云南省公路建設(shè)投融資模式比較及其選擇

金珠++朱睿倩

[摘 要]公路運輸至今仍然是云南省主要的運輸方式。資金不足一直是制約云南公路建設(shè)的主要瓶頸，在公路建設(shè)中，首先需要解決資金問題。投融資模式創(chuàng)新是緩解云南公路建設(shè)資金問題的重要舉措。不同投融資模式有各自適用的范圍，應(yīng)根據(jù)云南省社會經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，緊密結(jié)合公路建設(shè)項目實際，選擇最佳的投融資模式，推動云南省公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]云南；公路建設(shè)；投融資模式；BOT模式

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 117

按照公路經(jīng)濟屬性和技術(shù)分類的不同，公路項目可劃分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。經(jīng)營性公路項目可吸收社會資本進行投融資；非經(jīng)營性公路項目的投融資則以政府為主導(dǎo)。據(jù)此，公路投融資模式可劃分為政府主導(dǎo)型模式和社會資本模式。BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等項目投融資方式已經(jīng)成為社會資本參與公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要途徑，對其進行探索和實踐是緩解云南省公路建設(shè)資金不足問題的重要舉措。

1 云南省公路建設(shè)投融資現(xiàn)狀

從投融資模式的三個基本要素——投融資主體、投融資渠道和投融資方式來看，云南省公路建設(shè)投融資模式以政府主導(dǎo)型為主。

投融資主體方面，云南省公路項目的投資建設(shè)主體主要為交通運輸廳下屬的公路投資公司、公路局等單位。其中：公路投資公司承擔高等級公路的投融資、建設(shè)、管理等任務(wù)；公路局是全省公路管理養(yǎng)護專業(yè)機構(gòu)，負責全省國道、省道及部分重要道路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、路政等的行業(yè)管理。全省各州市交通運輸局在公路建設(shè)投融資實踐中，投融資主體正在從單一的政府投資向多元化發(fā)展，如在鎖蒙高速公路的建設(shè)中，就引入了國有上市企業(yè)——山東高速集團公司、民營企業(yè)——云南久保投資有限公司。

投融資渠道方面，根據(jù)目前云南省公路建設(shè)的資金籌措情況分析，資金的來源主要為國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、利用外資、交通部專項資金（車購稅）、地方自籌及其他資金等。盡管近年來云南省公路建設(shè)的投融資模式有了一定的變化，但總的來說創(chuàng)新不夠，融資渠道顯得單一，其中銀行貸款所占比例最大，高達66%，其次是中央投資為22%。（見圖1）。

圖1 云南省部分建成通車高速公路投資結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家開發(fā)銀行股份有限公司云省分行相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

投融資方式方面，按股權(quán)融資和債權(quán)融資分類，股權(quán)融資主要包括發(fā)行股票和私募股權(quán)基金兩種形式，債權(quán)融資主要包括發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、銀行貸款和資產(chǎn)證券化等形式（見圖2）。云南省公路建設(shè)中，股權(quán)融資以公路項目公司的股本金為主，債權(quán)融資則以銀行信貸為主。從整體融資結(jié)構(gòu)來看，債權(quán)融資（即銀行信貸）的比例很大，債務(wù)風險較高。

圖2 公路建設(shè)主要投融資方式分類

2 投融資模式創(chuàng)新：破解云南公路建設(shè)資金難題的重要舉措

BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等項目投融資方式是社會資本參與公路建設(shè)的主要途徑，但是不同的項目投融資方式在投融資模式的三個基本要素方面各有不同，各有優(yōu)勢和不足，適用范圍也有差別（見下表）。云南省公路建設(shè)過程中在政府主導(dǎo)型投融資模式的基礎(chǔ)上，對其中幾種方式進行了積極的探索、創(chuàng)新和實踐，已成為破解云南公路建設(shè)資金難題的重要舉措。

單個投資者承擔的風險較小[]受資本市場風險影響較大[]凡有可預(yù)見的、穩(wěn)定的、未來收益的公路項目[BG）F][HT]

