研究“包干制”在事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理中的應(yīng)用，提出了“包干制”的實(shí)施建議以及保障措施，希望能促進(jìn)“包干制”政策落實(shí)，使事業(yè)單位能分享科研紅利。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位;科研經(jīng)費(fèi);包干制;實(shí)施路徑

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.12.019

[中圖分類號]G311[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）12-00-03

0 ? ? 引 言

黨的十八屆五中全會從戰(zhàn)略布局出發(fā)，明確提出“推進(jìn)健康中國建設(shè)”的宏偉目標(biāo)，健康中國成為國家戰(zhàn)略。國家不斷增加科研投入，事業(yè)單位科研項(xiàng)目的類型、經(jīng)費(fèi)總量不斷增加，科研管理方式也逐漸轉(zhuǎn)為團(tuán)隊(duì)化。如何使科研經(jīng)費(fèi)效用最大化，真正成為創(chuàng)新助推器，國家圍繞科研體制和經(jīng)費(fèi)管理制度改革先后出臺了一系列重磅文件，如：《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步深化科技體制機(jī)制改革，增強(qiáng)科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》等，松綁再松綁，放權(quán)再放權(quán)，改革決心和力度都是空前的。2019年3月，《政府工作報告》中科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的提出，為科研經(jīng)費(fèi)管理政策指明了方向，提供了應(yīng)遵循的基本原則。

1 ? ? 事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

科研經(jīng)費(fèi)泛指各種用于發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)支出的費(fèi)用。目前，事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施的是預(yù)算制，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在所屬單位組織下依據(jù)科研項(xiàng)目研究需要，科學(xué)合理、實(shí)事求是地編制項(xiàng)目預(yù)算，并對直接費(fèi)用支出的主要用途和測算理由等做出說明。經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)必須嚴(yán)格執(zhí)行，財務(wù)管理部門依據(jù)批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行管理;確需調(diào)劑的，應(yīng)按規(guī)定程序報批。目前，存在的主要問題如下。

1.1 ? 科研項(xiàng)目預(yù)算與執(zhí)行存在矛盾

預(yù)算是對未來科學(xué)實(shí)驗(yàn)探索所需經(jīng)費(fèi)的一種預(yù)測、一種需求的具體化，而科學(xué)實(shí)驗(yàn)，特別是基礎(chǔ)研究、前沿探索，具有路線的不確定性、方法的多路徑性等特點(diǎn)。預(yù)算很難精確把握，且預(yù)算編制是科研人員根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)和自己的估算主觀編制的，預(yù)算的實(shí)際到款一般晚于項(xiàng)目啟動，科研項(xiàng)目預(yù)算勢必與實(shí)施過程存在矛盾。

1.2 ? 科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人預(yù)算調(diào)劑缺乏自主權(quán)

預(yù)算制要求科研項(xiàng)目嚴(yán)格按照預(yù)算書和任務(wù)書規(guī)定的內(nèi)容和節(jié)點(diǎn)目標(biāo)執(zhí)行，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不能根據(jù)實(shí)驗(yàn)進(jìn)展自主調(diào)整科研項(xiàng)目預(yù)算。當(dāng)有重大科學(xué)問題出現(xiàn)需要調(diào)整時，如任務(wù)、考核、指標(biāo)、技術(shù)路線等，需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出申請，經(jīng)所在責(zé)任單位審核批準(zhǔn)后報項(xiàng)目主管部門批準(zhǔn)。同時，一般項(xiàng)目的設(shè)備費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、間接費(fèi)不能調(diào)增，不能根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展調(diào)整，一定程度上影響了項(xiàng)目進(jìn)展。

1.3 ? 科研項(xiàng)目費(fèi)用報銷程序煩瑣

科研項(xiàng)目費(fèi)用支出需遵循經(jīng)費(fèi)報銷原則，從準(zhǔn)備材料、校驗(yàn)發(fā)票、粘貼單據(jù)、填寫報銷申請單、審核簽批到送交財務(wù)，流程手續(xù)繁雜，如發(fā)現(xiàn)材料缺失或錯誤，需要再走一遍流程，花費(fèi)大量的時間和精力。

2 ? ? 對事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的理解

科研項(xiàng)目“包干制”不是新生事物，國內(nèi)外都有探索，在我國改革開放早期就曾探索過?！鞍芍啤北旧硎且环N手段，不是不管，而是與“放管服”相結(jié)合。

