印度鄰國外交政策的困境及其出路*

鄧紅英

內(nèi)容提要：莫迪政府高度重視南亞地區(qū)，積極通過政治交流、互聯(lián)互通建設(shè)、經(jīng)濟合作等措施改善與鄰國的關(guān)系。然而，印度與鄰國關(guān)系周期性緊張，邊界沖突更為頻繁和激烈，印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟一體化受挫，且難以阻止鄰國與中國擴大合作。莫迪政府鄰國外交政策陷入困境，主要原因是印度的絕對安全理念難以保持地區(qū)和平與穩(wěn)定、軟實力手段難以支撐印度的地區(qū)霸權(quán)地位、經(jīng)濟實力難以構(gòu)建印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟秩序以及鄰國外交決策難以擺脫國內(nèi)政治的干擾和制約。印度走出鄰國外交困境，需要調(diào)整沖突性政策，更需要改變觀念，尊重鄰國，重視地區(qū)經(jīng)濟一體化并積極構(gòu)建區(qū)域共同體意識。

2014年，莫迪（Narendra Modi）打著與鄰國建立“持久的友好合作關(guān)系”旗幟上臺，提出了“鄰國優(yōu)先”政策，并在連任后繼續(xù)推行。然而，印度與鄰國關(guān)系并不穩(wěn)定，更非“友好合作”。2020年春夏，印度還與巴基斯坦、中國以及尼泊爾等國爆發(fā)邊界流血沖突，鄰國外交政策遭遇空前危機。莫迪政府為何不能與鄰國建立持久的友好合作關(guān)系？危機后印度的鄰國外交政策又將如何調(diào)整？本文將就此作出初步的分析。

一、印度鄰國外交政策陷入困境

莫迪執(zhí)政之初，政府高度重視改善與鄰國的關(guān)系，莫迪在聯(lián)合國大會上強調(diào)，印度期待和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，印度的未來與鄰國相連，因此，印度政府從成立第一天起就把促進與鄰國的友誼與合作作為最高優(yōu)先事項。①Narendra Modi,“English Rendering of Prime Minister’s Statement at the General Debate of the 69th Session of the UNGA,” September 27, 2014, https://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/24041,訪 問日 期：2020年5月21日。在莫迪第一任期，印度“鄰國優(yōu)先”政策關(guān)注“連通性、商業(yè)以及接觸”，重視加強貿(mào)易、旅游、人才、技術(shù)以及傳統(tǒng)等領(lǐng)域的合作和交流，最初針對對象主要是南亞區(qū)域合作聯(lián)盟國家（簡稱“南盟”）國家。然而，因印度不斷與鄰國爆發(fā)外交危機乃至是軍事沖突，鄰國外交政策“失敗論”不斷出現(xiàn)，有的指責(zé)印度人民黨政府無法滿足鄰國經(jīng)濟發(fā)展需求，還熱衷于控制南亞鄰國；②Happymon Jacob,“Losing the Neighbourhood,”May 18, 2016, https://www.thehindu.com/opinion/lead/modis-neighbourhood-first-policy-losing-the-neighbourhood/article14324718.ece,訪問日期：2020年5月21日。有的批評印度不能兌現(xiàn)承諾，既影響國家聲譽，還刺激鄰國進一步深化與中國的聯(lián)系。③Constantino Xavier,“Neighbourhood First: Capacity Needs to Match the Commitment,”June 2,2019,https://www.hindustantimes.com/analysis/neighbourhood-first-capacity-needs-to-match-the-commitment/story-R0jKdljegs8gBmWoU8VNqM.html,訪問日期：2020年6月5日。對此，印度政府及其支持者則宣揚，印度與孟加拉國、斯里蘭卡、不丹等國關(guān)系取得明顯進步，如印度外長蘇杰生（S Jaishankar）否認(rèn)“印鄰關(guān)系”出現(xiàn)問題，強調(diào)印度不再是鄰國選舉中的問題，印度投資已經(jīng)或正在改變鄰國經(jīng)濟。④S Jaishankar,“S Jaishankar in Conversation with C Raja Mohan at RNG Lecture 2019,”November 17,2019, https://www.mea.gov.in/interviews.htm?dtl/32049/S_Jaishankar_in_Conversation_with_C_Raja_Mohan_at_RNG_Lecture_2019, 訪問日期：2020年6月8日。總體而言，莫迪政府時期印度與鄰國的合作確有進展，但在安全、政治、經(jīng)濟、戰(zhàn)略等領(lǐng)域存在較多問題和挑戰(zhàn)。

