行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究

藍(lán)珊華

摘要：行政事業(yè)單位作為社會(huì)改革的先行者，為能更加完整而準(zhǔn)確地反映政府活動(dòng)的全貌，做好行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作顯得尤為重要。本文闡述了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重大意義，結(jié)合當(dāng)前情況，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題和相應(yīng)建議進(jìn)行了探討，以期不斷完善和提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平，為社會(huì)發(fā)展和國(guó)家進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;作用;問(wèn)題;建議

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是財(cái)政管理的重要組成部分，是為確保國(guó)家預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制和監(jiān)督活動(dòng)。 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與行政事業(yè)單位改革的不斷深入，傳統(tǒng)的粗放型預(yù)算管理已經(jīng)無(wú)法與時(shí)代發(fā)展同步，在新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式的研究和改革，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金應(yīng)有的作用。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要作用

（一）提高單位資金利用率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)資源配置

行政事業(yè)單位全面科學(xué)的預(yù)算管理工作，能反映現(xiàn)階段各部門對(duì)各項(xiàng)資源的需求和利用狀況，是優(yōu)化財(cái)政資金配置的基礎(chǔ)。通過(guò)全面合理的預(yù)算管理工作，能夠最大限度地避免資源浪費(fèi)，盡可能地將行政事業(yè)單位有限的資金進(jìn)行優(yōu)化和利用，努力將財(cái)政資金的價(jià)值發(fā)揮到最大。

（二）有利于政府更好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用

行政事業(yè)單位預(yù)算作為國(guó)家基本的財(cái)政計(jì)劃，是國(guó)家財(cái)政實(shí)行宏觀調(diào)控的主要依據(jù)和手段。其編制和執(zhí)行情況對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有直接的制約作用，有利于政府活動(dòng)有序進(jìn)行。財(cái)政部門在組織年度預(yù)算編制時(shí)，對(duì)各部門、各單位申請(qǐng)的預(yù)算資金進(jìn)行匯總并合理安排，于新年度開(kāi)始時(shí)嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)向各職能部門下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。這樣，單位就可以按照預(yù)定的計(jì)劃有的放矢的開(kāi)展工作，避免了工作的盲目性。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足，意識(shí)薄弱

行政事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的公益性單位和非公益性職能部門，預(yù)算資金主要來(lái)自財(cái)政撥款，并非通過(guò)自身工作而產(chǎn)生的收入。在這種情況下，單位管理者常存在陳舊觀念，認(rèn)為預(yù)算管理只是搞搞形式，編制預(yù)算僅僅是為了申請(qǐng)到更多的財(cái)政資金，根本沒(méi)有充分考慮工作任務(wù)和資金需求的關(guān)系，從思想的根源上沒(méi)有認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理對(duì)國(guó)家和社會(huì)的重要性。

（二）預(yù)算編制方法過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏科學(xué)性和戰(zhàn)略性

預(yù)算編制工作是行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的首要環(huán)節(jié)，預(yù)算編制的科學(xué)性更是確保預(yù)算管理效能的先決條件。但是許多行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過(guò)程中卻存在不少突出問(wèn)題，制約了一些正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。首先，預(yù)算編制時(shí)間倉(cāng)促，多數(shù)單位的預(yù)算工作是從預(yù)算會(huì)議之后才開(kāi)始，一個(gè)多月時(shí)間就要完成從開(kāi)會(huì)動(dòng)員到任務(wù)分配、匯總、上報(bào)全過(guò)程，時(shí)間緊任務(wù)重，這種情況下，為了完成任務(wù)，很難對(duì)各部門的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行詳細(xì)審核，造成預(yù)算工作過(guò)于粗放，隨意性太大。其次，部門預(yù)算的編制不完整，不能全面反映預(yù)算單位的收支情況，有些單位在預(yù)算編制中，只是編進(jìn)了預(yù)算外行政性收費(fèi)收入，沒(méi)有把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入納入預(yù)算管理，政府全口徑預(yù)算體系還不夠健全。再次，支出預(yù)算編制不夠細(xì)化，尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算沿襲了傳統(tǒng)的切塊打捆的編報(bào)方法，基建等大額項(xiàng)目細(xì)分度不夠，預(yù)留資金較多，在具體執(zhí)行過(guò)程中才逐步分配到具體單位和項(xiàng)目上，存在著很大的不確定性和隨意性，導(dǎo)致預(yù)算支出進(jìn)度較慢，影響財(cái)政支出均衡。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度薄弱，有待加強(qiáng)