2. 1 BOT模式

紅河州是云南省率先運用BOT模式為公路建設(shè)融資的地區(qū)。2006年12月28日，經(jīng)過近3年的建設(shè)，云南省首條BOT公路——彌瀘二級公路正式建成通車。之后，個屯一級公路和雞蒙高速公路都采用BOT模式順利融資。在這些經(jīng)驗的積累之上，紅河州政府又再次通過BOT模式為鎖蒙高速公路建設(shè)融資，該條高速公路還被云南省交通運輸廳授予云南首條“科技示范路”榮譽稱號。

2. 2 TOT+BOT+土地置換

為了建設(shè)羊雞高速公路，紅河州還以“利用存量資源和未來收益”的原則積極開展招商引資，利用TOT+BOT融資方式，配合土地置換，成功引進山東高速集團有限公司主持修建該條公路。經(jīng)測算，羊雞高速公路建設(shè)成本為15. 9億元，虧損為7億元。一方面，州政府委托山東高速經(jīng)營雞石高速公路和通建高速公路，委托經(jīng)營期限為10年10個月，同時還提高了這兩條高速公路的費率，山東高速將向州政府返還8億元的收益；另一方面，州政府以成本價出讓50畝城區(qū)土地和500畝羊雞高速公路沿線土地給山東高速進行開發(fā)，羊雞高速公路沿線土地將被用來建設(shè)工業(yè)園區(qū)，打造成為物流基地。

2. 3 BOT-BT-TOT集成融資模式

云南省紅河州個舊—大屯（個屯）公路隧道項目就采用了BOT-BT-TOT集成融資模式。紅河州政府與云南路橋股份有限公司雙方自愿采取BOT模式建設(shè)該公路隧道，收費年限為30年。但由于種種原因，經(jīng)測算，以BOT模式進行建設(shè)的收益預(yù)測達不到贏利目的，故采用BT融資模式進行回購。該項目的政府回購流程中存在地方政府、項目公司及銀行的資金互相流動，地方政府承諾回購，提供政策性支持，支付回購資金8. 79億元。政府回購后，評估制訂了相應(yīng)的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方案，再次以TOT模式移交出去。首先，方案一為政府移交的底線——覆蓋成本，即回購價8. 79億元；其次，方案二為在保底基礎(chǔ)上盈利10%左右；最后，考慮到該地區(qū)經(jīng)濟飛速增長，加之有資源性產(chǎn)業(yè)的支持，促進經(jīng)濟的發(fā)展和隧道公路車流量的增加，確定方案三為保底基礎(chǔ)上盈利30%左右。

2. 4 捆綁融資

捆綁式融資也是云南省公路項目投融資的重要方式。在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)云南省交通廳與中國交通建設(shè)股份有限公司（下稱“中交建”）進行多輪磋商，將蒙文硯與嵩昆、宣曲2條高速公路打包，由省政府與中交建于2014年3月13日在京簽署合作投資建設(shè)協(xié)議。據(jù)了解，國家對這三條高速公路建設(shè)資金的補助將達15%～20%。

3 云南省公路建設(shè)投融資模式創(chuàng)新中存在的主要障礙

全國公路建設(shè)投融資模式存在的共性問題，云南省也不可避免。例如，政府制定的有關(guān)政策對公路建設(shè)投融資支持力度仍然不足，公路建設(shè)投融資模式普遍存在金融風險高的問題，投融資人才短缺造成公路建設(shè)投融資模式創(chuàng)新能力不足等。但是，云南省在公路建設(shè)發(fā)展過程中，由于地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平、思想觀念等方面的特殊性差異，還存在一些帶有著省籍特征的問題。

3. 1 建設(shè)成本高于全國平均水平

云南地處云貴高原，山區(qū)面積占94%以上，地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，高速公路長隧道、多橋梁、高邊坡等工程較多，公路建設(shè)橋梁、隧道的平均比例達30%左右，個別路段比例高達50%以上，施工難度大、工期長，導(dǎo)致建設(shè)成本高，投資大。據(jù)統(tǒng)計，云南高速公路平均每千米造價相對于全國其他地方是偏高的，是中東部地區(qū)的2～3倍。據(jù)2014年調(diào)研情況顯示，云南省高速公路造價現(xiàn)已超過1億元/千米。同時，云南地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，公路養(yǎng)護和經(jīng)營成本高。