第一，邊界沖突頻繁出現(xiàn)。印度與巴基斯坦、中國、尼泊爾、斯里蘭卡以及孟加拉國之間均存在領(lǐng)土或領(lǐng)海爭端，除印、孟間的海陸邊界已于2015年解決之外，其他領(lǐng)土或領(lǐng)海爭議仍然存在，陸地邊界爭端還再次激化，印巴關(guān)系因此全面惡化，這也成為印度鄰國外交政策的最大挫敗。

最初，印度試圖與巴基斯坦謝里夫政府重啟政治對話，但只談恐怖主義問題，反對涉及克什米爾爭端。在伯坦果德、烏里等地相繼出現(xiàn)恐怖襲擊事件后，印度還取消外交對話，對巴控克什米爾乃至巴本土實施越境軍事打擊。在緊張局勢下，印巴軍隊還沿克什米爾實控線多次集結(jié)，頻繁交火。對巴基斯坦強硬政策提升了莫迪的國內(nèi)威望，還使政績不佳的莫迪政府在2019年獲得比2014年還要多的選票。莫迪連任后，政府開始大力推行印度教民族主義。2019年8月，莫迪政府廢除了克什米爾地區(qū)的特殊自治地位。對此，巴基斯坦采取了降級外交關(guān)系、中斷雙邊貿(mào)易、暫停交通聯(lián)系等報復(fù)措施。在緊張局勢中，印、巴兩國相互指責(zé)對方違反?；鸷驮浇鐫B透，兩國關(guān)系全面對立、高度緊張。

在與中國、尼泊爾的邊界爭議地區(qū)，印度的前進政策破壞了長期以來的和平與安寧局面。為了保持在邊境地區(qū)的優(yōu)勢地位，2006年，曼莫漢·辛格政府規(guī)劃和實施了印中邊境公路（ICBR）計劃，在沿著中印邊界實控線修建73 條公路，以形成一個快速運送軍隊和武器的公路網(wǎng)，但項目因故一再延期。莫迪執(zhí)政后加快了工程進度，在有些區(qū)域還越過實控線修建公路和軍事設(shè)施，導(dǎo)致中印邊防部隊對峙的頻率和規(guī)模不斷增長。印度士兵還頻繁越過實控線侵犯中國領(lǐng)土，2019年越線活動多達 1581 起。①胡仕勝：《印度過激舉動背后的行為邏輯》，載《環(huán)球時報》，2020年7月2日第15 版。莫迪連任政府采取了更為冒進的前進政策，在單方面宣布改變克什米爾地區(qū)的現(xiàn)狀后，先是進行地圖侵占，接著在地面加大實際控制和蠶食侵吞步伐，還拒絕兌現(xiàn)承諾與尼泊爾談判解決領(lǐng)土爭端，最終與中、巴、尼三國均爆發(fā)邊界流血沖突事件。

第二，外交關(guān)系周期性緊張。印度位于南亞地理中心，因其綜合實力超過南亞其他國家的總和，一直不能尊重和平等對待較小鄰國，鄰國對印度也缺乏安全感和信任感。莫迪政府重視以軟實力擴大吸引力和影響力，但也對鄰國實施外交干涉、經(jīng)濟制裁乃至是軍事打擊等強硬措施，導(dǎo)致印度與鄰國關(guān)系依舊緊張。如馬爾代夫之前長期奉行依賴和追隨印度的“印度優(yōu)先”政策，而亞明政府開始轉(zhuǎn)向獨立自主外交，積極與中國開展經(jīng)濟合作。印度將馬爾代夫看作是勢力范圍，對中馬合作、特別是兩國簽署自由貿(mào)易協(xié)定極為不滿，公開警告亞明政府要根據(jù)印度優(yōu)先政策對印度的關(guān)切保持敏感。②“Transcript of Weekly Media Briefing by Official Spokesperson,”December 14, 2017, https://www.mea.gov.in/media-briefings.htm?dtl/29178/Transcript_of_Weekly_Media_Briefing_by_Official_Spokesperson_December_14_2017,訪問日期：2020年6月11日。為了加大在馬爾代夫的影響力，印度公開支持反亞明勢力，允許親印派領(lǐng)導(dǎo)人訪印，聲援與亞明政府對立的最高法院。亞明則禁止官員未經(jīng)許可會見印度大使、歸還印度贈送的直升機等等，兩國外交摩擦不斷。2018年12月，馬爾代夫親印派執(zhí)政后，印馬關(guān)系快速升溫。印度還不斷干涉南亞其他國家的內(nèi)政，如以非正式封鎖支持尼泊爾印裔修憲訴求，通過外交施壓和經(jīng)濟制裁阻止斯里蘭卡、孟加拉國、尼泊爾等國與中國的經(jīng)濟合作，幫助巴基斯坦境內(nèi)反政府武裝力量，支持斯里蘭卡、尼泊爾等國反對派開展抗議活動。莫迪政府干涉鄰國內(nèi)政甚至扶植親印政府，激化了鄰國的反印情緒和矛盾，也使“印鄰關(guān)系”因鄰國政權(quán)更迭而出現(xiàn)周期性動蕩。

