農村集體經濟的價值功能、現(xiàn)實癥結和發(fā)展思路*

劉曉玲 張璐

摘要：發(fā)展和壯大農村集體經濟，是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代的有效途徑，是實現(xiàn)農民財產性收入長效增長的物質保障，是完善農村治理體系的重要基礎。當前，我國農業(yè)發(fā)展正處于由第一個飛躍到第二個飛躍、逐步蛻變的關鍵階段，農村集體經濟發(fā)展過程中存在集體資產股份收益的分配偏向純福利性，集體經濟組織“形”與“實”雙重缺位，政府的內部性干預多于外部性支持等主要癥結。鑒于此，發(fā)展和壯大農村集體經濟的當務之急在于科學有效設置個人股，健全集體經濟組織，優(yōu)化外部性支持。

關鍵詞：農村集體經濟 農村集體經濟組織 農村集體產權制度改革

*基金項目：本文系2018年湖南省社科基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村集體經濟實現(xiàn)形式創(chuàng)新研究”（項目編號：18WTC36）的階段性成果。

習近平總書記歷來高度重視農村集體經濟。黨的十八大以來，他在不同場合多次強調要“發(fā)展壯大集體經濟?！痹邳h的十九大報告中，習近平總書記首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并將“壯大集體經濟”列為鄉(xiāng)村振興的重要內容。黨的十九屆四中全會《決定》也指出要“發(fā)展農村集體經濟”。2020年中央一號文件提出“探索拓寬農村集體經濟發(fā)展路徑”。可見，在新時代，發(fā)展農村集體經濟不僅是一個重要的理論問題，更是一個重大的現(xiàn)實問題。

一、新時代農村集體經濟的價值功能

（一）發(fā)展農村集體經濟是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑

2020年全國兩會期間，習近平總書記在看望參加政協(xié)會議的經濟界委員時，講了一個“金扁擔”的故事。習近平總書記說：“‘金扁擔，我把它理解為農業(yè)現(xiàn)代化。”農業(yè)的出路在現(xiàn)代化。農業(yè)現(xiàn)代化是一個動態(tài)的過程，包含了農業(yè)機械化、農業(yè)科學化、農業(yè)服務社會化等內容。首先，從農業(yè)機械化來看。與小農戶分散經營小塊土地不同，集體經濟本身就是一定程度的規(guī)模經營。集體統(tǒng)一經營可以將土地化零為整，進行規(guī)模化機械化生產，提高勞動生產率。其次，從農業(yè)科學化來看。小到智能灌溉、精準施肥以及水肥一體化控制，大到大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網，這些具體而特定的農業(yè)科技服務，基層政府基本包攬不了，同時單個農民由于資金、市場、信息等制約又難以掌握，需要集體經濟來予以解決。再次，從農業(yè)服務社會化來看。集體經濟能夠通過各種形式將農民有效組織起來，把服務滲透到從生產到流通的各個環(huán)節(jié)，既能解決“一家一戶辦不了”的事情，又能以集體的形式有效進入市場和對接市場。

（二）發(fā)展農村集體經濟是農民財產性收入持續(xù)增長的物質保障

“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，“要更加重視促進農民增收，讓廣大農民都過上幸福美滿的好日子”習近平總書記多次這樣講。黨的十八大以來，農村居民人均可支配收入從2013年的9430元增至2019年的16021元，年均增長11.6%。在農村居民四項收入中，絕對值最小、占比最低、與城鎮(zhèn)居民差距最大的集中指向財產性收入。這說明，無論從短期來看，還是從長遠來看，提高農民的財產性收入將會是促進農民增收的關鍵環(huán)節(jié)。相較于城鎮(zhèn)居民，農民的財產性收入不僅來源于銀行存款、有價證券、房屋、車輛等個人財產所獲得的收入，而且依賴于集體土地經營權流轉收入和集體經營性資產收入分紅。單就集體經營性資產而言，據(jù)中央農辦、農業(yè)農村部統(tǒng)計，截至2019年底，全國集體資產賬面價值6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元，占比47.4%，并且高度集中在村一級。若按此比例簡單套算過來，農村本級集體經營性資產村均386.9萬元（據(jù)中央農辦、農業(yè)農村部統(tǒng)計，截至2019年底，村均資產816.4萬元。若按經營性資產占比47.4%簡單套算，則村均經營性資產為386.9萬元。），具體見表1?；诖耍h中央提出，2021年底基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革。股份合作可以讓農民以股東的身份按份額獲得相應的分紅，從而增加他們的財產性收入。

