科研單位實施科研經(jīng)費“包干制”的思考

張云蕓

摘要：科研單位擔(dān)負(fù)著重大應(yīng)用研究和高新技術(shù)研究的任務(wù)，為我國科研發(fā)展提供了重要的支撐，而科研經(jīng)費則是科研單位生存和發(fā)展的重要前提，是科研單位開展各項工作的重要基礎(chǔ)，因此需要做好科研經(jīng)費的管理和使用。如何保證科研經(jīng)費管理效果和使用效率提升的同時，又能夠確保使用得當(dāng)，始終是科研經(jīng)費管理的熱點難點之一。針對我國科研現(xiàn)狀，2019年政府工作報告首次提到科研經(jīng)費“包干制”，引起了科技界的熱議。本文將通過：實行科研經(jīng)費“包干制”的意義，推行科研經(jīng)費“包干制”應(yīng)堅持的原則，科研經(jīng)費“包干制”的具體做法三方面進行討論，希望能為相關(guān)人員在實際工作中提供一些合理的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費;包干制;科研人員;管理;使用

引言

一直以來，科研經(jīng)費立項、下?lián)堋①Y金預(yù)算、使用、核算等程序煩瑣復(fù)雜，為了保證科研經(jīng)費的有效使用，要求嚴(yán)格按照預(yù)算制度及要求進行。但從目前科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀來看，硬性管理問題較為突出，使得科研人員壓力較大，既要進行科研項目研究，還需要承擔(dān)起專業(yè)“會計”的職責(zé)，可見科研經(jīng)費改革的迫切需要。針對這一情況，在2019年政府工作報告中提道：“進一步提高基礎(chǔ)研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用‘包干制改革試點，不設(shè)科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”。這是政府工作報告中首次出現(xiàn)“包干制”，也使得科研人員對科研經(jīng)費使用的“松綁”充滿期待。那么，實行科研經(jīng)費“包干制”到底有什么意義呢？

一、實行科研經(jīng)費“包干制”的意義

（一）給科研“松綁”，激發(fā)科研人員創(chuàng)新能力

由于科研項目的開展會受到一些不確定因素的影響，加之項目開展過程中各個階段的進度不同，所以使用的科研經(jīng)費也會有一定的差異。因此，傳統(tǒng)的預(yù)算制管理經(jīng)費管理束縛較大，無窮的報表和審批耽誤了科研人員的時間和精力。科研經(jīng)費“包干制”的實施能夠把科研人員從煩瑣的票據(jù)提交和復(fù)雜的審批程序中解放出來，大力簡除煩苛，使科研人員潛心向?qū)W、有利于激發(fā)科研人員積極性，解放科研生產(chǎn)力。

（二）提高科研經(jīng)費使用效率，鼓勵科研人員厲行節(jié)約

科研經(jīng)費“包干制”是經(jīng)費由科研團隊自主決定使用，不設(shè)科目比例限制。對于科學(xué)研究活動來說，科研方向不同，所需的開支很可能會比較單一，而在申請科研經(jīng)費時，目前存在現(xiàn)狀是每項費用預(yù)算都設(shè)有一定比例，超比例預(yù)算的科研經(jīng)費將不能獲得立項，這就大大制約了科研經(jīng)費的使用。這就造成了科研人員在申請項目時，為了符合立項要求，將本來不需要開支的某些費用強行做到了預(yù)算里，將某些需要大額開支的費用人為的調(diào)低，這既不符合科研規(guī)律，又造成了科研經(jīng)費的浪費，大大降低了科研經(jīng)費使用效率。

（三）“包干制”的實施有助于放權(quán)政策落地

隨著國家越來越重視科研體制和經(jīng)費管理的改革和完善，相繼頒布實施了一系列政策文件為科研體制和經(jīng)費管理改革提供指導(dǎo)意見和保障，如《關(guān)于深化體制機制改革，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《關(guān)于加強改進中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關(guān)于科研管理優(yōu)化，提升科研績效的若干措施》等重要文件，這一系列的政策也稱作“放管服”改革。雖然“放管服”改革不斷深入，但是相關(guān)的政策并沒有真正地落實到實際管理中，缺乏具體的實施方法。而“包干制”的提出就是一種對于“放管服”政策的具體實施方法，有助于放權(quán)政策落地。

