政府在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的職能定位探析

陶國根

摘要：隨著國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長和人民生活水平的大幅改善，我國農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展已然成為廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)脫貧致富、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要力量。鄉(xiāng)村旅游具有突出的公共產(chǎn)品屬性，在其發(fā)展的不同階段需要政府發(fā)揮作用來保駕護(hù)航。本文分析了政府在鄉(xiāng)村旅游三個(gè)發(fā)展階段中職能作用的發(fā)揮，針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中政府職能發(fā)揮存在的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以進(jìn)一步優(yōu)化政府職能，更好推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游 政府職能 對(duì)策建議

*基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)多元主體功能的相互作用機(jī)制研究”（15CKS021）。

鄉(xiāng)村旅游是指發(fā)生在鄉(xiāng)村地域，以鄉(xiāng)村田園風(fēng)情、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、農(nóng)家生活和民俗文化等自然和人文景觀為旅游吸引物的休閑、觀光、游覽及度假活動(dòng)。[1]黨的十八大以來，在旅游需求的日益增長和國家政策的大力支持下，我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“井噴式”增長態(tài)勢(shì)。2018年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次由2012年的8億增長至超過30億，年均增長30%；營業(yè)收入由2012年的2400億元增長至超過8000億元，年均增長27%，預(yù)計(jì)到2021年會(huì)突破10000億元大關(guān)。[2]毫無疑問，鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)是我國旅游經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個(gè)重要增長點(diǎn)，已經(jīng)成為解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)增收、貧困人口脫貧致富、乃至鄉(xiāng)村振興的重要力量。

鄉(xiāng)村旅游作為一種新興產(chǎn)業(yè)，一方面，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，其發(fā)展問題需要通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制（競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制）的調(diào)節(jié)功能來實(shí)現(xiàn)；另一方面，鄉(xiāng)村旅游具有突出的公共產(chǎn)品屬性[3]，極易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，如生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)、惡性競(jìng)爭(zhēng)和無序開發(fā)等。由此可見，要推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)健康有序可持續(xù)發(fā)展，僅僅發(fā)揮市場(chǎng)這只無形之手在配置資源中的決定性作用是不夠的，還要善于發(fā)揮政府這只有形之手的宏觀調(diào)控作用。

一、政府在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的職能定位

隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，政府在不同階段要找準(zhǔn)角色定位，有效發(fā)揮政府的作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。[4]

（一）初始階段：開拓者角色

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的初始階段表現(xiàn)為一些資源豐富地區(qū)對(duì)少量自然景觀的開發(fā)和文化資源的利用，通常還處于一種無意識(shí)的懵懂狀態(tài)。在這一階段，大家一哄而上，爭(zhēng)相對(duì)優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行開發(fā)，但由于缺乏發(fā)展理念，缺乏整體開發(fā)思路，往往會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成巨大傷害。在這種情況下，政府就必須使用強(qiáng)有力的手段，從整體出發(fā)，做好區(qū)域內(nèi)旅游開發(fā)的總體規(guī)劃和部署，做到有序開發(fā)。此階段，政府要扮演開拓者和運(yùn)動(dòng)員的角色，充分調(diào)動(dòng)掌握的各種資源，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村旅游宣傳推廣介紹、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展總體規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展配套設(shè)施建設(shè)資金籌措等工作。編制鄉(xiāng)村旅游發(fā)展總體規(guī)劃，關(guān)鍵是要把鄉(xiāng)村旅游發(fā)展放到旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃中一起考慮，只有把鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃做好了，才能做到對(duì)鄉(xiāng)村旅游資源的合理有序開發(fā)，為廣大游客提供安全、舒適、便利的鄉(xiāng)村旅游環(huán)境，保持鄉(xiāng)村旅游的吸引力。

（二）成長階段：規(guī)范者角色

經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展就會(huì)逐步進(jìn)入成長階段。在這一階段，鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)已經(jīng)興旺，鄉(xiāng)村旅游人次不斷增加，帶動(dòng)了更多農(nóng)村人口就業(yè)和貧困人口脫貧。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的成長階段，政府從臺(tái)前走到幕后，從運(yùn)動(dòng)員變?yōu)椴门袉T，必須扮演好規(guī)范者的角色；重點(diǎn)任務(wù)是研究制定出臺(tái)切實(shí)可行的鄉(xiāng)村旅游法律法規(guī)，并通過項(xiàng)目、資金、用地、信息等手段引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展既離不開良好的市場(chǎng)環(huán)境，也離不開政府的大力支持和政策保障。各級(jí)政府要通過土地、規(guī)劃、資金、管理等方面加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的支持，強(qiáng)有力推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、景點(diǎn)所在地政府也要根據(jù)本地實(shí)際情況，制定和完善相應(yīng)的管理制度，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供制度保障。