（三）發(fā)展農村集體經濟是完善鄉(xiāng)村治理的重要基礎

黨的十九大報告強調，“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！盵1]自治、法治、德治，這三者都與農村集體經濟發(fā)展壯大息息相關。具體言之，自治意味著鄉(xiāng)村治理最終要實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務。僅就自我服務來說，若沒有農村集體經濟所積累的物質基礎，對于農民生產生活所需的各種公共服務，只能是“心有余而財不足”，村民自治也就成為空談。法治意味著鄉(xiāng)村治理要以法治為根本遵循。農村集體經濟的實現(xiàn)必須在法治框架之下進行。反過來看，這就意味著發(fā)展農村集體經濟的過程同時也就是國家法律、法規(guī)、政策等規(guī)范性文件輸入鄉(xiāng)村的過程。例如，村級集體經濟資金管理使用、農村“四荒”資源開發(fā)利用、農村集體經濟組織法人資格等等與集體經濟密切相關的問題，不僅僅是一個經濟問題，更是要遵循明確而具體法律規(guī)范。德治意味著鄉(xiāng)村治理要以道德規(guī)范、習慣規(guī)約等良善的社會規(guī)范來維風導俗。[2]一旦農村集體經濟能提供足夠的經濟支持之后，農民的價值體系將發(fā)生重大變化。發(fā)展農村集體經濟能夠有效體現(xiàn)社會主義的溫暖，并提高農民作為共建共治的主體自覺性和創(chuàng)造性。

二、當前發(fā)展農村集體經濟的現(xiàn)實癥結

（一）集體資產股份收益的分配偏向純福利性

農村集體資產是發(fā)展農村集體經濟的物質基礎。從某種意義來說，發(fā)展農村集體經濟本質上就是管好用好農村集體資產。農村集體資產屬于本集體成員共同所有，不可分割到個人。在現(xiàn)實中，集體往往變?yōu)榱舜逦瘯蚣w經濟組織的代稱，脫離了個體農民而存在。這就造成了農民共有的集體資產名義上“人人有份”、實際上“人人無份”，農民個體對集體資產的股份或股權成為一種模糊的虛置產權。為了明晰農民的財產權利，黨的十八屆三中全會提出，要“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”[3]從各地已完成集體經營性資產股份合作制改革的試點村來看，原先被虛化農民的集體收益分配權都得以有效實現(xiàn)。但是，其分配方式往往偏重于強調福利性、成員性，忽視了各種生產要素的貢獻度。這種狀況會讓集體經濟在發(fā)展過程中的生產和分配的責權利不明，作為集體成員的農民無法從中獲得與其勞動付出、為集體經濟做出的貢獻成正比的收益，其自身的正當權益得不到有效保障。這些必然打擊到他們的積極性，降低了農民的參與度。因此，集體資產股份的分配方式純福利性的色彩過濃，使得農民沒有足夠的積極性為集體經濟的發(fā)展壯大出謀劃策。如果沒有農民的主動參與，發(fā)展農村集體經濟，終將會是紙上談兵。

（二）集體經濟組織“形”與“實”的雙重缺位

發(fā)展農村集體經濟必須依靠一個獨立的集體經濟組織。但是，在很多農村地區(qū)，集體經濟組織存在形式上和實質上的雙重缺位。一方面，從形式上來看。我國現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級組織是由原來的人民公社、生產大隊、生產隊三級政權演化而來。原有的三級組織是高度集中的“政社合一”組織，既是國家政權組織，又是集體經濟組織。這種模式發(fā)展和運行了20多年。人民公社全部解體之后，大部分農村地區(qū)并沒有及時建立新的集體經濟組織，而是由村民委員會代行經濟職能。當這種現(xiàn)象被農村生產生活的長期實踐所認可與確定之后，農村集體經濟組織與村委會之間的職能界限就越發(fā)模糊，農村集體經濟組織的獨立性被大大弱化了。另一方面，從實質上來看。當前我國農村集體經濟組織主要有三種類型：集體企業(yè)、農業(yè)專業(yè)合作社和股份合作社。農村集體企業(yè)是在農村土生土長的企業(yè)類型，至今仍保留了“企業(yè)辦社會、企業(yè)辦福利”的特點，這與市場經濟的運行機制是難以融合的。農業(yè)專業(yè)合作社是目前農村數(shù)量最多、最為普遍的集體經濟組織。2019年2月農業(yè)農村部決定聯(lián)合11部委開展農民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作，[4]可見僅在這類制度上成立但并沒有實際業(yè)務活動的“空殼社”“休眠社”大量存在。股份合作社是以農村集體資產入股形成的新型集體經濟組織，但目前大都集中在有經營性資產的發(fā)達農村，沒有經營性資產的農區(qū)農村如何開展股份合作仍處于初步探索階段。