第三，印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟一體化受挫。莫迪政府以注重經(jīng)濟發(fā)展著稱，最初高度重視通過雙邊和多邊途徑促進地區(qū)經(jīng)濟融合。從雙邊情況看，2013 到2018年，印度與南亞鄰國（包括緬甸）的貿(mào)易額從211.7 億美元增長到309.8 億美元，但在印度外貿(mào)總額中的比率僅從2.64%增長到3.29%。①Riya Sinha and Niara Sareen,“India’s Limited Trade Connectivity with South Asia,”May 2020, p.8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/05/Trade-Policy-Brief.pdf,訪問日期：2020年6月21日。南亞多邊貿(mào)易規(guī)模也有限，世界銀行報告指出，因關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、互聯(lián)互通不足、簽證限制、互信缺失等因素，南亞地區(qū)的貿(mào)易發(fā)展極為不足，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易大約占南亞貿(mào)易總額的5%，并一直徘徊在南亞國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他地區(qū)以及南亞地區(qū)的貿(mào)易潛力。②Sanjay Kathuria, ed., A Glass Half Full: The Promise of Regional Trade in South Asia, Washington, DC:World Bank, 2018, p.28.

因印、巴兩國交惡，南亞經(jīng)濟融合停滯不前甚至走向分裂。在2014年的南盟峰會上，巴基斯坦拒絕簽署《南盟機動車協(xié)議》和《南盟區(qū)域鐵路協(xié)議》，印度通過互聯(lián)互通推進區(qū)域一體化的計劃落空。2016年恐怖襲擊事件后，印度抵制在巴基斯坦舉行的南盟峰會，導(dǎo)致南盟長期停擺。此后，印度著重發(fā)展次區(qū)域一體化，重點推動環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟與技術(shù)合作倡議及“孟不印尼”等框架下的經(jīng)濟合作。然而，次區(qū)域合作論壇排斥巴基斯坦，沒有得到尼泊爾的積極支持，缺乏政治合作機制，并不能取代南盟，阻止實現(xiàn)南亞經(jīng)濟一體化。

第四，無法阻止南亞鄰國與中國擴大合作。印度將南亞視為天然勢力范圍，長期排斥域外大國進入南亞，莫迪政府主要是警惕和防范中國在南亞影響力的增長，尤為擔(dān)心中國提出的“一帶一路”倡議。在印度看來，中國向南亞國家提供了印度之外的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展選擇，是對印度作為南亞地區(qū)霸主傳統(tǒng)地位的威脅。③“This Is How India Plans to Keep Its Neighbors away from China’s Influence,” https://nationalinterest.org/blog/buzz/how-india-plans-keep-its-neighbors-away-chinas-influence-80411, 訪問日期：2020年6月25日。印度先是阻止鄰國參與中國的“一帶一路”倡議，后是通過外交施壓、經(jīng)濟制裁、輿論攻擊、選舉干預(yù)等手段，迫使南亞鄰國拖延乃至取消與中國的合作項目。印度還積極與中國開展地緣經(jīng)濟競爭，提出以印度為中心的互聯(lián)互通計劃，增加對鄰國的援助、貸款以及投資，擴大與美、日等國在南亞地區(qū)的合作，以聯(lián)合制衡中國。

盡管印度百般干擾和阻攔，南亞鄰國還是傾向于與融資能力強、技術(shù)水平高且不附加政治條件的中國擴大合作。除了印度及其控制的不丹，南亞國家均參與了“一帶一路”倡議。中國與印度南亞鄰國間的經(jīng)濟合作快速增長，貿(mào)易額從2014年的410.4 億美元增長到2018年的599.9 億美元，超過同期印度與南亞鄰國的貿(mào)易額及其增長額（印度為211.7 億美元，南亞鄰國為309.6 億美元）。①Riya Sinha and Niara Sareen,“India’s Limited Trade Connectivity with South Asia,”May 2020, p.8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/05/Trade-Policy-Brief.pdf,訪問日期：2020年6月21日。