（三）成熟階段：協(xié)調(diào)者角色

隨著鄉(xiāng)村旅游的進(jìn)一步發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展所需的各種條件日趨完善，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展就會(huì)逐步進(jìn)入成熟階段。在這一階段，政府的主要職能要逐漸轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、社會(huì)服務(wù)和公共管理等方面，協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量，改善鄉(xiāng)村旅游大環(huán)境，保護(hù)旅游者權(quán)益；重點(diǎn)任務(wù)是建立健全鄉(xiāng)村旅游管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，培育發(fā)展鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)等。政府要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村旅游發(fā)展管理體制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中各利益相關(guān)者的綜合協(xié)調(diào)，讓鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者擁有良好的市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)他們發(fā)展的信心和底氣。政府還要充分調(diào)動(dòng)各方積極性，加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的監(jiān)督，發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用竦谋O(jiān)督作用，積極鼓勵(lì)鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、景點(diǎn)的居民對(duì)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督；要善于發(fā)揮媒體作用，借助媒體積極宣傳鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的好經(jīng)驗(yàn)好做法，讓各地借鑒學(xué)習(xí)。同時(shí)，借助媒體監(jiān)督把鄉(xiāng)村旅游中的不合理開發(fā)、不規(guī)范管理等行為向社會(huì)公開，讓旅游經(jīng)營者自覺規(guī)范自己的行為。

二、政府職能在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中面臨的問題

近年來，我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出了蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，這與政府職能的有效發(fā)揮是密不可分的。但與人民群眾日益增長的旅游需求和鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)健康發(fā)展的要求相比，政府在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的職能發(fā)揮還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展認(rèn)識(shí)不深刻

1.對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展思路不明確。思路決定出路。地方政府發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)必須要有明確的思路，并把發(fā)展思路轉(zhuǎn)化為科學(xué)的、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際又切實(shí)可行的發(fā)展規(guī)劃。目前一些地方政府在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的過程中，仍存在沒有鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃或有規(guī)劃不嚴(yán)格落實(shí)的情況，“東一榔頭西一棒子”，想到一出是一出，對(duì)本地如何發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的思路不明確、不清晰，甚至存在著鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目邊立項(xiàng)邊建設(shè)的情況，經(jīng)常導(dǎo)致因理念不對(duì)、功能缺失而重復(fù)施工的現(xiàn)象發(fā)生，造成了人力、物力、財(cái)力的巨大浪費(fèi)。

2.對(duì)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的建設(shè)，會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來一定的沖擊，有些地方政府在決策時(shí)往往只考慮本屆政府的利益，只考慮滿足上級(jí)政府交辦的工作任務(wù)，導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展考慮不夠，一定程度上造成了政府在鄉(xiāng)村旅游管理中的角色缺位。

3.對(duì)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)內(nèi)容認(rèn)識(shí)不足。鄉(xiāng)村旅游應(yīng)原汁原味體現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)情，保留鄉(xiāng)村野趣，但一些地方在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中往往按照城市的風(fēng)格來建設(shè)，失去了鄉(xiāng)村味道。有些文物保護(hù)單位或古城古鎮(zhèn)古街，由于進(jìn)行過度商業(yè)開發(fā)、大拆大建，沒有了原來的歷史文化氣息。

