ABO模式之思考

劉柱成 賀蕾

摘 要：ABO模式起源于《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，由北京市交通委與京投公司簽署，是一種新型的、特殊化的項(xiàng)目投融資模式，實(shí)現(xiàn)了政企分離，但與PPP模式不同，ABO模式仍處于灰色地帶，目前并沒有國家層面的政策支持。采用ABO模式進(jìn)行區(qū)域綜合開發(fā)，市場(chǎng)化程度較高且操作性強(qiáng)，但應(yīng)特別注意合規(guī)性流程和現(xiàn)金流閉環(huán)，并積極納入績效考核機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)長久合作。

關(guān)鍵詞：投融資模式;ABO;PPP;政企合作

中圖分類號(hào)：F832? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）31-0068-02

一、ABO模式的起源

ABO模式，即授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運(yùn)營（Operate），起源于2016年4月，北京市交通委與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（京投公司）簽署了《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，這份協(xié)議基于北京市軌道交通的實(shí)際情況，創(chuàng)造性地提出了ABO模式，由北京市交通委授權(quán)京投公司負(fù)責(zé)北京市軌道交通項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營等服務(wù)，交通委負(fù)責(zé)對(duì)京投公司進(jìn)行績效考核并每年支付295億元，作為京投公司的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)。在北京軌道交通項(xiàng)目中，項(xiàng)目資本金通過授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)解決，剩余資金需求通過市場(chǎng)化融資解決[1～2]。

在這里需要特別注意的是：首先，北京市交通委在給京投公司ABO授權(quán)的過程中，沒有經(jīng)過任何的競爭性選擇程序，是直接授權(quán)并簽署了協(xié)議;其次，政府每年支付給京投公司295億元，統(tǒng)籌用于項(xiàng)目推進(jìn)，并不是針對(duì)某一特定項(xiàng)目（如北京地鐵X號(hào)線）的資金需求進(jìn)行撥付。

二、ABO模式的屬性

嚴(yán)格意義上來說，ABO模式并不是國家政策認(rèn)可并鼓勵(lì)使用的投融資模式。此模式目前屬于灰色地帶，各地方政府和各學(xué)者都處于一個(gè)探索狀態(tài)，對(duì)模式的解讀也各不相同，模式的合法合規(guī)性也受到質(zhì)疑，目前主要有以下幾點(diǎn)解讀意見[3]。

1.ABO模式屬于政府購買服務(wù)/政府采購。此解讀意見認(rèn)為，ABO模式針對(duì)的項(xiàng)目，是政府公用工程和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)，并且使用財(cái)政性資金進(jìn)行補(bǔ)貼（付費(fèi)），因此屬于政府購買服務(wù)范疇，應(yīng)當(dāng)遵循《政府采購法》，屬于政府購買服務(wù)/政府采購的范疇。

2.ABO模式屬于工程采購。此解讀意見認(rèn)為，ABO模式的核心在于“B+O”，即“工程建設(shè)+運(yùn)營管理”。因此，ABO模式本質(zhì)上是工程采購，政府選擇ABO的合作企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作，政府使用財(cái)政性資金進(jìn)行補(bǔ)貼或付費(fèi)，因此ABO模式應(yīng)該屬于工程采購范疇。

筆者認(rèn)為，這兩種解讀意見都有其正確性，但都不完全準(zhǔn)確，無論是政府購買服務(wù)還是工程采購，《政府采購法》和《政府購買服務(wù)管理辦法》中都明確規(guī)定，“未列入預(yù)算的項(xiàng)目不得實(shí)施”。京投公司的295億/年的服務(wù)費(fèi)可理解為已列入政府預(yù)算，但在各地方的ABO模式實(shí)際操作過程中，絕大多數(shù)政府都沒有將相關(guān)的資金支出責(zé)任列為政府預(yù)算，而是將ABO當(dāng)作一種投融資模式，解決片區(qū)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)的資金短缺問題。因此，ABO模式的核心，是一種特殊化的投融資模式。