二、印度鄰國外交政策遭遇困境的原因

莫迪政府提出“鄰國優(yōu)先”政策后，包括巴基斯坦在內(nèi)的鄰國充滿期待：一是印度人民黨是主張對外強硬的右翼民族主義政黨，占據(jù)多數(shù)席位，這意味著新政府鄰國外交政策面臨的國內(nèi)政治障礙更小，更有可行性。二是莫迪政府注重經(jīng)濟發(fā)展，印度的經(jīng)濟導(dǎo)向政策將有利于地區(qū)經(jīng)濟合作和相互依賴。然而，莫迪政府鄰國外交政策最終是“雷聲大，雨點小”，深層次原因如下：

（一）“印度優(yōu)先”安全理念難以保持地區(qū)和平與穩(wěn)定

2014年印度人民黨獲得大選勝利后，外界普遍認(rèn)為新政府將重視安全問題，并采取更為強硬的對外政策。②Johnson TA,“Can’t Allow China to Dominate India, We Need to Take Ourselves Seriously: Modi,”O(jiān)ctober 19, 2013, http://archive.indianexpress.com/news/cant-allow-china-to-dominate-india-we-need-to-take-ourselvesseriously-modi/1184413/,訪問日期：2020年6月15日。莫迪的顧問極力安撫公眾，并表示當(dāng)選后莫迪政府的外交政策將以經(jīng)濟為導(dǎo)向，最終目的是建立強大的印度經(jīng)濟，他會推行強有力的外交政策，但也尋求在保護印度安全利益和加強商業(yè)往來上保持平衡。③《如果莫迪當(dāng)選總理 印度對鄰國態(tài)度將更強硬》，2014年4月1日，路透社，https://www.reuters.com/article/india-modi-china-ocean-muscular-idCNCNEA3007P20140401，訪問日期：2020年6月16日。從2014年印度總統(tǒng)的施政演講看，莫迪政府鄰國外交目標(biāo)是建設(shè)一個和平、穩(wěn)定和經(jīng)濟上相互聯(lián)系的鄰國關(guān)系，但又強調(diào)共同繁榮的未來只能建立在地區(qū)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，要求鄰國對印度的安全關(guān)切保持敏感并結(jié)束出口恐怖主義。④“Adddress by the President of India, Shri Pranab Mukherjee to Parliament,”June 9, 2014, http://pranabmukherjee.nic.in/sp090614.html,訪問日期：2020年6月16日。也就是，印度鄰國外交目標(biāo)包括周邊安全環(huán)境和雙邊多邊經(jīng)濟合作，地區(qū)安全是經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)并要符合印度的安全需求，這意味著莫迪政府奉行“印度優(yōu)先”的絕對安全理念。

印度絕對安全訴求不是促進地區(qū)穩(wěn)定，而是危害了南亞和平。印度經(jīng)濟建設(shè)確實需要和平穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境，但南亞安全問題主要源于地區(qū)內(nèi)部，印度與鄰國在領(lǐng)土、宗教、種族、河水分配、貿(mào)易等方面存在眾多矛盾與沖突，在許多鄰國眼中，印度才是最大威脅。在克什米爾爭端、恐怖主義襲擊、邊界糾紛等問題上，莫迪政府均堅持“印度優(yōu)先”，不是管控了分歧，而是激化了爭端。例如，執(zhí)政之初莫迪政府同意進行印巴政治對話，但又多次取消。巴杰帕伊（Kanti Bajpai）認(rèn)為，莫迪政府是以反恐為中心，從一開始就決定利用印巴接觸來突出恐怖主義問題，對綜合對話沒有興趣，也忽視克什米爾爭端。①Kanti Bajpai,“Narendra Modi’s Pakistan and China Policy: Assertive Bilateral Diplomacy, Active Coalition Diplomacy,”International Affairs,Vol.93, No.1,2017,p.91.為了迫使巴基斯坦?jié)M足印度的反恐要求，莫迪政府不僅冒險進行越境軍事襲擊，還采取經(jīng)濟制裁、輿論攻擊、外交施壓等措施。印度只關(guān)注本國反恐安全利益，無視巴基斯坦的克什米爾訴求，結(jié)果是印巴關(guān)系持續(xù)惡化，南亞和平與穩(wěn)定嚴(yán)重受損。