（二）財(cái)政資金投入不足

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展涉及面廣，需要大量的資金做支撐，充足的資金投入是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基礎(chǔ)條件。[5]目前，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金來源主要包括中央財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目支持資金，地方政府鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、鄉(xiāng)村旅游提升改造資金，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建候補(bǔ)休閑農(nóng)業(yè)支持資金和民間投入資金等。盡管鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金來源渠道看起來比較多，但真正投入到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金總量仍較少，導(dǎo)致很多優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村旅游資源仍沉睡鄉(xiāng)間，得不到及時(shí)的開發(fā)利用。以江西省為例，近5年來，江西省旅游發(fā)展專項(xiàng)資金分別為2015年的1.31億元、2016年的1.31億元、2017年的1.31億元、2018年的1.51億元、2019年的2.51億元。其中，2015年用于古村落保護(hù)的資金1000萬元，2016年用于古村落保護(hù)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金2000萬元，2017年以后按照財(cái)政規(guī)定通過因素分配法給各市、縣（區(qū)）下達(dá)資金，由各市、縣（區(qū)）統(tǒng)籌使用，真正用于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的資金更少了。

（三）政府管理不精細(xì)

1.多頭管理導(dǎo)致各政府部門之間溝通協(xié)作不暢。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)督、自然資源、衛(wèi)生健康、水利、交通、發(fā)改等多個(gè)政府部門，建立分工明確、互相協(xié)作的政府部門協(xié)同工作機(jī)制，是推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的必然要求。但從各地的實(shí)際情況來看，鄉(xiāng)村旅游多頭管理的狀態(tài)尚未根本改變，造成了現(xiàn)實(shí)中的管理部門缺位，政策、制度、行業(yè)管理等無法統(tǒng)一，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游仍處于自發(fā)和無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。[6]

2.政府部門一定程度上互相推責(zé)。鄉(xiāng)村旅游作為具有強(qiáng)融合性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，需要嚴(yán)格的監(jiān)督管理和質(zhì)量把控，然而相關(guān)政府部門在監(jiān)管過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上部門共同管理同一件事的情況，產(chǎn)生職能權(quán)限交叉、部門職責(zé)推諉等問題。比如，我國很多景區(qū)都設(shè)有景區(qū)管委會(huì)，在和當(dāng)?shù)卣g存在職責(zé)劃分不清的地帶時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)“兩頭管、兩頭都不管”的現(xiàn)象。在制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策過程中，有些部門從自身利益角度出發(fā)，沒有從大局、整體上進(jìn)行考慮，一定程度上導(dǎo)致出臺(tái)的政策質(zhì)量不高或難以推動(dòng)落地。

3.政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)監(jiān)督管理不到位。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展還不是很成熟，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，需要政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。但受管理體制不健全、管理制度不完善等因素的制約，政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)的監(jiān)管總體上還顯得比較滯后與乏力，某些領(lǐng)域甚至存在著監(jiān)管的“真空地帶”，以至于像雪鄉(xiāng)“宰客”等違法違規(guī)行為仍時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

（四）政府公共服務(wù)配套不完善

1.鄉(xiāng)村旅游人才不足。目前各地鄉(xiāng)村旅游專業(yè)管理和經(jīng)營人才缺口較大，從業(yè)人員經(jīng)營管理水平整體不高，產(chǎn)品研發(fā)、宣傳促銷等方面人才普遍缺乏。盡管政府認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村旅游人才短缺的問題，從國家到省、市、縣每年都會(huì)舉辦相應(yīng)的培訓(xùn)班，但總體來看，培訓(xùn)班的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

2.鄉(xiāng)村旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施不足。停車難、入廁難、休息難、指路難等仍然是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的“痛點(diǎn)”，與游客的高品質(zhì)旅游需求不相吻合。體現(xiàn)在交通方面，各地鄉(xiāng)村旅游交通干道網(wǎng)絡(luò)已基本形成，但由交通干道進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、景點(diǎn)的道路相對(duì)較差，沒有形成暢通的鄉(xiāng)村旅游交通。體現(xiàn)在信息服務(wù)方面，各地鄉(xiāng)村旅游信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)狀況相對(duì)滯后于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的需要，鄉(xiāng)村旅游相關(guān)信息數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、景點(diǎn)相關(guān)智能服務(wù)跟不上，智慧鄉(xiāng)村旅游之路還很漫長。此外，鄉(xiāng)村旅游標(biāo)識(shí)系統(tǒng)建設(shè)也顯得滯后，鄉(xiāng)村旅游水電氣網(wǎng)絡(luò)等配套設(shè)施也是良莠不齊。

