PPP的國際經(jīng)驗(yàn)和中國發(fā)展

楊述明+管志鵬

[摘 要] PPP是一種新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，其概念尚無定論，存在廣義和狹義之分。PPP最早出現(xiàn)在英國，目前已廣泛應(yīng)用于世界范圍內(nèi)，英國、加拿大和澳大利亞等國家PPP運(yùn)用較好。中國PPP始于改革開放以后，歷經(jīng)了5個(gè)發(fā)展階段，成就顯著，但仍存在諸多發(fā)展障礙，完善PPP模式具體來說，就是要以契約精神，建立誠信政府；轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提升市場化水平；完善相關(guān)法律法規(guī)，提高規(guī)范化程度。

[關(guān)鍵詞] PPP；投融資模式；民間投資模式；公共服務(wù)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革

[中圖分類號(hào)]F2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129-（2017）06-0066-05

PPP（Public-Private-Partnership）是今年兩會(huì)熱點(diǎn)話題之一。李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中指出，要落實(shí)和完善促進(jìn)民間投資的政策措施，深化政府和社會(huì)資本合作（PPP）。這是政府工作報(bào)告中連續(xù)第三年出現(xiàn)PPP。自十八屆三中全會(huì)以來，在全面深化改革的進(jìn)程中，PPP逐漸成為公共服務(wù)供給市場化、社會(huì)化改革的重要舉措。PPP改革可以把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求在公共服務(wù)領(lǐng)域落實(shí)為一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的、可供操作的政策機(jī)制。

一、PPP之定義

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP是指一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包括特許經(jīng)營、外包、私有化等類型。PPP廣義概念強(qiáng)調(diào)的是公共部門與私人部門達(dá)成的契約性合作關(guān)系。如英國政府設(shè)立的促進(jìn)PPP政策工作小組對(duì)PPP的定義為：為了提供某項(xiàng)公共服務(wù)或開發(fā)某一公共設(shè)施，而在公共部門與私人部門之間達(dá)成的契約性協(xié)議，以此實(shí)現(xiàn)資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。美國PPP委員會(huì)將PPP定義為政府機(jī)構(gòu)與私人部門的合同協(xié)議，通過這一正式協(xié)議，共同利用公私雙方的技能和資產(chǎn)，為公眾提供服務(wù)或設(shè)施，在資源共享的同時(shí)，公私雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并分享利益[1]3。狹義的PPP概念通常以列舉的方式定義，它更加注重合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和資金的價(jià)值。如國家財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）中指出，政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）指出，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。綜合來看，不論從廣義或狹義理解，PPP都包含有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、資源共享、責(zé)任共擔(dān)、利益共享及獲取資金使用價(jià)值等原則。

二、PPP的形成與國際經(jīng)驗(yàn)

（一）PPP的形成

PPP的雛形可追溯至羅馬帝國時(shí)期，羅馬大帝授予Salassi（薩拉西）部落征收通行費(fèi)的特許權(quán)，以回報(bào)其養(yǎng)護(hù)道路和跨山脈搬運(yùn)。17世紀(jì)，英國推行公路收費(fèi)政策，以公路通行費(fèi)養(yǎng)護(hù)公路和擴(kuò)建公路，形成了公與私的交易和互動(dòng)關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，這種收費(fèi)公路就是現(xiàn)代BOT模式的前身[2]。法國委托私人企業(yè)修建鐵路、供水設(shè)施和街道照明設(shè)施。隨后美國、荷蘭、加拿大、日本、澳大利亞等國家借助社會(huì)資本，建設(shè)道路交通和城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施。這個(gè)時(shí)期，PPP模式很單一，只是以特許經(jīng)營方式為主，其項(xiàng)目也僅限于交通和供水領(lǐng)域。