（二）軟實力手段難以支撐印度的地區(qū)霸權(quán)地位

長期以來，印度將南亞看作勢力范圍并致力于依靠經(jīng)濟軍事優(yōu)勢控制鄰國，導(dǎo)致鄰國反印情緒和反干涉斗爭周期性爆發(fā)。印度學(xué)者指出，干涉鄰國國內(nèi)政治是一種災(zāi)難，印度必須擺脫侵略，以更巧妙的外交手段處理棘手的局勢。②Happymon Jacob,“Being a Good Neighbour,”December 27, 2018, https://www.thehindu.com/opinion/lead/being-a-good-neighbour/article25836738.ece,訪問日期：2020年6月18日。莫迪政府高度重視在南亞乃至全球運用軟實力手段，企圖彌補硬實力欠缺、緩解國際社會對印度崛起的焦慮以及改善印度國家形象。③Arijit Mazumdar,“India’s Soft Power Diplomacy Under the Modi Administration: Buddhism, Diaspora and Yoga,”Asian Affairs, Vol.49, No.3, 2018, p.471.在2014年競選綱領(lǐng)中，印度人民黨指責(zé)政府長期以來未能充分發(fā)揮軟實力潛力，主張將軟實力手段與對外交流結(jié)合并采取積極外交手段傳播印度的軟實力。④“Election Manifesto 2014,”http://cdn.narendramodi.in/wp-content/uploads/2014/04/Manifesto2014highlights.pdf,訪問日期：2020年6月20日。莫迪上任后，頻繁出訪鄰國，強調(diào)彼此在宗教、歷史、語言、藝術(shù)、制度等方面的聯(lián)系，提議友好合作，承諾對外援助，鼓勵人文交流。印度還積極提供地區(qū)公共產(chǎn)品，給予鄰國貿(mào)易優(yōu)惠、技術(shù)支持、教育資助、災(zāi)難救濟等，釋放善意以獲取鄰國友好和信任。2014 到2018年，印度對鄰國經(jīng)濟援助共計1439.3 億盧比。①“Question No.3496 Project in neighbouring countries,”August 8, 2018, https://fsi.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/30256/QUESTION+NO3496+PROJECT+IN+NEIGHBOURING+COUNTRIES,訪問日期：2020年6月15日。

然而，軟實力手段難以破解印度與鄰國間的政治矛盾和互信赤字，更不足以支撐印度的地區(qū)霸權(quán)。印度的南亞鄰國高度重視主權(quán)國家地位，共同的歷史文化遺產(chǎn)未能化解地緣政治矛盾，有時還成為南亞鄰國構(gòu)建獨立國家身份的障礙。實際上，盡管印度與南亞鄰國在歷史、文化、語言等方面有著眾多聯(lián)系和相似之處，但尼泊爾之外的鄰國都是非印度教國家，在宗教矛盾激烈的南亞地區(qū)，莫迪政府的印度教民族主義取向顯然無助于友好互信關(guān)系的建立。此外，因國內(nèi)動蕩、宗教沖突、經(jīng)濟欠發(fā)達、社會貧困等眾多問題，印度軟實力資源及其影響力有限。為了加強地區(qū)控制，莫迪政府不時地采取強制手段，企圖通過軍事打擊、經(jīng)濟制裁、選舉干預(yù)等影響鄰國決策。但無論使用何種手段，印度都未能完全掌控南亞地區(qū)，更未獲得鄰國對其地區(qū)霸權(quán)的真正認(rèn)可。

（三）經(jīng)濟實力難以構(gòu)建印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟秩序

印度在南亞擁有絕對的經(jīng)濟力量優(yōu)勢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地區(qū)第二大強國巴基斯坦。印度人口是巴基斯坦人口的6 倍多，領(lǐng)土面積是巴基斯坦的4 倍多，2019年的國內(nèi)生產(chǎn)總值是巴基斯坦的10 倍多。然而，印度未能建立以印度為中心的地區(qū)經(jīng)濟秩序。一方面，南亞經(jīng)濟力量失衡制約了地區(qū)經(jīng)濟一體化，正是擔(dān)心印度主導(dǎo)南亞，巴基斯坦主張建立包括中國、伊朗及中亞國家的更大的南盟以制衡印度。因印度堅決拒絕南盟擴員，巴基斯坦轉(zhuǎn)而抵制印度的多邊合作，拒絕簽署區(qū)域互聯(lián)互通協(xié)議，消極對待抗疫合作。另一方面，印度的經(jīng)濟實力不足以滿足鄰國發(fā)展需求和替代中國在南亞的經(jīng)濟作用。印度是一個保護主義傾向非常強的內(nèi)需驅(qū)動型經(jīng)濟體，鄰國產(chǎn)品進入印度市場一直面臨較多關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。印度沒有放棄獨占南亞的霸權(quán)思維，高度警惕和極力阻擾鄰國與中國的合作，印度互聯(lián)互通政策首要驅(qū)動力就是對中國及其在南亞加強連通性帶來的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。②Constantino Xavier,“Sambandh as Strategy: India’s New Approach to Regional Connectivity,”https://www.brookings.edu/research/sambandh-as-strategy-indias-new-approach-to-regional-connectivity/,訪 問日 期：2020年6月10日。然而，印度的經(jīng)濟規(guī)模大約是中國的五分之一，對鄰國承諾的履行紀(jì)錄長期不佳，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力、技術(shù)水平及執(zhí)行效率都不如中國。印度能夠扶植親印政府，也能使之采取親印疏華的政策，卻無法替代中國在鄰國的經(jīng)濟作用。斯里蘭卡總統(tǒng)西里塞納（Maithripala Sirisena）親近印度，執(zhí)政之初一度中止中斯合作項目，但印度經(jīng)濟支持力度有限，西里塞納政府不得不繼續(xù)與中國合作，并將漢班托塔港以99年的租期移交給中國經(jīng)營。