3.鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃不科學(xué)。編制科學(xué)的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)健康發(fā)展的基本前提。[7]目前從省級(jí)層面看，大部分都已經(jīng)出臺(tái)了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃，對(duì)促進(jìn)各省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展起到了很好的推動(dòng)作用。但從各市、縣（市、區(qū)）來看，出臺(tái)鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)規(guī)劃的地方相對(duì)較少。由于缺乏鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)，一定程度上導(dǎo)致部分地區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源的過度、無序開發(fā)。有些市、縣（市、區(qū)）雖然編制了鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)規(guī)劃，但卻一味向城市看齊，喪失了田野情趣和鄉(xiāng)土風(fēng)情，導(dǎo)致規(guī)劃無法真正落地，有的甚至與區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃不一致、不協(xié)調(diào)。

三、政府職能在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的優(yōu)化策略

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展事關(guān)廣大農(nóng)民民生福祉的增進(jìn)，事關(guān)農(nóng)村與全國同步全面建成小康社會(huì)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要力量、重要途徑、重要引擎。[8]政府必須清晰自身定位，明確自身職責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化自身職能，以便更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

（一）建立健全鄉(xiāng)村旅游管理體制機(jī)制

1.成立高規(guī)格的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。各級(jí)政府要高度重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，特別是縣級(jí)政府要把發(fā)展鄉(xiāng)村旅游作為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。針對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在部門協(xié)調(diào)不暢問題，建議成立由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利、文化旅游、交通運(yùn)輸、自然資源、發(fā)改、財(cái)政和建設(shè)等相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為成員的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，形成黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為主、各相關(guān)職能部門通力合作的聯(lián)動(dòng)局面。各級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，定期研究鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重大政策、重大項(xiàng)目、重大活動(dòng)，文化旅游部門負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的日常管理。

2.完善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實(shí)踐已經(jīng)證明，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展管理不能文化旅游部門唱“獨(dú)角戲”，必須通過構(gòu)建完善的部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，來調(diào)動(dòng)其它相關(guān)職能部門參與的積極性和主動(dòng)性。應(yīng)在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組之下，設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（設(shè)在文化旅游部門），定期召開鄉(xiāng)村旅游發(fā)展部門聯(lián)席會(huì)議，組織文化旅游部門與相關(guān)的職能部門，就鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中碰到的具體問題及其解決路徑進(jìn)行商討，凝聚鄉(xiāng)村旅游發(fā)展合力。

（二）積極拓展鄉(xiāng)村旅游發(fā)展投融資渠道

1.加大財(cái)政支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的力度。財(cái)政政策作為宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一種手段，能有效地促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。[9]各地要在積極爭(zhēng)取中央有關(guān)部委對(duì)鄉(xiāng)村旅游的資金和項(xiàng)目支持的同時(shí)，根據(jù)財(cái)力情況，逐步增加省、市、縣各級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，優(yōu)先考慮用于支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，對(duì)注重創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目及品牌、獲評(píng)省級(jí)5A和4A鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的地方，給予評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

2.推動(dòng)金融支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展資金需求量巨大，僅靠政府有限的財(cái)政資金很難解決。各地應(yīng)包裝好鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，通過推介會(huì)、網(wǎng)站等方式對(duì)外發(fā)布，積極爭(zhēng)取農(nóng)商、農(nóng)村信用合作社等金融部門的信貸支持，通過申請(qǐng)抵押貸款、向政策性銀行申請(qǐng)貼息貸款、擔(dān)保公司融資擔(dān)保等方式，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作。

3.鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。省級(jí)文化和旅游部門每年應(yīng)優(yōu)選一批重點(diǎn)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目向外發(fā)布推介，各地充分整合自身鄉(xiāng)村旅游資源，進(jìn)行項(xiàng)目包裝策劃，通過招商推介會(huì)、網(wǎng)站、新媒體等渠道發(fā)布招商信息，吸引民間資本參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，鼓勵(lì)和引導(dǎo)大型旅游企業(yè)以各種合作方式參與鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)、經(jīng)營，如獨(dú)資、合資、聯(lián)營等。

（三）不斷完善鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)配套

1.科學(xué)編制鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃?？茖W(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。各市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)編制好本轄區(qū)的鄉(xiāng)村旅游總體規(guī)劃，特別注意上下級(jí)規(guī)劃之間要做到有效銜接。同時(shí)，維護(hù)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，確保規(guī)劃在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)，避免隨意更改規(guī)劃現(xiàn)象的發(fā)生。