2.1 ? “包干制”的目的

“包干制”的主要內(nèi)容是只管預(yù)算總規(guī)模，不設(shè)科目比例限制，各科目預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放，賦予創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才更大的人、財、物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)，目的在于強(qiáng)化責(zé)任、多出成果、更好地提高科研資金績效。此外，還要以信任為前提，以激勵為導(dǎo)向，以監(jiān)督為約束，不在報酬待遇上虧待具有突出貢獻(xiàn)的科研人員，體現(xiàn)知識的價值，不讓事務(wù)性工作打擾科研人員，為科研人員潛心研究營造良好的環(huán)境，把他們從瑣事中解放出來，專心做科研、出成果。

2.2 ? “包干制”的原則

①遵循規(guī)律，完善制度。遵循科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的規(guī)律，實(shí)行分類管理，將科研項(xiàng)目管理和科研規(guī)律相結(jié)合，建立健全管理體制機(jī)制，用制度保駕護(hù)航。②統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度改革涉及制度創(chuàng)新和利益關(guān)系調(diào)整，需要從大局出發(fā)，樹立一盤棋的思想，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開拓工作思路，創(chuàng)新工作方法，提高科研經(jīng)費(fèi)管理效率，保證工作順利推進(jìn)。③務(wù)求實(shí)效，政策落地。堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，細(xì)化政策規(guī)定，突出指導(dǎo)性和可操作性，確保政策改革舉措落地。④強(qiáng)化監(jiān)管，防控風(fēng)險。做好配套保障措施，建立和完善績效綜合考核體系，構(gòu)建“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、科學(xué)抽樣、違規(guī)必究”的管理新模式。

3 ? ? 事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施路徑

國家層面和地方層面陸續(xù)發(fā)布一系列“包干制”試點(diǎn)工作方案來推進(jìn)“包干制”，從宏觀層面上對“包干制”實(shí)施提供了政策指導(dǎo)，但從微觀層面講，具體實(shí)施細(xì)則沒有統(tǒng)一的要求。仁者見仁智者見智，每個人的理解不一樣，因此，本文從選擇范圍、實(shí)施主體、內(nèi)容3個方面對“包干制”進(jìn)行了研究。

3.1 ? 選擇部分類型科研項(xiàng)目試點(diǎn)包干

不同的科研項(xiàng)目有不同的規(guī)律，基礎(chǔ)前沿科研項(xiàng)目突出創(chuàng)新導(dǎo)向;人才項(xiàng)目突出智力貢獻(xiàn);公益性科研項(xiàng)目聚焦重大需求;市場導(dǎo)向類項(xiàng)目突出企業(yè)主體;重大項(xiàng)目突出國家目標(biāo)導(dǎo)向。從科研規(guī)律看，以人為主的人才項(xiàng)目、基礎(chǔ)研究領(lǐng)域項(xiàng)目、前沿探索領(lǐng)域類項(xiàng)目相對適合包干管理，建議對其優(yōu)先開展試點(diǎn)，并根據(jù)試點(diǎn)情況靈活調(diào)整。簡化預(yù)算管理，不設(shè)科目限制和具體比例限制，無須預(yù)算調(diào)劑，與項(xiàng)目研發(fā)活動直接相關(guān)的支出據(jù)實(shí)開支;減少對項(xiàng)目執(zhí)行過程的干擾，簡化財務(wù)驗(yàn)收;內(nèi)部公開公示，接受監(jiān)督檢查;實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制，強(qiáng)化項(xiàng)目績效考核。

3.2 ? 選擇部分科研團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)包干

事業(yè)單位重大科研項(xiàng)目逐步團(tuán)隊(duì)化、群體化，可以匯聚科研優(yōu)勢、集中科研力量、提升科研實(shí)力。優(yōu)先選擇團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人是學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的頂尖科學(xué)家，在團(tuán)隊(duì)內(nèi)有號召力，團(tuán)隊(duì)統(tǒng)籌能力強(qiáng)。同時，組織科研目標(biāo)清晰的科研團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌管理團(tuán)隊(duì)承擔(dān)的項(xiàng)目，制定團(tuán)隊(duì)綜合績效目標(biāo)，在約定的期限和核定經(jīng)費(fèi)總量內(nèi)，統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)使用，圍繞核心目標(biāo)，完成科研團(tuán)隊(duì)攻關(guān)目標(biāo)。