“二戰(zhàn)”后，受凱恩斯主義影響，西方國家經(jīng)歷了幾次國有化運(yùn)動(dòng)，政府接管了原來由私人經(jīng)營的公共事業(yè)領(lǐng)域，PPP在這一時(shí)期基本停滯。至上世紀(jì)70年代，西方國家又掀起民營化浪潮，以英美為首的西方國家推行產(chǎn)權(quán)制度改革，開始了大規(guī)模的去國有化運(yùn)動(dòng)，破除公共領(lǐng)域政府壟斷，引入私人力量。民營化浪潮促使PPP膨脹式發(fā)展，PPP合作方式多樣化，包括政府出售、合同承包、補(bǔ)助和憑單制等，合作項(xiàng)目也擴(kuò)展到郵電、航空、垃圾回收、街道清掃等國計(jì)民生各領(lǐng)域。民營化在一定程度上緩解了英美等國家的財(cái)政壓力，同時(shí)也帶來一些不良影響，粗放式的PPP造成了國有資產(chǎn)的流失，損害了社會(huì)公平。至1992年英國私人融資計(jì)劃（PFI）實(shí)施，PPP進(jìn)入理性發(fā)展階段，各國陸續(xù)制定引導(dǎo)和規(guī)范PPP的政策和法律文件，如英國的《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》，澳大利亞的《2008年澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)法》和《國家PPP指南》，自此，PPP縱深發(fā)展，形成了BOT、BOO、BTO等成熟模式和一些經(jīng)典案例。

（二）PPP的國際經(jīng)驗(yàn)

英國是最早實(shí)行PPP的國家，加拿大和澳大利亞是公認(rèn)PPP運(yùn)用較好的國家，它們的成功經(jīng)驗(yàn)可歸納如下：

1.設(shè)立專門的PPP發(fā)展組織。英國于上世紀(jì)90年代在財(cái)政部設(shè)立PPP特別工作小組，負(fù)責(zé)引導(dǎo)、協(xié)調(diào)公私合作事宜。加拿大設(shè)立聯(lián)邦PPP中心和各省級(jí)PPP發(fā)展中心，承擔(dān)審核項(xiàng)目的職能。澳大利亞設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局，發(fā)布PPP發(fā)展指南，進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，分解PPP項(xiàng)目決策過程。

2.積極的政策引導(dǎo)和完善的法律規(guī)范。英國由財(cái)政部主導(dǎo)發(fā)布一系列規(guī)范性文件引導(dǎo)PPP發(fā)展，并在相關(guān)領(lǐng)域制定或修改法律，以解決PPP與原有法律框架的兼容性。加拿大積極構(gòu)建政策指南指引PPP發(fā)展。澳大利亞頒布國家和地方政策并在特定領(lǐng)域立法指引和規(guī)范PPP發(fā)展。

3.以資金的價(jià)值為原則。資金的價(jià)值，是指運(yùn)用其可利用資源所獲得長期最大利益。通俗地講，就是少花錢、多辦事。英國、加拿大、澳大利亞相繼頒布了完整的VFM評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)指南。英國以全壽命周期成本和質(zhì)量的最佳組合來滿足用戶的需求，以實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用和公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)性。

4.健全的配套機(jī)制。一是創(chuàng)新融資平臺(tái)。加拿大成立的PPP基金為項(xiàng)目資本市場融資起到積極作用。英國的銀行和資本市場可為項(xiàng)目提供固定利率的長期融資，最高期限長達(dá)40年；二是建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管項(xiàng)目各環(huán)節(jié)，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制保護(hù)公眾和私人利益；三是建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)審核和績效評(píng)價(jià)機(jī)制。制定會(huì)計(jì)核算法律，并擬定績效考評(píng)指標(biāo)保障PPP良好運(yùn)行。

三、PPP在中國的發(fā)展

（一）PPP在中國的發(fā)展歷程

PPP背后隱含的公私合作理念在中國早已有之，最早可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路[3]。而中國具有現(xiàn)代性的PPP則始于改革開放以后，可將其發(fā)展歷程劃分為“探索、試點(diǎn)、推廣、停滯與規(guī)制”5個(gè)階段。