目前，行政事業(yè)單位在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在著需要改進(jìn)的一些情況。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付方式后，政府收支分類進(jìn)行改革，所有的資金都分屬了其自身的功能科目，按照規(guī)定必須專款專用，不允許科目間互相調(diào)劑。但在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)有些需要支出的項(xiàng)目資金額度不足，而另一些預(yù)算安排超過(guò)實(shí)際需要的項(xiàng)目資金則被暫時(shí)閑置，有時(shí)甚至形成大額結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余資金，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，造成預(yù)算執(zhí)行率過(guò)低。

（四）政府采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行相脫節(jié)

隨著我國(guó)《采購(gòu)預(yù)算法》的頒布，政府采購(gòu)預(yù)算成為我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算管理越來(lái)越重要的一項(xiàng)內(nèi)容。但是目前政府采購(gòu)預(yù)算的編制和執(zhí)行還存在一定的疏漏和不足，使得政府采購(gòu)發(fā)揮的作用不盡人意。首先，政府采購(gòu)預(yù)算編制隨意性較大。許多單位對(duì)采購(gòu)預(yù)算編制不夠重視，常常是有購(gòu)買需求時(shí)才想起要報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，導(dǎo)致預(yù)算編制管理部門難以全面掌握實(shí)際情況，往往要臨時(shí)追加調(diào)整預(yù)算，這樣就無(wú)法發(fā)揮采購(gòu)預(yù)算的應(yīng)有作用。其次，政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的約束力有待加強(qiáng)。目前政府采購(gòu)網(wǎng)上平臺(tái)的供應(yīng)商供貨品種可選范圍窄，不能完全滿足業(yè)務(wù)需求，加上采購(gòu)周期長(zhǎng)，手續(xù)繁瑣，一些行政事業(yè)單位在采購(gòu)期間，為了兼顧單位的實(shí)際資產(chǎn)需求和采購(gòu)項(xiàng)目的性價(jià)比，罔顧采購(gòu)預(yù)算，采用“化整為零”等方法規(guī)避政府采購(gòu)，或是不按程序，在采購(gòu)實(shí)際過(guò)程中“先斬后奏”，或是擅自提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和檔次，造成資源浪費(fèi)。以上種種現(xiàn)象，給政府采購(gòu)預(yù)算管理帶來(lái)不良影響。

（五）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平亟待提高

當(dāng)前，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，也不常有業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，大部分人員都享有固定工資，缺乏激勵(lì)機(jī)制。在這種情況下，單位預(yù)算管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)就很難提升，財(cái)務(wù)人員對(duì)部門預(yù)算管理的內(nèi)涵不求甚解，工作如同盲人摸象，局限性大，無(wú)法做到全局把控，嚴(yán)重影響了預(yù)算的編制工作。

（六）預(yù)算考核流于形式

預(yù)算績(jī)效考核實(shí)際操作中，在考核對(duì)象的選擇、確定績(jī)效目標(biāo)、考核方法等方面仍存在欠缺。由于行政事業(yè)單位的行業(yè)特點(diǎn)，其公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法完全用貨幣衡量，因此預(yù)算績(jī)效考核的結(jié)果難以真正成為單位預(yù)算資金分配的依據(jù)，從而造成考評(píng)結(jié)果好與差一個(gè)樣的尷尬局面，這樣就削弱了行政事業(yè)單位各部門共同參與績(jī)效考核的積極性和主動(dòng)性，導(dǎo)致預(yù)算考核流于形式，阻礙了預(yù)算考核作用的發(fā)揮。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

（一）強(qiáng)化行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的重視

加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的重視，對(duì)行政事業(yè)單位的發(fā)展具有重大意義。首先，單位管理者應(yīng)該在思想上有清醒的認(rèn)識(shí)，在預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論在人員配備還是在時(shí)間安排上，都應(yīng)給予足夠的支持。其次，行政事單位全面預(yù)算管理應(yīng)全員參與，這不僅僅是財(cái)務(wù)人員的工作，而是要求行政事業(yè)單位全體人員均應(yīng)樹(shù)立預(yù)算管理理念，共同參與，各司其職，各盡其能，才能達(dá)到預(yù)期的效果。