3.3 ? 選擇科研項(xiàng)目部分內(nèi)容試點(diǎn)包干

對于有明確開支標(biāo)準(zhǔn)的，可以參考標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行包干，無須提供相關(guān)票據(jù)憑證進(jìn)行財務(wù)報銷。對于難以把控的費(fèi)用，可采取實(shí)報實(shí)銷的方式。如科研差旅費(fèi)用、科研出國費(fèi)用中的伙食補(bǔ)助費(fèi)、公雜費(fèi)和住宿費(fèi)，參照《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》《因公臨時出國經(jīng)費(fèi)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)公務(wù)機(jī)票購買管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》等標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際情況，研究制定本單位管理辦法，合理確定科研人員乘坐交通工具的等級，伙食、公雜和住宿費(fèi)的包干標(biāo)準(zhǔn)，并按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。舉例如下：某位科研人員去北京出差2天，他回來報銷，只需要提供往返機(jī)票給財務(wù)，據(jù)實(shí)報銷。伙食、公雜和住宿費(fèi)按照制定的包干標(biāo)準(zhǔn)（100+80+500）×2=1 360元直接領(lǐng)取?？蒲胁盥觅M(fèi)采取包干和實(shí)報實(shí)銷相結(jié)合的方式，減少了科研人員報銷的手續(xù)，提高了科研管理的效率和便利化程度。

4 ? ? 事業(yè)單位“包干制”試點(diǎn)保障措施

4.1 ? 科學(xué)遴選科學(xué)家和科研團(tuán)隊(duì)，明確責(zé)任主體

《關(guān)于進(jìn)一步完善上海市科研計劃項(xiàng)目（課題）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的通知》中已提到“選擇部分科研管理規(guī)范、科研信用較好的高校、科研院所開展科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制改革試點(diǎn)?！币虼?，篩選一批有創(chuàng)造力、科研信用良好、科研成效顯著的科學(xué)家和科研團(tuán)隊(duì)，并以正面清單的形勢確認(rèn)試點(diǎn)，有助于落實(shí)主體責(zé)任，推進(jìn)政策落地。

4.2 ? 建立“負(fù)面清單”制度，強(qiáng)化責(zé)任追究

“包干制”實(shí)施單位應(yīng)落實(shí)科研項(xiàng)目資金管理權(quán)限、制定內(nèi)部管理規(guī)則、創(chuàng)新服務(wù)方式、建設(shè)內(nèi)控和風(fēng)險防控體系、建立經(jīng)費(fèi)使用的“負(fù)面清單”，進(jìn)一步加快推進(jìn)科研誠信建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)和審計監(jiān)督，對督查情況以適當(dāng)方式進(jìn)行通報，并將督查結(jié)果納入信用管理，與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)核定、結(jié)余經(jīng)費(fèi)留用、績效考核等掛鉤，對踩“紅線”行為零容忍，加強(qiáng)責(zé)任追究。

4.3 ? 開展資金使用績效評價，確保資金使用效率

根據(jù)設(shè)定的科研項(xiàng)目目標(biāo)，完善目標(biāo)導(dǎo)向的績效考核管理體系，開展績效監(jiān)控、績效自評和績效評價，及時發(fā)現(xiàn)并糾正項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問題，確保績效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，同時逐步將有關(guān)績效目標(biāo)予以公開，與項(xiàng)目申報、考核、獎勵相掛鉤，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

4.4 ? 完善事業(yè)單位收益分配制度，體現(xiàn)知識價值

提高事業(yè)單位科研人員的收入，不能依靠“科研經(jīng)費(fèi)”，而最終要靠分配制度改革實(shí)現(xiàn)?！鞍芍啤辈]有改變科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)，打破比例限制只是為了科研人員方便調(diào)劑，科研項(xiàng)目的資金應(yīng)該用來做科研。完善收益分配制度，制定以增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策，把科研任務(wù)和科研經(jīng)費(fèi)掛鉤，把經(jīng)濟(jì)效益、收益分配和科技人員的實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤，從而發(fā)揮績效支出的激勵作用，調(diào)動和激發(fā)科研人員的研發(fā)積極性和創(chuàng)造性。

4.5 ? 加強(qiáng)單位內(nèi)部的政策宣傳與培訓(xùn)，推進(jìn)政策落地

事業(yè)單位一方面要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，把政策讀懂、悟透，另一方面要加大宣傳講解力度，讓科研人員知曉、理解和支持，確保政策推進(jìn)落實(shí)，讓科研人員能真正享受到改革的紅利。

5 ? ? “包干制”下事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的革新舉措

5.1 ? 細(xì)化政策規(guī)定

制度的創(chuàng)新，關(guān)鍵在于落實(shí)。制度落實(shí)有利于激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，有利于落實(shí)科研領(lǐng)域“放管服”政策，為科研人員減負(fù);有利于提高資金使用率，并結(jié)合單位的實(shí)際情況，制定可操作的、符合經(jīng)費(fèi)使用的、規(guī)范性的具體實(shí)施細(xì)則。因此，事業(yè)單位應(yīng)再次梳理和更新現(xiàn)有制度、規(guī)定、支出標(biāo)準(zhǔn)，使之符合實(shí)際支出要求，使“包干制”等工作落細(xì)、落實(shí)。

