淺析基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設

嚴曉燕

摘要：近年來，為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和管理能力，有效實現(xiàn)內(nèi)部控制目標，各級行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制管理的重視程度不斷加大，通過建立健全有關(guān)制度建設、完善優(yōu)化制度流程，對可能存在的經(jīng)濟活動的風險進行了有效的防范和管控，并取得了顯著的成效，但在內(nèi)部控制的長效鞏固和持續(xù)推進等方面還需要不斷加以強化。文章以上海市松江區(qū)鎮(zhèn)級內(nèi)控建設為例，就基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設過程進行探討。同時，就該鎮(zhèn)級內(nèi)控工作目前實際仍存在的問題提出相關(guān)管理啟示與改進措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;制度建設

一、內(nèi)控建設對于行政事業(yè)單位的重要意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的重要組成部分。主要由內(nèi)部控制環(huán)境、內(nèi)部控制活動、風險評估、監(jiān)督控制和信息溝通等要素組成，是行政事業(yè)單位為履行職能，實現(xiàn)單位總體目標而應對風險的自我約束和規(guī)范的過程。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位治理的基礎，通過制度制定、措施實施和程序執(zhí)行，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動風險的防范和管控。將我國行政事業(yè)單位的實際情況與內(nèi)部控制的基本原理相結(jié)合，并將有關(guān)機制嵌入到內(nèi)部管理的制度中，對于提高行政事業(yè)單位管理水平，改進公共服務質(zhì)量，有效防范舞弊和預防腐敗，加強廉政風險防控機制建設，建設服務型政府都具有重要意義。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設情況——以上海市松江區(qū)鎮(zhèn)級為例

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>的通知》（財會[2012]21號，以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）以及上海市財政局《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于本市貫徹執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實施意見>的通知》（滬財會[2013]52號）的文件要求，上海市松江區(qū)財政局于2014年推行建立行政事業(yè)單位內(nèi)控制度，并在本區(qū)部分街鎮(zhèn)先行試點。

（一）鎮(zhèn)級內(nèi)控建設的實施目標

建立符合法律法規(guī)，立足地區(qū)實際，流程清晰可操作性強的鎮(zhèn)級內(nèi)控制度，保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，更好地保障財政平穩(wěn)安全有效運行，為地區(qū)經(jīng)濟社會健康發(fā)展提供內(nèi)在機制和制度保障。

（二）具體推進過程

1.第一階段：前期準備階段（2013年）

廣泛開展調(diào)研，收集資料。對照《內(nèi)控規(guī)范》以及相關(guān)的財政管理制度，由鎮(zhèn)財政所牽頭進行了為期一年左右的前期調(diào)研，為制度建設掌握第一手資料，并且在調(diào)研的基礎上，對鎮(zhèn)行政事業(yè)單位原有的經(jīng)濟活動業(yè)務流程以及管理制度進行梳理，查找缺漏點、薄弱點和風險點。

2.第二階段：正式啟動階段（2014年5月-7月）

制定實施方案，健全機構(gòu)。制定《鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施方案》;成立鎮(zhèn)內(nèi)部控制規(guī)范領導小組，由主要領導擔任組長，分管領導擔任副組長，鎮(zhèn)財政所、經(jīng)管所、紀檢監(jiān)察室、辦公室、村鎮(zhèn)辦為成員;成立內(nèi)控制度建設辦公室，保證了制度推進工作的有序開展。

召開動員大會，統(tǒng)一思想。鎮(zhèn)黨委政府高度重視內(nèi)控制度建設工作，實施方案出臺后，立即召開了動員布置大會，使大家對開展制度建設的意義有了充分認識，同時要求各單位務必高度重視內(nèi)控規(guī)范推進工作，在推進過程中加強溝通協(xié)調(diào)、重視實際效果、強化內(nèi)外監(jiān)督。

3.第三階段：正式推進階段（2014年8月-2015年3月）

起草初稿，健全鎮(zhèn)級內(nèi)控制度。主要內(nèi)容包括：預算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設項目管理情況、合同管理情況等。