3. 2 末梢車流量較小

受特殊的地理因素制約，云南省公路網(wǎng)絡(luò)形成了以昆明為中心向全省各地州市擴散的路網(wǎng)系統(tǒng)。但是，云南省公路除以昆明為半徑200千米以內(nèi)高等級公路車流量較大外，其他地區(qū)高等級公路車流量相對較少。其原因主要有三個方面：一是欠發(fā)達地區(qū)，人流、物流量相對較少；二是云南地處西南邊陲，位于國家交通網(wǎng)的末梢，行駛的車輛多為本省車輛，外地過境車輛較少；三是部分收費公路有并行的非收費公路，鐵路和民航的快速發(fā)展分流了部分公路運輸量。

3. 3 收費公路比重小，收費標準偏低

2006年，云南的高速公路通行費標準在0. 22元/千米～0. 45元/千米之間，在全國處于中等偏低水平。雖然在2007年調(diào)整了部分路段的收費標準，但和附近的四川等省份相比仍處于較低水平。

3. 4 存量債務(wù)本息與日俱增，增量貸款舉步維艱

2012年1月1日，云南省一次性取消116條政府還貸二級公路收費，審計初步認定的債務(wù)余額高達1298. 46億元。取消政府還貸二級公路收費后，項目業(yè)主統(tǒng)計申報2012年應(yīng)償還金融機構(gòu)貸款本息161. 94億元。截至2012年5月31日，已落實到位的償債資金43. 56億元，尚待落實的償債資金缺口118. 38億元。當前，為了防范金融風險，國家出臺了一系列政策對地方政府融資平臺進行清理，進一步增大了云南公路貸款難度，云南在建公路項目和償還銀行貸款本息均面臨資金鏈趨緊的困境，增加了潛在的金融風險。

3. 5 補助標準偏低且資金到位滯后

在列入國家公路規(guī)劃網(wǎng)的高等級公路建設(shè)資金中，主要依靠各級政府的財政補助和地方政府負債。在財政補助部分中，中央補助額度為17%，云南省省級財政沒有具體的補助標準。在地方高等級公路的建設(shè)資金中，中央和省級財政均無補助，主要依靠銀行貸款。同時，公路工程施工受季節(jié)性因素的影響，云南的大部分公路工程建設(shè)均集中在每年10月至次年5月，但因中央補助資金到位滯后，嚴重影響了公路項目的施工進度。

3. 6 政策性減免額度較大

為貫徹執(zhí)行“綠色通道”政策和國家法定節(jié)假日免收7座以下載客汽車通行費規(guī)定，云南省每年減免的車輛通行費達10億元以上，加大了收費公路的運營成本和收費還貸壓力。

4 云南省公路建設(shè)投融資模式選擇建議

4. 1 進一步運用好BOT、TOT、BT及其集成模式

BOT、TOT、BT模式及其集成模式在公路項目投融資方面的應(yīng)用已在全國范圍內(nèi)得到廣泛推廣，云南省內(nèi)也已有公路項目采取了這類型模式，可供借鑒的經(jīng)驗較為豐富，成功率也較高。在未來的公路建設(shè)投融資模式中，可以優(yōu)先考慮這一類型模式，并積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗，進一步將其運用好。首先，可以通過優(yōu)化BOT和TOT模式的內(nèi)在機制，以更具吸引力的方式吸引民間資本參與公路項目建設(shè)；其次，更加靈活地運用BOT-TOT、BT-TOT等集成融資模式，以TOT模式出讓已建成公路的特許經(jīng)營權(quán)為條件，吸引民間資本以BOT、BT等方式參與新建公路項目；最后，通過BOT/BT+EPC的方式，更好地推廣BOT/BT模式。