1.探索階段（1984-1992）。改革開放伊始，大量外國資本涌入中國，其中，有部分資金試圖以BOT的形式進(jìn)入公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)中國沒有BOT相關(guān)的政策性文件和法律法規(guī)，BOT項(xiàng)目的開展是由地方政府向中央申請(qǐng)，獲批準(zhǔn)后開始執(zhí)行，在項(xiàng)目實(shí)施過程中學(xué)習(xí)、摸索。這一時(shí)期最具代表性的PPP項(xiàng)目是1984年深圳沙頭角B電廠項(xiàng)目，該項(xiàng)目是香港合和實(shí)業(yè)有限公司以BOT模式與深圳市合作建造火力發(fā)電廠，于1984年簽訂協(xié)議，1988年投入使用，外方經(jīng)營10年，期滿后移交中方。深圳沙頭角B電廠項(xiàng)目是中國探索PPP模式的起點(diǎn)。隨后，在中央一系列鼓勵(lì)外商投資政策的作用下，外商華僑在較早開放地區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如廣深高速公路等項(xiàng)目。這些項(xiàng)目也主要以BOT模式，由投資方與地方政府商談，報(bào)中央批準(zhǔn)后執(zhí)行。

2.試點(diǎn)階段（1993-2002）。黨的十四大提出“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的改革目標(biāo)，為公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化融資提供了可能性。接著進(jìn)行了分稅制改革，中央收回地方大量財(cái)權(quán)，PPP項(xiàng)目由原國家計(jì)委統(tǒng)一部署，研究投融資體制改革，對(duì)BOT可行性進(jìn)行論證。1994年，原國家計(jì)委選擇廣西來賓電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠5個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。同年8月，原國家計(jì)委、原電力部、原交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，為試點(diǎn)項(xiàng)目提供政策依據(jù)。在試點(diǎn)過程中，政府逐漸認(rèn)識(shí)到PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也積累了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推廣。

3.推廣階段（2003-2008）。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快，社會(huì)資本流動(dòng)迅速，黨的十六屆三中全會(huì)提出，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，使得PPP實(shí)踐在公共領(lǐng)域廣泛開展。此外，一系列政策法規(guī)相繼出臺(tái)為項(xiàng)目運(yùn)行提供保障。如原建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件。這一階段的PPP項(xiàng)目眾多，其中代表性的項(xiàng)目有北京地鐵4號(hào)線，該項(xiàng)目是由京港兩地投資合作，政府節(jié)省了財(cái)政支出，社會(huì)資本也獲得回報(bào)，同時(shí)還為北京引入香港地鐵運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)打下了基礎(chǔ)。此外，北京奧運(yùn)會(huì)約30個(gè)場館中半數(shù)是以特許經(jīng)營的方式建設(shè)的[4]。提高了PPP在社會(huì)各界中的認(rèn)同度。

4.停滯階段（2009-2012）。2008年受國際金融危機(jī)影響，我國實(shí)行積極的財(cái)政政策，推出了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要由地方政府投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)投融資，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要以委托代建、BT回購形式進(jìn)行。在此階段，社會(huì)資本很難進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域，PPP基本處于停滯階段。

5.規(guī)制階段（2013至今）。自2013年以來，我國以“政府與社會(huì)資本合作”方式來界定中國的公私伙伴關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)到PPP模式對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品和公共服務(wù)供給的重大意義，國務(wù)院以及國家相關(guān)部門，密集出臺(tái)大量政策文件，積極推進(jìn)PPP模式，中央到地方均推出大量PPP項(xiàng)目，顯示了國家發(fā)展PPP模式的決心和力度，也標(biāo)志了PPP進(jìn)入新的發(fā)展階段。有人認(rèn)為，2014年是中國PPP元年。隨后PPP向縱深化發(fā)展，國家對(duì)PPP模式進(jìn)行戰(zhàn)略定位，各部委制定政策法規(guī)保障項(xiàng)目運(yùn)行，PPP專門法律也嘗試出臺(tái)。