征求意見，不斷修訂完善。初稿形成后經(jīng)多方，包括區(qū)財政局、黨委班子成員、各行政事業(yè)單位、操作層面人員等意見征求，同時在鎮(zhèn)級預算單位中分批召開征求意見會。通過征求意見的形式集思廣益，廣泛聽取意見，對初稿進行修正和完善。

提交三重一大討論，專家認證，定稿成文。按有關(guān)議事規(guī)則提交鎮(zhèn)長辦公室及黨委會，對制度內(nèi)容逐條逐項進行解讀，經(jīng)討論通過。由財政局組織專家進行論證，修改通過后，由鎮(zhèn)級正式發(fā)文，同時抄送區(qū)財政局、區(qū)監(jiān)察局和區(qū)審計局。至此鎮(zhèn)級層面的財政管理類相關(guān)內(nèi)控制度建設告一段落。

（三）鎮(zhèn)級內(nèi)控制度的進一步完善和成熟（2015年12月）

2015年年底鎮(zhèn)級進行全面內(nèi)控制度的建設和匯編，將原先內(nèi)控制度的10個財政管理類辦法以及其他類制度辦法進行梳理匯總，總的分為七大類共38個制度辦法。主要包括：議事決策類、組織人事類、項目建設類、財政管理類、資產(chǎn)管理類等。通過制度的完善，建立了較為完備的內(nèi)部控制制度體系，形成了內(nèi)部分工協(xié)作、相互監(jiān)督制約的體制機制。

三、管理啟示與完善方向

（一）主要經(jīng)驗總結(jié)與啟示

1.如何轉(zhuǎn)變意識，統(tǒng)一思想

在鎮(zhèn)級內(nèi)控制度初步建設過程中，推進的阻力和壓力主要來源于大家對建設內(nèi)控制度的不理解甚至不認可，認為建設有難度，或因制度變革觸及自身利益，又或者習慣于傳統(tǒng)經(jīng)驗做法，認為制度做好了也不過是形同虛設，與實際操作有所脫離。針對于此，一是向各個單位印發(fā)了《松江區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施方案》及相關(guān)文件，宣傳、普及內(nèi)控基本知識，營造內(nèi)控實施環(huán)境。二是制度編寫上，注重操作過程的文字描述，用簡單明了、易于理解的語言和短句。以簡單易懂為宗旨，避免看著眼花繚亂，給實際操作部門造成不方便、不理解。

2.如何取得制度涉及部門的支持

實施內(nèi)控規(guī)范是一項政策性和專業(yè)性較強的系統(tǒng)工程，需要多部門以多角度參與，發(fā)揮各自在各個業(yè)務領域中的作用。制度的形成也是一個柔性漸進的過程，需要長時間的培養(yǎng)。

針對于此，應建立有效的內(nèi)控建設溝通機制。為保證制度建設的順利推進和問題的及時解決，開展了全方位的信息溝通，以征求意見會為有力抓手，反復溝通，讓大家認識到每個人都能給制度帶來變化，每個人都會在這種變化中改造自己。同時，作為緩解工作壓力的契機，在制度中可以寫入相關(guān)部門的一些理念，合理進行責任劃分。

3.如何做到政策性和可操作性相統(tǒng)一

作為操作指南及日后審計依據(jù)，首先，要保證制度的規(guī)范性。需要重視上級相關(guān)政策的學習和梳理，努力做到在正確解讀政策的基礎上，保證制度的規(guī)范性。其次，對于制度而言，其生命力主要在于是否可執(zhí)行。如何結(jié)合實際，保證其可操作性。帶著這樣的問題和宗旨，做了充分的長時間準備，在實際操作的經(jīng)驗基礎上探究，結(jié)合鎮(zhèn)級制度，制定了針對性的業(yè)務流程。通過制度規(guī)范，經(jīng)征求意見會達成內(nèi)控理念的統(tǒng)一，優(yōu)化流程。

4.借助專業(yè)力量推動內(nèi)控建設

在業(yè)務操作層面，密切與上級財政等有關(guān)職能部門溝通聯(lián)系，尋求指導。在專業(yè)性特別強的領域，如工程項目管理、合同管理等部分，充分借用審計師事務所、監(jiān)理等第三方專業(yè)力量進行補充。鎮(zhèn)級整個內(nèi)控制度建設過程中，充分整合了各方力量，取得了較好的實施效果。