三、ABO與PPP模式的區(qū)別

ABO模式的誕生，離不開兩個(gè)關(guān)鍵背景。一是在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）、《財(cái)政部等六部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）三座大山的壓力下，地方政府直接融資、平臺(tái)公司融資被嚴(yán)格限制，政府亟須尋找新的片區(qū)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資突破路徑。二是自從2014年國家力推PPP模式以來，各地方政府大量地采用PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致財(cái)政一般公共預(yù)算支出突增，達(dá)到或接近財(cái)政承受能力10%的紅線，PPP模式也不得不被叫停。

在此大環(huán)境下，地方政府需要發(fā)展、需要開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但政府財(cái)政資金有限，在傳統(tǒng)自建模式、政府購買服務(wù)和PPP模式都難以實(shí)施的情況下，ABO模式是探索項(xiàng)目投融資模式的新篇章。

ABO模式在很多時(shí)候都被認(rèn)為是PPP模式的替代品，但筆者認(rèn)為，ABO與PPP模式還是有本質(zhì)上的區(qū)別，主要有以下幾個(gè)方面。

1.前期程序不同。PPP模式是國家力推的投融資模式，國家財(cái)政部、發(fā)改委都對(duì)模式的前期論證和推進(jìn)手續(xù)有嚴(yán)格的規(guī)定，如物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證和PPP實(shí)施方案（兩評(píng)一案），并嚴(yán)格規(guī)定了政府的審批程序和社會(huì)投資人采購程序。但ABO模式仍處于探索階段，目前還沒有政策支撐，也沒有相關(guān)程序性的規(guī)定，是否需要通過競爭性程序采購被授權(quán)企業(yè)也是各方爭論的焦點(diǎn)。

2.被授權(quán)主體不同。在PPP模式中，政府的合作企業(yè)，即社會(huì)投資人，可以是國有企業(yè)，也可以是民營企業(yè)，只要是有能力提供公共服務(wù)的企業(yè)都可以，事實(shí)上國家更希望民營企業(yè)和社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中，是一種“公—私”的合作機(jī)制。但ABO模式不同，從京投公司模式來看，ABO模式的被授權(quán)主體只能是地方政府的屬地國企，政府直接授權(quán)一家民營企業(yè)來實(shí)施項(xiàng)目有巨大的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，ABO模式更像是一種“公—公”的合作機(jī)制，被授權(quán)主體并非“社會(huì)資本”。

3.財(cái)政支出（還款）來源不同。PPP模式的財(cái)政支出來源相對(duì)比較單一，主要是通過財(cái)政一般公共預(yù)算安排支出責(zé)任（通過人大審批），財(cái)政承受能力論證也是從未來的財(cái)政一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)來進(jìn)行論證，必要時(shí)可加入專項(xiàng)政府性基金來安排政府支出責(zé)任。但ABO模式的財(cái)政支出來源相對(duì)靈活，在沒有政策文件規(guī)定的情況下，地方政府可靈活安排財(cái)政支出的來源，如稅收、土地增值收益等（以目前地方政府的財(cái)力來看，ABO模式更多是利用后期的財(cái)政增量，如產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入導(dǎo)致的稅收增加、土地增值收益等，來安排相關(guān)支出責(zé)任）。

四、ABO模式實(shí)施的核心點(diǎn)

1.參考京投公司模式，在ABO模式中，核心是授權(quán)（A），最重要的是地方政府授予屬地企業(yè)權(quán)利的內(nèi)容和邊界，需特別注意，ABO模式并不只是針對(duì)某一特定項(xiàng)目的授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營，而是針對(duì)某一類型的項(xiàng)目或某一片區(qū)整體開發(fā)的授權(quán)。

2.ABO模式下，被授權(quán)主體只能是屬地國企，或脫離政府融資職能的平臺(tái)公司。

3.ABO模式可以不通過競爭性程序，而是采用直接授權(quán)的方式選擇屬地國企。對(duì)ABO模式來說，更像是地方政府對(duì)屬地國企的一種契約化管理，是公家“內(nèi)部”的事情，與通過競爭性的方式選擇社會(huì)資本無關(guān)。