（四）鄰國外交決策難以擺脫國內(nèi)政治的干擾和制約

一國外交政策是在復(fù)雜的國內(nèi)環(huán)境中制定的，不可避免會受到國內(nèi)政治的影響。因西孟加拉邦政府的反對，莫迪政府未能與孟加拉國一起解決蒂斯塔河河水分享問題。莫迪政府對巴基斯坦實施越境軍事打擊，主要動機是向國內(nèi)公眾展示捍衛(wèi)國家安全的強硬形象和擴大政治支持基礎(chǔ)。兩屆政府都是強勢政府，鄰國外交決策受到地方政府和其他政黨的掣肘相對較小，但卻存在印度教民族主義干擾和制約的新問題。

最初，莫迪政府希望改變國際社會對印度人民黨 “反穆斯林”“對外強硬” 的認(rèn)知，高調(diào)提出“鄰國優(yōu)先”政策，并頻繁出訪鄰國，成功了塑造莫迪政府重視睦鄰友好合作的新形象。然而，莫迪政府對巴基斯坦不談判立場和高壓政策，與瓦杰帕伊政府初期的對巴基斯坦強硬政策如出一撤，顯然都是印度教民族主義的產(chǎn)物。連任后，莫迪政府修改憲法，取消克什米爾特殊地位，批準(zhǔn)重建印度教羅摩廟，實施《公民身份法修正案》，印度政治右傾化、宗教政治化和政治宗教化趨勢明顯。盡管有人認(rèn)為，印度教特性政策并不是印度外交政策的新取向或大戰(zhàn)略，印度對中巴的自信及與沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋等國的新戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是外交政策新實用主義的標(biāo)志，①Arndt Michael, “No Hindutva Orientation in Foreign Policy Arndt Michael,”April 9,2019,https://www.thehindubusinessline.com/opinion/no-hindutva-orientation-in-foreign-policy/article26784509.ece,訪問日期：2020年6月15日。但莫迪政府“反穆斯林”政策無疑損害了印度與鄰國、特別是伊斯蘭教鄰國的關(guān)系。對于印度攻擊巴基斯坦、孟加拉國、尼泊爾三國實施宗教迫害和出臺反穆斯林移民的政策，孟加拉國反應(yīng)強烈，外交部長和內(nèi)政部長均取消訪印行程。在印度單方面改變印控克什米爾現(xiàn)狀并與中巴尼先后交惡后，巴基斯坦總理伊姆蘭·汗猛烈抨擊，“印度教至上的莫迪政府”不僅將印度少數(shù)民族降為二等公民并對其構(gòu)成威脅，還成為地區(qū)和平的威脅。①“Modi Becoming a Threat to Neighbours: PM,” May 28,2020,https://nation.com.pk/28-May-2020/modibecoming-a-threat-to-neighbours-pm,訪問日期：2020年6月19日。因國內(nèi)政治問題外溢并損害到印鄰關(guān)系，印度媒體也認(rèn)為，印度領(lǐng)導(dǎo)人不應(yīng)再將國內(nèi)政治口號疊加在外交政策目標(biāo)上，“印度教特性不能代替外交政策”。②Rajesh Ramachandran,“Crises of India’s Own Making,”June 20,2020,https://www.tribuneindia.com/news/comment/crises-of-indias-own-making-101571,訪問日期：2020年7月1日。