（二）科學(xué)和規(guī)范編制行政事業(yè)單位預(yù)算

科學(xué)合理的編制預(yù)算能夠保障預(yù)算管理的順利實(shí)施。首先，要提前做好預(yù)算規(guī)劃，擬定出合理的預(yù)算編制時(shí)間和計(jì)劃，用充足的時(shí)間對(duì)預(yù)算的調(diào)研、走訪、分析等工作進(jìn)行整理，預(yù)算編制應(yīng)采取自下而上的匯總方式，從基層預(yù)算單位起編，逐級(jí)匯總，編制程序可分為“準(zhǔn)備”、“一上”、“一下”、“二上” 、“二下”五個(gè)階段，所有開(kāi)支都應(yīng)落實(shí)到具體的預(yù)算項(xiàng)目。其次，在編制收入預(yù)算時(shí)，應(yīng)本著科學(xué)、合理的原則，遵循項(xiàng)目合法合規(guī)、內(nèi)容全面完整、數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確等要求，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接。最后，支出預(yù)算要堅(jiān)持“零基預(yù)算“的編制要求，優(yōu)先保障人員和公用經(jīng)費(fèi)等維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的合理需求，對(duì)于項(xiàng)目支出，宜按照輕重緩急的原則進(jìn)行排序，不搞“假、大、空”，量入為出科學(xué)地進(jìn)行安排。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作的重中之重，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，按照收支平衡的原則，合理安排各項(xiàng)資金，不得超預(yù)算安排支出。年度預(yù)算下達(dá)后，單位應(yīng)根據(jù)預(yù)算批復(fù)將基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行分解，詳細(xì)制定資金使用計(jì)劃，將預(yù)算責(zé)任落實(shí)到具體部門，細(xì)化到具體項(xiàng)目，并督促各部門嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。另外，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，合理糾正偏差并加以改進(jìn)，才能更準(zhǔn)確地把握預(yù)算執(zhí)行效果，避免錯(cuò)誤或浪費(fèi)的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（四）堅(jiān)持厲行節(jié)約，逐步提高政府采購(gòu)預(yù)算管理水平

為加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理，提高政府采購(gòu)資金的使用效率，應(yīng)積極構(gòu)建規(guī)范完善的政府采購(gòu)基礎(chǔ)工作體系。一是要全面優(yōu)化行政事業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算編制，所有使用財(cái)政性資金采購(gòu)政府采購(gòu)目錄以內(nèi)的項(xiàng)目，都必須納入編報(bào)范圍，以全面完整反映單位年度資產(chǎn)采購(gòu)需求。二是要嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算約束，采購(gòu)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)確定，必須確保采購(gòu)活動(dòng)按預(yù)算有效有序執(zhí)行，計(jì)劃申報(bào)、實(shí)際采購(gòu)和資金支付等各環(huán)節(jié)有效銜接，不搞超預(yù)算或無(wú)預(yù)算采購(gòu)，切實(shí)增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的約束力。

（五）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平

行政事業(yè)單位在平時(shí)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其專業(yè)技能水平。通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，可以使其了解和掌握與工作相關(guān)的法律法規(guī)，增加專業(yè)知識(shí)，使其在思想上更重視，在業(yè)務(wù)能力上更適應(yīng)預(yù)算編制工作的需要，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員的工作積極性，更好地運(yùn)用理論指導(dǎo)實(shí)際工作，做好預(yù)算管理工作。

（六）優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)逐步建立以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)管理體系。將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算管理全過(guò)程，強(qiáng)化各部門、各單位的預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任，體現(xiàn)“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé) ”。實(shí)施績(jī)效激勵(lì)約束，建立績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制，鼓勵(lì)高績(jī)效行為。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位作為國(guó)家政府的重要職能部門，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理越來(lái)越重要。當(dāng)前，只有不斷改進(jìn)預(yù)算編制方法，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，完善預(yù)算監(jiān)督考核體系，才能進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平，讓財(cái)政資金為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

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（作者單位：福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)國(guó)庫(kù)支付中心）