（三）政府的內部性干預多于外部性支持

政府在很大程度上已經成為發(fā)展農村集體經濟的重要力量。與國有經濟相比，集體經濟尤其是農村集體經濟，更容易受到政府的影響。政府對農村集體經濟的影響大致可以分為兩種：一種是成為發(fā)展農村集體經濟的直接參與者和主導方；另一種是成為發(fā)展農村集體經濟的外部型主體，通過政策扶持、法律保障、行政管理、社會服務等方式作用于集體經濟。前者屬于內部性干預，后者屬于外部性支持。一般來說，當政府對農村集體經濟的內部性干預過多、過強時，將導致集體經濟過多地依賴于政府的直接幫扶，也就是常說地“輸血型”扶持。當政府對農村集體經濟的內部性干預較小，卻提供較多的外部發(fā)展條件（如產業(yè)扶持、鄉(xiāng)村建設、培育新型經營主體、惠農政策、生態(tài)補償?shù)龋?，此時農村集體經濟將體現(xiàn)出內生性的特點，也就是具備了“造血”功能。從區(qū)域板塊來看，廣大中西部地區(qū)的農村，由于集體經濟體量不大，產業(yè)層次不高，市場競爭力不強，各級政府容易產生“母愛泛濫”，通過直接插手干預農村微觀生產經營來推動集體經濟的發(fā)展。政府尚未完全厘清“扶持”與“主導”邊界，有時候甚至事無巨細地規(guī)定了農村集體生產每個細節(jié)。政府包辦以及行政替代經濟，不僅會導致農村集體經濟趨于僵化，缺乏活力，而且嚴重壓抑了農民的積極性，同時又反過來使得村集體對政府的內部性干預形成了一定程度上的慣性依賴。

三、新時代農村集體經濟的發(fā)展思路

（一）科學有效配置個人股

1.增設“貢獻股”。發(fā)展農村集體經濟，必須要激發(fā)農民參與的動力。黨中央部署的深化農村集體產權制度改革就是激發(fā)農民參與動力的關鍵一招。其中，折股量化又是關鍵中的關鍵。這是因為量化后的股份或者份額將成為農民未來參與年終集體收益分配的依據(jù)。因此，如何有效地配置個人股將影響農民參與發(fā)展農村集體經濟的積極性和主動性。從改革試點的地區(qū)來看，個人股配置方式不一，但總體來說以人口股和勞齡股為基礎股權，占大頭。這符合農村集體產權制度改革的目標：能使每一位成員獲得最基本也是最公平的股權收益，保障了農民的正當權益，使集體經濟的發(fā)展與農民利益緊密關聯(lián)起來。但無論是人口股，還是勞齡股，都是附著在成員權基礎上的，并不能完全有效激活農民發(fā)展集體經濟的主創(chuàng)性。甚至會出現(xiàn)，少數(shù)成員的努力付出成全了多數(shù)成員的坐享集體收益的“搭便車”現(xiàn)象。鑒于此，在基礎股之外，設置一定比例的“貢獻股”用來為獎勵各類生產要素對發(fā)展本村集體經濟所作的貢獻。讓農民共享集體資產保值增值成果的同時，激發(fā)農民對集體經濟的參與熱情，從而更好地推動農村集體經濟發(fā)展。

2.“貢獻股”分配方式要由市場決定。為避免“貢獻股”被“內部人”控制，必須對各類生產要素實行有效地評價。黨的十九屆四中全會提出，要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制?！盵5]這一分配機制完全適用于農村集體經濟?！柏暙I股”的分配比例不宜一概而論，而應根據(jù)市場決定的原則確定，同時綜合考慮農民集體的民主決定。

（二）健全集體經濟組織

1.明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系。農村集體經濟組織和村民委員會是兩個不存在任何依附關系，也不構成上下級關系的不同性質的組織。農村集體經濟組織是經濟組織，其最主要職能是管理好農村集體資產，使其保值增值，并讓農村集體經濟組織成員的收入獲得增加；村民委員會是村民自治組織，其最主要職能是組織村民自治，但是現(xiàn)實中它受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，有準政府的性質，故而具備了政府公共服務職能。這兩者性質不同、職能不同、相對獨立、難以相互替代?？梢酝ㄟ^建立農村基本公共服務清單，清單以內的事項完全由公共財政承擔，以此減輕農村集體經濟組織負擔，讓其集中精力于最主要的發(fā)展集體經濟的職能之上，管理和運營好農村集體經濟。