二、推行科研經(jīng)費“包干制”應(yīng)堅持的原則

（一）轉(zhuǎn)變管理理念、堅持徹底改革原則

好政策有了，如何落實是關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)深入體制改革，將改革舉措落實到位，而不僅僅是在口頭上和形式上表現(xiàn)出好的政策。要充分尊重和信任科研人員，轉(zhuǎn)變管理理念，為科研人員大力簡除煩苛，把科研人員從報表和審批流程中解放出來。作為科研單位更需要進一步強化共識，不斷優(yōu)化流程、創(chuàng)新機制，給科研人員更多的信任和空間。

（二）尊重科研規(guī)律、實行分類管理原則

經(jīng)費管理如何與科研規(guī)律完美結(jié)合是關(guān)鍵。由于科學(xué)研究本身存在很大的不確定性，科研經(jīng)費“包干制”應(yīng)以科研規(guī)律為導(dǎo)向，根據(jù)不同的學(xué)科，把握不同科研項目的規(guī)律性和特殊性，將不同性質(zhì)的科研項目進行區(qū)分，分類進行管理，同時要分析不同領(lǐng)域、不同類型單位和不同項目實施“包干制”的特征、潛力及風(fēng)險，要遵循適用性原則，宜包則包，不可盲目進行，也不可“一刀切”。

（三）堅持放權(quán)和管理相結(jié)合原則

“松綁”不是松手不管，而是轉(zhuǎn)變管理思維，將放權(quán)和管理有機結(jié)合、信任與監(jiān)督相結(jié)合，有“放”就必然要有與之相配套的“管”。第一，建設(shè)高效的科研績效評價體系，通過設(shè)置明確的績效目標(biāo)，以結(jié)果導(dǎo)向來評價項目的完成情況和經(jīng)費使用情況，而不是在項目實施過程中進行過多的干預(yù)，即“放”過程管理、“管”目標(biāo)管理;第二，建立健全科研誠信的大環(huán)境，要把科研誠信滲透到科研人員個人發(fā)展的方方面面，實現(xiàn)科研誠信常態(tài)化、誠信記錄在檔，如果發(fā)現(xiàn)存在違背科研誠信的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的懲處，逐步形成科研人員自覺抵制弄虛作假的行為，使科研誠信內(nèi)化于心、外化于行;第三，強化單位內(nèi)部控制建設(shè)，讓內(nèi)部控制制度化、常態(tài)化、透明化，這不僅可以讓權(quán)力得到充分使用，還可有效防止權(quán)力濫用，對人員的行為規(guī)范進行嚴(yán)格管理，避免出現(xiàn)不合規(guī)行為、科研經(jīng)費濫用等現(xiàn)象。

三、科研經(jīng)費“包干制”的具體做法

本文結(jié)合西方發(fā)達國家先進的做法和國內(nèi)現(xiàn)狀的以及自身的工作實際，提出以下四點“包干制”的做法。由于科研經(jīng)費“包干制”仍處于初探階段，下文提出的具體做法仍需進一步檢驗。