2.加強(qiáng)農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展很大程度上取決于基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)用性和完備性。[10]各地要爭(zhēng)取將通往鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、景點(diǎn)的公路優(yōu)先納入“四好”農(nóng)村公路建設(shè)，積極開通鄉(xiāng)村旅游公交線路，打通通往鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、景點(diǎn)的“最后一公里”。

3.完善鄉(xiāng)村旅游標(biāo)識(shí)體系。各地要把鄉(xiāng)村旅游標(biāo)識(shí)牌建設(shè)納入旅游標(biāo)識(shí)體系總體建設(shè)中，按照鄉(xiāng)村旅游標(biāo)識(shí)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確定旅游標(biāo)識(shí)標(biāo)牌設(shè)置點(diǎn)及標(biāo)識(shí)標(biāo)牌類型，進(jìn)一步充實(shí)完善鄉(xiāng)村旅游標(biāo)識(shí)標(biāo)牌導(dǎo)覽服務(wù)功能，提升鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量和水平。

4.加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓(xùn)。人才的培養(yǎng)是推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要因素。[11]各級(jí)文化旅游部門要充分利用旅游院校資源，加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓(xùn)，著力解決鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者市場(chǎng)意識(shí)水平低、經(jīng)驗(yàn)管理能力低、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平低等現(xiàn)實(shí)問題，全方位提升鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者的綜合素養(yǎng)和服務(wù)水平。

（四）大力強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)監(jiān)管

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)政府監(jiān)管。各地政府要履行好市場(chǎng)監(jiān)管者的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)的監(jiān)管執(zhí)法力度，對(duì)虛假宣傳、以次充好、強(qiáng)買強(qiáng)賣、價(jià)格欺詐等違法違規(guī)經(jīng)營行為，從嚴(yán)整治，從嚴(yán)處理，為游客營造安全舒心的鄉(xiāng)村旅游環(huán)境。政府要采取上下聯(lián)動(dòng)、交叉執(zhí)法、暗訪巡查等措施，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)進(jìn)行專項(xiàng)整治力度。要搭建游客投訴維權(quán)平臺(tái)，暢通游客投訴維權(quán)渠道，對(duì)游客反映比較集中的市場(chǎng)問題及時(shí)予以處理，并做好反饋，改善游客旅游體驗(yàn)。

2.強(qiáng)化旅游行業(yè)自律。成立鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游行業(yè)自律的重要措施。鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)外進(jìn)行本行業(yè)的宣傳和推廣，對(duì)內(nèi)制定行業(yè)條例，規(guī)范從業(yè)者行為，確保鄉(xiāng)村旅游業(yè)的良性發(fā)展。[12]各地政府要把培育和發(fā)展鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)作為規(guī)范鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)秩序的重要措施來抓，一方面，政府要倡導(dǎo)和鼓勵(lì)各地成立鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，并為鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展提供足夠的空間和權(quán)利，以便發(fā)揮其在規(guī)范產(chǎn)業(yè)行為、提升產(chǎn)業(yè)自律方面的作用；另一方面，政府要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的有效監(jiān)管，防止行業(yè)協(xié)會(huì)變相斂財(cái)，甚至成為壟斷行為的推手，以維護(hù)旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益。

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The development of rural tourism from the perspective of government function： orientation， absence and optimization

Tao Guo-gen

Abstract：With the steady growth of the national economy and the substantial improvement of peoples living standards， Chinas rural tourism industry shows a vigorous development trend. The development of rural tourism has become an important force for the majority of farmers to get rid of poverty and get rich and promote the revitalization of rural areas.Rural tourism has a prominent public product attribute， which needs the government to play a role in different stages of its development. At present， there are still some problems in the development of rural tourism， such as the lack of deep understanding of the functions of the government， the lack of capital investment， the lack of fine management， and the imperfection of the supporting public services. We need to further optimize the function of the government by innovating the management system of rural tourism development， expanding the financing channels of rural tourism development， improving the supporting public services of rural tourism， and strengthening the supervision of rural tourism market ， in order to better promote the sustainable and healthy development of rural tourism.

Key Words： Rural tourism； Government function； Market failure

（作者單位：江西省委黨校公共管理學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：欣文