以京投公司為例，實(shí)際上在北京市交通委與京投公司簽署ABO協(xié)議之前，京投公司就早已在北京軌道交通領(lǐng)域執(zhí)行了相關(guān)的業(yè)主職能，包括投融資、建設(shè)和運(yùn)營地鐵項(xiàng)目等，此次簽署ABO協(xié)議只是對(duì)京投公司的授權(quán)“契約化”。

4.被授權(quán)的屬地國企，在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，可以自己進(jìn)行投融資、建設(shè)和運(yùn)營管理，也可以采用PPP、EPC、工程分包、招商合作等多種方式，選擇有實(shí)力的專業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)，在項(xiàng)目中進(jìn)行合作，合作企業(yè)需經(jīng)過競爭性的選擇程序來確定。

五、ABO模式的資金來源和償還機(jī)制

1.資金來源。在ABO模式下，項(xiàng)目的資本金主要通過政府專項(xiàng)資金和屬地國企自有資金來解決，若屬地國企選擇和社會(huì)資本合作，則社會(huì)資本也應(yīng)按照其股權(quán)比例注入項(xiàng)目資本金。項(xiàng)目剩余資金通過融資方式解決，由屬地國企或合資公司負(fù)責(zé)融資，融資渠道可以是政策性銀行、商業(yè)銀行等銀行機(jī)構(gòu)，也可以是基金、信托、保險(xiǎn)、融資租賃等金融機(jī)構(gòu)。

2.償還機(jī)制。在ABO模式下，債務(wù)性資金應(yīng)該優(yōu)先使用項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流來償還，不足的部分應(yīng)由財(cái)政性資金負(fù)責(zé)補(bǔ)足，財(cái)政性資金可以是針對(duì)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，也可以是未來本地財(cái)政的增量收入，如項(xiàng)目帶來的稅收增加、土地增值收益等。

地方政府應(yīng)在與屬地國企或合資公司簽署的ABO協(xié)議中，對(duì)資本金來源、債務(wù)性資金來源和償還機(jī)制予以明確。

六、結(jié)論及建議

1.在地方政府傳統(tǒng)融資舉債模式受挫、PPP財(cái)承空間有限的情況下，ABO模式是促進(jìn)地方政府發(fā)展、緩解財(cái)政壓力的新“戰(zhàn)場(chǎng)”，也是促進(jìn)政企分離、屬地國企市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、推進(jìn)政府和國有企業(yè)契約化發(fā)展的新“平臺(tái)”，雖然其本質(zhì)上還是“公—公”合作，但依然對(duì)地方投融資模式的創(chuàng)新起到了推動(dòng)作用。

2.由于ABO模式仍需財(cái)政性資金的支出，且這些支出未納入政府預(yù)算，因此在ABO模式推進(jìn)中，對(duì)于可納入政府預(yù)算的財(cái)政支出要第一時(shí)間納入預(yù)算，屬地國企在融資時(shí)也須明確已經(jīng)完全脫離政府平臺(tái)公司職能，從而防止增加政府隱性債務(wù)。

3.ABO模式有其局限性，地方政府應(yīng)合理、規(guī)范地使用，并非所有項(xiàng)目都適合采用ABO模式實(shí)施，應(yīng)優(yōu)先選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流和帶來財(cái)政增長的項(xiàng)目，也不是所有屬地國企都可承擔(dān)ABO的責(zé)任，應(yīng)選擇有投融資、建設(shè)和運(yùn)營管理能力的企業(yè)。推行ABO模式，并在投融資結(jié)構(gòu)中融合PPP、政府債券等多種手段，有效推進(jìn)項(xiàng)目落地。

4.對(duì)地方政府來說，ABO模式不是融資代建，在合作期內(nèi)應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理進(jìn)行全方位的考核，并增加績效考核付費(fèi)機(jī)制，具體的考核辦法可在ABO協(xié)議中進(jìn)行詳細(xì)約定。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? 北京市地鐵開啟授權(quán)經(jīng)營新模式[J].都市軌道交通，2016，（3）：68.

[3]? 周月萍，周蘭萍.ABO模式合法嗎？[J].中國建筑裝飾裝修，2018，（12）：108-110.