（二）進一步完善的方向

1.不斷強化意識，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制并不是一項專項任務，是提高規(guī)范化水平，有效防止廉政風險的一項長期性工作，需要持續(xù)不斷的鞏固并加以強化。以案例中本輪內(nèi)控建設而言，通過系統(tǒng)的制度建立健全，各項工作得到進一步有效規(guī)范，但內(nèi)控建設仍停留在街鎮(zhèn)層面，單位層面內(nèi)控制度的完善和細化配套沒有進一步深入推進。究其原因，主要還是缺少長效的內(nèi)控管理意識。內(nèi)控建設是否有效持續(xù)開展，關(guān)鍵取決于內(nèi)控意識是否到位，要長期堅持營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，通過進一步加大宣傳和培訓力度等方式，不斷提高管理人員以及相關(guān)部門對內(nèi)部控制重要性的認識，特別是要從單位負責人層面進一步加以強化，明確對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。

2.加強監(jiān)督與評價，確保制度設計和執(zhí)行的有效性

就基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度運行情況的總體評估而言，整體較為欠缺。近幾年，各行政事業(yè)單位開始編報年度內(nèi)控報告，內(nèi)容非?？茖W完整，其中包括對制度的執(zhí)行情況，內(nèi)控的運行評估、平臺的建設和信息化管理情況等，這些需要日常有效的實施并形成一定的總結(jié)，但就基層實際情況來看，大部分仍然浮于表面，存在形式上應付報表填報的現(xiàn)象。如軟件的開發(fā)，系統(tǒng)建成后，關(guān)鍵是后續(xù)的更新和維護。制度的生命力，基于是否對其進行科學有效的評估和完善。一要評估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性。二要評估制度本身的程序設計是否科學，權(quán)利配置、職權(quán)劃分是否合理。三要定期檢查制度的執(zhí)行狀況、各單位制度執(zhí)行的具體措施和工作力度是否取得實際成效。四要結(jié)合評估檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進一步改進和完善內(nèi)部控制。

3.建立健全組織機構(gòu)，夯實內(nèi)控工作基礎力量

隨著規(guī)范要求的不斷加強，上級政策不斷調(diào)整更新，實際執(zhí)行與最初制定的制度辦法已經(jīng)有所變化，但普遍存在內(nèi)控制度建成后未修訂完善的現(xiàn)象。一方面由于組織機構(gòu)的力量欠缺，另一方面由于缺乏有一定經(jīng)驗或?qū)I(yè)的內(nèi)控管理人員等原因而受阻。上述案例中，2017年起鎮(zhèn)級層面經(jīng)多次啟動修訂流程，但至今沒有形成最新的制度匯編。從內(nèi)控的建設、執(zhí)行、評估、完善等整個流程而言，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作力量是薄弱的，就目前內(nèi)控要求和實際開展情況來看，需要建立長期且保障有力的內(nèi)控組織機構(gòu)，充分發(fā)揮財會、審計、紀檢監(jiān)察等部門及相關(guān)崗位在內(nèi)部控制中的作用。需要配備專業(yè)技能扎實，熟悉有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度及政策，并且有較高道德素養(yǎng)的人員隊伍，夯實力量，加強內(nèi)部控制的常態(tài)化管理。同時，加強對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及各類專管員隊伍的業(yè)務宣傳和培訓，強調(diào)制度執(zhí)行把關(guān)，從而降低業(yè)務過程中的舞弊及風險。

四、結(jié)束語

綜上所述，加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設，對于確?；鶎有姓聵I(yè)單位制度化與規(guī)范化運行，建設服務型政府有著至關(guān)重要的意義。內(nèi)控機制及制度建成后，關(guān)鍵還要從提高意識、完善機制、加強監(jiān)督等方面進行不斷地鞏固并加以強化，從而切實有效地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

參考文獻：

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（作者單位：上海市松江區(qū)新橋鎮(zhèn)經(jīng)濟管理事務所）