（一）對科研經(jīng)費實行部分包干

在科研經(jīng)費使用過程中，可以將一些需要提交煩瑣票據(jù)的費用進行包干，如差旅費、國際合作與交流費等。2016 年 7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門印發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）第三條第一款規(guī)定：“改進中央高校、科研院所教學(xué)科研人員差旅費管理。中央高校、科研院所可根據(jù)教學(xué)、科研、管理工作實際需要，按照精簡高效、厲行節(jié)約的原則，研究制定差旅費管理辦法，合理確定教學(xué)科研人員乘坐交通工具等級和住宿費標(biāo)準(zhǔn)?！爆F(xiàn)行差旅費和國際合作與交流費報銷規(guī)定煩瑣、票據(jù)繁多。對于科研人員來說，出差前首先要了解乘坐交通工具等級以及目的地的住宿標(biāo)準(zhǔn);其次在出差時要仔細(xì)收集保管好各類票據(jù)，出差回來后要將相應(yīng)票據(jù)粘貼好并填寫報銷單報銷，如有特殊情況還要寫說明來解釋。對于單位財務(wù)人員來說，財務(wù)人員在收到科研人員粘貼好的票據(jù)后，首先要仔細(xì)核對報銷人乘坐交通工具等級和住宿費是否超標(biāo)，其次審核票據(jù)的完整、時間的連貫性，最后檢查報銷人計算的報銷金額是否正確。上述流程不論對于科研人員還是財務(wù)人員來說，報銷都存在票據(jù)數(shù)量繁多，手續(xù)繁雜的問題，科研人員需要花費大量時間在賬務(wù)報銷上。因此，本文建議先從這類經(jīng)費下手，對“包干制”進行部分試點。具體做法如下（以差旅費為例）：在現(xiàn)行差旅費報銷規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步包干，伙食補助和市內(nèi)交通費仍舊遵照現(xiàn)行規(guī)定，城市間的交通費可按照區(qū)間飛機或者高鐵的相應(yīng)等級標(biāo)準(zhǔn)包干，住宿費包干根據(jù)國內(nèi)城市消費水平分成若干類。如此一來，精簡了報銷票據(jù)、流程和手續(xù)，大大縮短了科研人員報銷時長，將科研人員從繁雜報銷手續(xù)中解放出來。

（二）橫向經(jīng)費以及一些特殊經(jīng)費進行包干

橫向科研經(jīng)費，是指學(xué)校接受社會企事業(yè)單位、群眾團體、個人等委托的研究任務(wù)而取得的科研項目經(jīng)費。根據(jù)《意見》第二條第五款規(guī)定：“自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費。項目承擔(dān)單位以市場委托方式取得的橫向經(jīng)費，納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，由項目承擔(dān)單位按照委托方要求或合同約定管理使用。”橫向經(jīng)費與縱向經(jīng)費相比有比較大的區(qū)別，橫向經(jīng)費只需完成委托方的要求或合同約定即可，因此，筆者認(rèn)為橫向經(jīng)費可推行“包干制”。還有一些經(jīng)費也可以試點實行“包干制”，比如貧困村科技特派員專項經(jīng)費，每年撥付每位特派員2萬元用于給貧困縣提供科技服務(wù)，開展農(nóng)村科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，特派員達到一定的服務(wù)次數(shù)和服務(wù)效果即算完成任務(wù)，此類經(jīng)費可以優(yōu)先實行“包干制”，總額進行包干，不設(shè)科目比例限制。

（三）以研究人員為對象的資助包干

選擇科研誠信優(yōu)良、科研方向先進、科研人員能力強的科研團隊給予長時間穩(wěn)定資助、實行科研經(jīng)費“包干制”，給予這些優(yōu)秀的科研人員充分的資源、寬松自由的科研環(huán)境，讓科研人員潛心做科研，最大限度地解放科研生產(chǎn)力。

（四）科研經(jīng)費總額包干，不設(shè)科目比例限制

上述三種包干方式先進行部分試點探索，取得經(jīng)驗和達成共識后，再把試點的做法推廣，由點到面、由個別到一般、由特殊到普遍的改革推進方式。隨著“包干制”的全面推廣，自然而然科研經(jīng)費總額包干也會實現(xiàn)，這樣便可按照預(yù)計成果的公允價值進行科研經(jīng)費總額的撥付，科研團隊能夠通過自主包干的方式使用全額科研經(jīng)費，也不用再對科研經(jīng)費設(shè)置科目比例限制和開支用途。而且在項目完成之后，科研人員能夠自主分配使用結(jié)余的經(jīng)費，不僅能夠有效激發(fā)科研人員科研工作的積極性和熱情，也能夠有效提升科研經(jīng)費的使用效率，可謂是“把錢花在了刀刃上”。

結(jié)語

隨著國家不斷加大對各類科研項目投入，科研單位經(jīng)費節(jié)節(jié)攀升，科研經(jīng)費“包干制”應(yīng)運而生。實施“包干制”可以先進行試點探索，之后再將試點做法進行推廣，由點到面、由個別到一般，以此不斷進行完善和優(yōu)化，使其成為一種普遍且創(chuàng)新的科研經(jīng)費管理方式，并以此不斷激發(fā)科研人員的積極性，從而獲得更多的自由感和成就感。

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