三、莫迪政府鄰國外交政策的出路

莫迪政府鄰國外交政策高開低走，從尋求友好合作走向制造矛盾沖突，最終遭遇空前危機。印度鄰國外交政策陷入困境，根源是目標(biāo)訴求和手段能力并不匹配。莫迪政府企圖直接管理克什米爾，完全控制邊境爭議地區(qū)以及建立印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟秩序，但印度既不能讓巴基斯坦積極參與南亞經(jīng)濟一體化，也不能讓南亞鄰國完全倒向印度并遠(yuǎn)離中國，更無法使鄰國承認(rèn)和接受印度單方面改變爭議領(lǐng)土現(xiàn)狀。因目標(biāo)過高而手段能力不足，印度鄰國外交政策充滿張力，目標(biāo)訴求是優(yōu)先于經(jīng)濟合作還是主權(quán)斗爭，主要手段是單邊施惠還是制裁施壓，指導(dǎo)思想是印度教民族主義還是實用主義，關(guān)注重點是南亞地區(qū)還是超越南亞，經(jīng)濟交往是排斥中國還是三方合作，印度鄰國外交困境很大程度上是選擇失衡所致。

從目前形勢看，印度的沖突性鄰國外交政策顯然不可持續(xù)。首先，印度以強硬手段解決邊界爭端必然失敗。領(lǐng)土屬于一國核心利益，印度單邊改變領(lǐng)土現(xiàn)狀并蠶食爭議地區(qū)，妄圖制造既成事實迫使鄰國接受，很難得逞。印度未能在長期的印巴對抗中取勝，也不可能贏得與中、巴兩國進行的兩線戰(zhàn)爭，在中、印、巴三國均為有核國家的情況下更不可能通過軍事方式解決領(lǐng)土爭端問題。其次，印度難以通過經(jīng)濟制裁迫使鄰國屈服。莫迪政府對巴基斯坦采取了取消最惠國待遇、提高關(guān)稅等打壓措施，對中國也實行了抵制商品、限制投資、禁用中國手機應(yīng)用軟件、提高關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘限制進口等制裁手段，但未使巴基斯坦屈服，更不可能讓經(jīng)濟實力更強的中國讓步，而是損害了印度及南亞地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。再次，印度也難得到美、日等國的實質(zhì)性援助。印度對鄰國強硬的一個重要因素是認(rèn)為國際形勢對印度有利，雖然美、日等國為了制衡中國極力拉攏印度，但其目的是利用印度，而不是為印度的利益而戰(zhàn)，他們希望從中印沖突中牟利，但不會輕易卷入中印沖突。最后，印度疫情形勢持續(xù)惡化，莫迪政府當(dāng)務(wù)之急是加強國內(nèi)傳染病防治、復(fù)工復(fù)產(chǎn)以及恢復(fù)正常的社會秩序。

從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略上看，印度亟需恢復(fù)和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境。第一，從發(fā)展戰(zhàn)略看，莫迪政府需要營造一個有利于發(fā)展的和平環(huán)境。莫迪第二任政府成立之初，外長蘇杰生就強調(diào)印度外交政策的首要任務(wù)是經(jīng)濟復(fù)興，急切需要一個穩(wěn)定和有利的外部環(huán)境。①Srinath Raghavan,“Modi’s Foreign Minister Jaishankar has a Situation on Hand-tackling Angry US,”June 4, 2019, https://theprint.in/opinion/modis-foreign-minister-jaishankar-has-a-situation-on-hand-tackling-angryus/245181/,訪問日期：2020年6月15日。2020年7月3日，莫迪在拉達克視察軍隊時說，“殖民擴張的時代已經(jīng)結(jié)束，這是發(fā)展的時代……這是一個發(fā)展的機遇，發(fā)展也是未來的基礎(chǔ)”。②“Time for Expansionism is Over, this is the Era of Development: PM Modi,” July 3, 2020, https://www.narendramodi.in/pm-s-speech-indian-armed-forces-in-leh-india-550422,訪問日期：2020年7月5日。莫迪講話內(nèi)容向印度公眾明示，印度應(yīng)優(yōu)先經(jīng)濟發(fā)展，而不是領(lǐng)土爭奪。而且，印度國內(nèi)的共識是，國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和中美經(jīng)濟“脫鉤”將是提升印度制造業(yè)千載難逢的機會。為了抓住發(fā)展機遇，印度亟需管控邊界爭端和穩(wěn)定周邊環(huán)境。第二，從外交戰(zhàn)略看，印度獲取世界大國地位需要一個有利的地區(qū)環(huán)境和地位。在2019年印度人民黨競選綱領(lǐng)中，外交政策的主要目標(biāo)是取得世界大國地位，這需要先處理好周邊問題。印度學(xué)者拉賈·莫漢（C.Raja Mohan）強調(diào)，一個未能重新奪回在次大陸的主導(dǎo)地位的印度，并不能真正給世界留下持久的印象。③C.Raja Mohan, “Five-point Someone,” May 26,2014,https://indianexpress.com/article/opinion/editorials/five-point-someone-2/,訪問日期：2020年6月12日。如果印度與鄰國長期對立和沖突，無法把更多的資源投入建設(shè)，不能獲得鄰國對其地區(qū)主導(dǎo)地位的支持和認(rèn)可，也就難以走向世界和提高印度的國際地位。