2.集中清退“空殼化”的集體經濟組織。對于自成立以來就沒有任何實際經營活動或近5年內沒有任何實際經濟活動的農村集體組織應該采取集中清退的措施，規(guī)范引導集體經濟組織從追求數(shù)量到體質增效轉變。

3.完善農村集體經濟組織內部治理。有條件的地方，可以參照現(xiàn)代企業(yè)的治理制度，成立股東（代表）大會、董事會（理事會）、監(jiān)事會等機構，凡涉及村集體資產的事項，由股東（代表）大會決定。在破除集體經濟組織管理人才困境方面，可以從“內選”和“外引”兩方面著手。“內選”即從本集體經濟組織內部選拔有一定專業(yè)背景及豐富實踐經驗的優(yōu)秀人才，組織他們進行經濟管理、農業(yè)知識、市場營銷等多方面知識和技能的培訓，充分發(fā)揮他們對農村集體經濟發(fā)展的帶動作用?！巴庖奔磸耐獠科刚埪殬I(yè)經理人對農村集體經濟組織進行專業(yè)化的管理，也可預防少數(shù)內部人員對集體經濟的控制。在集體資產管理方面，要建立財務管理制度，明確權責，定期內部審計，防止集體資產流失和腐敗現(xiàn)象產生。

4.加強農村集體經濟組織外部監(jiān)督。建議建立農村經濟組織事項公開平臺，對涉及農村經濟發(fā)展的各項事務，尤其是“三資”相關事務都進行信息公開，以便外部對其運行進行監(jiān)督。

（三）優(yōu)化外部性支持

1.把發(fā)展農村集體經濟作為農村基層黨組織建設的核心工作來抓。強化基層黨組織對農村集體經濟的集中統(tǒng)一領導，充分實現(xiàn)農村基層黨組織的經濟引領功能。通過制度規(guī)定的形式將農村基層黨組織在發(fā)展集體經濟的職責與任務確定下來，明確其對集體經濟發(fā)展中的發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署和重大事項的決定權和領導權。同時，加強農村基層黨組織領導班子建設，強化農村集體經濟發(fā)展人才支撐。

2.修改完善保障農村集體經濟發(fā)展的法律法規(guī)。在我國現(xiàn)有法律對農村集體經濟組織和村民委員會的職能規(guī)定基礎上，從法律上對二者的界限及職能進行進一步明確，理順二者關系，使其各司其職，相互配合促進農村集體經濟發(fā)展。

3.構建更有利于農村集體經濟發(fā)展的政策體系。整合已有的產業(yè)扶持、鄉(xiāng)村建設、生態(tài)補償?shù)然蒉r政策，使之與農村集體經濟發(fā)展形成有機關聯(lián)的共生體，互促發(fā)展，并在實踐中不斷查找優(yōu)惠政策的缺口，及時補充完善。同時，設立針對性更強的、更為精準的支持農村集體經濟發(fā)展的專項基金。

4.多舉措鼓勵廣大農民群眾積極支持和參與。做好集體經濟發(fā)展的各類政策宣傳工作，讓農民明白自己的個人利益與農村集體經濟發(fā)展休戚相關。通過開展各類集體活動，強化農民的集體觀念，激發(fā)他們的主人翁意識，積極參與到集體經濟發(fā)展中去。

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Functions，Practical difficulties and Suggestions for development Of Rural collective economy

Liuxiaoling Zhanglu

Abstract： To develop and strengthen the rural collective economy is an effective way to realize agricultural modernization， a material guarantee for the long-term growth of farmers property income， and an important foundation for improving the rural governance system. At present， Chinas agricultural development is in the key stage of gradual transformation from the first leap to the second leap. There are some main problems in the process of rural collective economic development， such as the distribution of collective assets share income is biased towards pure welfare， the collective economic organization lacks both "shape" and "reality"， and the governments internal intervention is more than external support. In view of this， the urgent task of developing and strengthening rural collective economy is to set up individual shares scientifically and effectively， improve collective economic organizations， and optimize external support.

Key words： rural collective economy； rural collective economic organization； rural collective property right system reform

（作者單位：中共湘潭市委黨校經濟教研部）

責任編輯：凌玉