4. 2 積極探索PPP模式

PPP模式專指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個公路項目而形成的相互合作關(guān)系的項目投融資形式，即合作各方參與某公路項目時，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險，強調(diào)“公私合營”的關(guān)系。這種嚴格意義上的公私合作PPP模式在國內(nèi)公路建設(shè)方面仍沒有相關(guān)實踐，但在國外很多公共項目的建設(shè)中，都采取了這一模式。由于這一模式內(nèi)在的利益共享和風險分擔機制，需要設(shè)定詳盡的定價、調(diào)價和補貼機制，云南省在未來的公路建設(shè)投融資實踐中，可以優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，積極借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合項目實際情況，探索PPP模式在公路建設(shè)中的應(yīng)用。

4. 3 加快推動高速公路ABS融資

公路ABS融資是促使高速公路產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展的有效方式。目前，我國已基本具備開展高速公路資產(chǎn)證券化融資的環(huán)境和條件，作為國家交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)重要組成部分的高速公路，與其他行業(yè)相比，具有很大的成長潛力，風險程度相對較低，現(xiàn)金流穩(wěn)定，對投融資者有更強的吸引力，開展ABS融資的優(yōu)勢明顯。云南省的公路建設(shè)中，應(yīng)該對具有較高未來收益的經(jīng)營性公路項目開展ABS融資。ABS融資需要有完善的法律法規(guī)、有力的政策推動，云南省在具體運用資產(chǎn)證券化融資時，需要進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加大政府的支持力度，特別是要重視專業(yè)人才的引進與培養(yǎng)。

4. 4 優(yōu)化捆綁式融資

捆綁式融資是一種將兩個或兩個以上的公路項目進行捆綁和組合，以一個項目吸引投資，帶動其他項目的發(fā)展的融資方式。例如將流量大、效益好的高速公路與流量小、效益差的其他公路組合進行融資，以效益好的高速公路吸引投資，同時帶動效益差的其他公路的發(fā)展。

4. 5 創(chuàng)建公路集合信托資金

由于公路的社會需求量大，收益性高，并且發(fā)展能力強，利用資金信托項目，運用“信托平臺”來完成公路建設(shè)的投融資，具有很大的可操作性。但是，運用公路資金信托籌集資金時，還需要注意一些問題。首先，要解決好信托產(chǎn)品市場流通問題，現(xiàn)行規(guī)定公路集合信托產(chǎn)品不能夠在公眾媒體開展宣傳營銷活動，導(dǎo)致信托產(chǎn)品宣傳方式單一，公眾市場對其認知程度較為狹窄。因此需要積極探索信證合作，例如利用證券業(yè)的營銷場所與網(wǎng)絡(luò)平臺，分期解決其流通問題。其次，需要建立起完善的信托風險防范機制，設(shè)立并完善信托計劃資金托管部門、管理部門、審計部門等，并保持這些部門的相對獨立性，實現(xiàn)投資者與信托機構(gòu)風險隔離，從而對融資風險進行有效的控制。

4. 6 設(shè)立云南省公路發(fā)展基金

公路發(fā)展基金屬于產(chǎn)業(yè)投資基金，是一種進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的集合投資制度，實行利益共享、風險共擔。云南省公路發(fā)展基金應(yīng)以中央和地方公路建設(shè)資金和公路建設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付資金作為資本金基數(shù)，省級人民政府作為發(fā)起人，授權(quán)省財政廳和省交通運輸廳組建管理公司進行市場化運作，承擔云南省公路建設(shè)項目資本金投入，引導(dǎo)社會資本參與公路建設(shè)的職能。

由于云南省受特殊的地理因素制約，末梢車流量較小，同時收費標準普遍偏低，公路（尤其是高速公路）的盈利能力較為有限，因此，BOT、BT、TOT及其組合運用、捆綁融資仍然是目前和今后一段時間云南省公路建設(shè)投融資模式的首選。隨著公路建設(shè)成本的不斷升高，公路建設(shè)資金需求量的持續(xù)增長，車流量的持續(xù)增加，屆時，云南省公路（尤其是高速公路）投資的未來收益也將隨之增加，可以此為條件，積極探索PPP、ABS模式，爭取更多的民間資本參與公路建設(shè)。積極創(chuàng)造條件，力爭盡快設(shè)立云南省公路發(fā)展基金和公路集合信托資金等，拓展云南省公路建設(shè)投融資的空間，實現(xiàn)公路建設(shè)投融資模式的多樣化。 參考文獻：

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