印度重建與鄰國的關(guān)系也并非易事，存在較多障礙。首先，印度教民族主義的負(fù)面作用難消。印度學(xué)者認(rèn)為，莫迪政府的外交決策往往是為了迎合國內(nèi)輿論，從這個方面看國內(nèi)需求將繼續(xù)決定莫迪的外交政策選擇。④Happymon Jacob, “India’s Big Foreign Policy Shake-up,” October 26, 2019, https://www.thehindu.com/opinion/lead/indias-big-foreign-policy-shake-up/article29801640.ece,訪問日期：2020年6月25日。雖然《公民身份法修正案》等“反穆斯林”政策必然損害印度與鄰國關(guān)系，但莫迪政府繼續(xù)推行并將之美化為“強化社會正義”和“彰顯印度偉大人道主義精神”，顯然是更為重視印度教民族主義議程和國內(nèi)政治利益。其次，印度的霸權(quán)思維未改。對于鄰國的反印情緒和平衡外交，印度內(nèi)部有反思和批評，但也有精英產(chǎn)生“厭鄰”情緒。前外交秘書西巴爾（Kanwal Sibal）就認(rèn)為，大國與鄰國間關(guān)系普遍緊張，南亞鄰國不能滿足印度緊迫的經(jīng)濟、政治和能源等方面的需求，印度對鄰國施惠不能犧牲國家利益，“鄰國優(yōu)先”也不能成為印度外交政策的基礎(chǔ)。①Kanwal Sibal, “A ‘Neighbourhood First’ Foreign Policy has Little Value for India,” December 15, 2017,https://www.hindustantimes.com/opinion/a-neighbourhood-first-foreign-policy-has-little-value-for-india/storylwCrbzQNOLCPMGIvID5qQP.html,訪問日期：2020年7月5日。

走出鄰國外交政策困境，印度顯然還要改變“輕鄰”“厭鄰”心理，重視南亞經(jīng)濟一體化和積極構(gòu)建區(qū)域共同體意識。第一，印度應(yīng)認(rèn)識到鄰國不是負(fù)擔(dān)而是機遇。目前，南亞區(qū)域貿(mào)易只占全球貿(mào)易總額的4%左右，但1948年高達18%，②Manzoor Ahmad,“India and South Asian Regionalism: A Study into India’s Behaviour towards Elimination of Trade Barriers in South Asia,” IPRI Journal,Vol.15,No.2,2015,p.72.這說明南亞區(qū)域貿(mào)易發(fā)展?jié)摿薮?。第二，印度?yīng)重視南亞經(jīng)濟一體化。莫迪執(zhí)政之初也曾重視南亞經(jīng)濟一體化，但在絕對安全理念、零和博弈和霸權(quán)主義思維的作用下，印度排斥巴基斯坦、干涉鄰國內(nèi)政和對抗中國，南亞實際走向沖突和分裂。為了擺脫地區(qū)困境，莫迪第二任政府轉(zhuǎn)向超越南亞走向亞太。瓦倫·薩尼認(rèn)為，印度應(yīng)推進地區(qū)融合，因為“區(qū)域合作發(fā)展證明，區(qū)域一體化的深刻意義是鄰國之間的永恒友誼”。③Aryaman Bhatnagar and Ritika Passi, ed., Neighbourhood First: Navigating Ties Under Modi, Delhi:Observer Research Foundation and Global Policy Journal, 2016, p.62.實際上，因逆全球化盛行和疫情常態(tài)化，區(qū)域經(jīng)濟合作將更為重要。第三，印度應(yīng)推動構(gòu)建南亞共同體意識。因民族宗教矛盾尖銳和內(nèi)部聯(lián)系缺乏，南亞國家地區(qū)歸屬感和認(rèn)同感均不足，這也是南亞經(jīng)濟一體化進展緩慢的原因之一。南亞各國在種族、語言、歷史、文化、宗教等方面淵源深厚，有著千絲萬縷的聯(lián)系，南亞共同體意識形成具備一定的社會基礎(chǔ)。區(qū)域共同體意識有利于南亞國家超越國家藩籬，加強聯(lián)系和深化合作。作為地區(qū)大國的印度，應(yīng)在構(gòu)建南亞共同體意識方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，維護而不是破壞地區(qū)安全，尊重和平等對待鄰國，繼續(xù)擴大開放合作并提供地區(qū)公共產(chǎn)品。