5.2 ? 建立健全科研財務(wù)助理制度

科研財務(wù)助理在科研團(tuán)隊(duì)中兼具科研管理與財務(wù)管理雙重職能，通過加強(qiáng)對其的培養(yǎng)鍛煉，使他們了解科技經(jīng)費(fèi)政策法規(guī)，熟悉科研團(tuán)隊(duì)運(yùn)行情況，做好科研服務(wù)工作，不僅可以讓科研人員從瑣事中解放出來，潛心從事科學(xué)研究，還能配合監(jiān)督部門履行科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督職責(zé)，落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)，協(xié)助科研團(tuán)隊(duì)做好項(xiàng)目實(shí)施過程的輔助工作，保障科研經(jīng)費(fèi)高效、規(guī)范、安全使用。

5.3 ? 逐步拓寬包干制的實(shí)施范圍

《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》（國科發(fā)政[2019]260號）中明確提出：允許項(xiàng)目承擔(dān)單位對國內(nèi)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)和難以取得發(fā)票的住宿費(fèi)實(shí)行包干制?？萍肌⒔逃块T應(yīng)適時選擇部分高校和科研院所探索開展國內(nèi)差旅費(fèi)報銷改革試點(diǎn)。建議在試點(diǎn)單位，從單項(xiàng)小包干，逐步過渡到整體項(xiàng)目大包干，并在實(shí)施過程中動態(tài)調(diào)整。

5.4 ? 加強(qiáng)風(fēng)險防控

包干制的最終目的是干好，不能“一包了之”，要接得住、用得好、不出事，防止滋生腐敗。建議做好系統(tǒng)配套改革，完善本單位科研、人事、財務(wù)、外事、科研誠信等各部門具體管理辦法。強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，落實(shí)主體責(zé)任，實(shí)行科研項(xiàng)目績效負(fù)責(zé)制、重大項(xiàng)目責(zé)任人終身責(zé)任追究制，為“包干制”試點(diǎn)“保駕護(hù)航”。

5.5 ? 科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部信息公開公示

事業(yè)單位在不涉及國家秘密，不危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的前提下，應(yīng)建立內(nèi)部信息公示工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，確定本單位的公示范圍、內(nèi)容、流程及具體實(shí)施部門，接受領(lǐng)導(dǎo)班子、上級部門以及廣大職工的監(jiān)督，推動科研資金使用的公開化透明化，規(guī)范資金管理。

5.6 ? 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理信息化建設(shè)

財務(wù)信息化建設(shè)可以整合事業(yè)單位分散的信息，實(shí)現(xiàn)財務(wù)管理的一體化，財務(wù)信息更全面、更及時，有助于實(shí)現(xiàn)事前、事中以及事后全過程管理，對事業(yè)單位的財務(wù)決策提供依據(jù)和支持。

5.7 ? 各級管理部門統(tǒng)籌推進(jìn)

包干制簡政放權(quán)，完善項(xiàng)目組織實(shí)施機(jī)制，各項(xiàng)目主管部門需要精簡項(xiàng)目申報流程，減少不必要的申報材料，減少對項(xiàng)目執(zhí)行過程的干擾，并通過驗(yàn)收、完成績效項(xiàng)目，簡化財務(wù)驗(yàn)收工作。整合各項(xiàng)工作和計劃的材料報送環(huán)節(jié)，不重復(fù)提供，實(shí)現(xiàn)信息共享，切實(shí)為科研人員減負(fù)。

6 ? ? 結(jié) 語

為了營造良好的科研生態(tài)、激發(fā)創(chuàng)新活力，近年來國家和地方政府正在進(jìn)行一些有益探索。建議事業(yè)單位在深化落實(shí)科改“25條”“放管服”政策的同時，以科研經(jīng)費(fèi)管理“包干制”試點(diǎn)為契機(jī)，探索科研經(jīng)費(fèi)管理、績效管理、誠信體系建設(shè)、考核督查等多領(lǐng)域的綜合配套改革，在放權(quán)、激勵、約束之間找到合理的平衡點(diǎn)，形成可操作、可推廣、可充分激發(fā)創(chuàng)新活力的科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則，推動科技體制改革政策落實(shí)落地，向改革要紅利，為科研創(chuàng)新服務(wù)，增加科技成果供給，支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，引領(lǐng)我國科技再登高峰。