（二） PPP在中國的發(fā)展障礙

自2013年正式界定PPP以來，經(jīng)過3年的實(shí)踐探索，我國PPP改革成效顯著，建立了包括法規(guī)、政策、指南、合同和標(biāo)準(zhǔn)等5個(gè)層面的制度體系，大市場已具雛形。截止2016年底，財(cái)政部全國PPP項(xiàng)目庫已收錄入庫項(xiàng)目達(dá)11260個(gè)，覆蓋19個(gè)領(lǐng)域，投資額13.5萬億元。但仍存在諸多障礙制約其發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.融資理念轉(zhuǎn)變不夠。PPP不僅是一種融資手段，更是政府管理理念轉(zhuǎn)變的一種促進(jìn)機(jī)制。在推行PPP模式過程中，政府部門將工作重心從具體的項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)規(guī)則制定、項(xiàng)目監(jiān)管上來，理清政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府管理理念。然而，一些地方政府仍把PPP僅僅作為一種融資手段，改革發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，因而對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新發(fā)展理念重視不夠。

2.法律與配套機(jī)制欠缺。我國現(xiàn)在還沒有專門出臺(tái)規(guī)范的PPP法律，項(xiàng)目規(guī)劃與運(yùn)行僅依照政府部門發(fā)布。然而，對(duì)社會(huì)資本來說，PPP模式是一種先期集中投入、分期收回的投資模式，合作期限通常是20～30年，沒有法律以及相關(guān)配套機(jī)制提供穩(wěn)定的制度保障，難以取得民營企業(yè)信任。

3.組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有待加強(qiáng)。在我國，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目管理的部門有兩個(gè)：發(fā)改委和財(cái)政部。故而兩部門經(jīng)常會(huì)就一個(gè)問題給出兩個(gè)不同解釋。如對(duì)社會(huì)資本的界定，財(cái)政部理解為已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，將政府融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)等排除在外；而發(fā)改委則指出，不僅民營企業(yè)，且外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或企業(yè)投資、經(jīng)營主體和國有企業(yè)，都屬于社會(huì)資本的同一范疇。2014年12月為統(tǒng)籌管理，財(cái)政部成立了政府和社會(huì)資本合作中心，但是部門沖突仍時(shí)有出現(xiàn)，因而不利于項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管，可見組織機(jī)構(gòu)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.社會(huì)資本公共責(zé)任缺乏。PPP項(xiàng)目不同于一般的商業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目，它的客體是基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域，投資者依約定獲取收益的前提是提供了基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，承擔(dān)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。然而，社會(huì)資本所有者普遍缺乏社會(huì)責(zé)任意識(shí)，在參與PPP項(xiàng)目中仍存在賺快錢、賺大錢等一夜暴富的思想，因而缺乏長期規(guī)范經(jīng)營的計(jì)劃。

四、結(jié)論與對(duì)策

PPP是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分。從宏觀層面看，PPP是一次推進(jìn)國家治理方式現(xiàn)代化的體制機(jī)制變革；從中觀層面看，PPP改革推動(dòng)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制改革；從微觀層面看，PPP改革倡導(dǎo)資金的價(jià)值理念，促進(jìn)社會(huì)資本創(chuàng)新提質(zhì)增效[5]。為完善PPP模式，應(yīng)以契約精神，建誠信政府；轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提升市場化水平；完善相關(guān)法律法規(guī)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，提高規(guī)范化程度同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。

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[5]獨(dú)家專訪——財(cái)政部PPP中心主任焦小平：初心不變 財(cái)政部堅(jiān)持力推PPP改革[Z].國家PPP中國財(cái)經(jīng)報(bào)PPP周刊官方公眾號(hào).

[責(zé)任編輯：譚曉影]