數(shù)字限權(quán)：信息技術(shù)在縱向政府間治理中的作用機(jī)制研究

談婕 高翔

摘要：數(shù)字技術(shù)是政府治理現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)力量?；凇白疃嗯芤淮巍备母锏取盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)踐，已有研究側(cè)重刻畫數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)數(shù)字治理和建設(shè)整體性政府中的作用機(jī)制，較少注意到數(shù)字技術(shù)也是約束行政權(quán)力、強(qiáng)化縱向政府間治理的有效途徑。浙江省2018-2020年企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革的追蹤研究表明，數(shù)字技術(shù)使得高層級(jí)政府在縱向治理中逐步超越了目標(biāo)管理，加強(qiáng)了流程控制。具體而言，省級(jí)政府構(gòu)建的在線審批平臺(tái)減少了地方行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，提高了行政審批的規(guī)范化程度?；?019年浙江省633份企業(yè)家調(diào)查問(wèn)卷的數(shù)據(jù)擬合序次邏輯斯蒂模型進(jìn)一步顯示，在線審批平臺(tái)可以通過(guò)提高行政審批的規(guī)范程度來(lái)提高企業(yè)家的投資意愿。上述發(fā)現(xiàn)增加了學(xué)界對(duì)數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化中作用方式的認(rèn)識(shí)，表明數(shù)字技術(shù)具備約束行政權(quán)力、強(qiáng)化縱向治理等重塑政府組織架構(gòu)的潛力。

關(guān)鍵詞：縱向政府間治理;數(shù)字政府;行政權(quán)力;電子監(jiān)督;自由裁量權(quán)

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）06-0031-010

數(shù)字技術(shù)業(yè)已成為中國(guó)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求各級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新。2016年12月，浙江省率先提出“最多跑一次”改革，開(kāi)始探索運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升政務(wù)服務(wù)效率與質(zhì)量的可能途徑。各地也都陸續(xù)啟動(dòng)了運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升政府治理水平的地方實(shí)踐，如上海市“一網(wǎng)通辦”、江蘇省“不見(jiàn)面審批”、廣東省“粵省事”、湖北省武漢市“三辦改革”，以及陜西省西安市“行政效能革命”等。中央政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策綱領(lǐng)，以及各地政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的鮮活實(shí)踐，向我們提出了深入研究數(shù)字技術(shù)在政府治理變革中作用及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重大議題。

以中國(guó)的數(shù)字政府實(shí)踐為研究對(duì)象，已有研究指出數(shù)字技術(shù)能夠較好提升政府回應(yīng)性，并促進(jìn)整體性政府建設(shè)。第一，數(shù)字技術(shù)為政府與公民溝通提供了新的途徑。互聯(lián)網(wǎng)增加了公民獲取信息的途徑，拓寬了公民參與公共事務(wù)的渠道。Yang， G. （2003）. The Co-evolution of the Internet and Civil Society in China. Asian Survey， 43（3）， 405-422. Zheng， Y. （2008）. Technological Empowerment： The Internet， State， and Society in China. Stanford University Press.各級(jí)政府也建立了獲取民意的在線平臺(tái)，更加重視將民眾納入公共事務(wù)治理范疇。Balla， S. J. （2017）. Is Consultation the “New Normal？”： Online Policymaking and Governance Reform in China. Journal of Chinese Political Science， 22（3）， 375-392.Schlaeger， J.， & Jiang， M. （2014）. Official Microblogging and Social Management by Local Governments in China. China Information， 28（2）， 189-213.研究表明，數(shù)字技術(shù)提高了政府回應(yīng)性，推進(jìn)了更具包容性的公共政策制定。Meng， T.， & Yang， Z. （2020）. Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China. China Review， 20（3）， 13-42.Jiang， J.， Meng， T.， & Zhang， Q. （2019）. From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China. Governance， 32（3）， 531-546. https：//doi.org/10.1111/gove.12391。Ma， L.， & Wu， X. （2020）. Citizen Engagement and Co-production of E-government Services in China. Journal of Chinese Governance， 5（1）， 68-89.第二，數(shù)字技術(shù)促進(jìn)了整體性政府的建設(shè)。以“最多跑一次”改革為研究對(duì)象，郁建興等呈現(xiàn)了地方政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)組織內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造、數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)路徑。郁建興：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)方案》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2019年版。郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第4期。其中，數(shù)字技術(shù)降低了組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本，為市民、企業(yè)等提供了更具整體性的政務(wù)服務(wù)，顯著提高了行政效率。Gao， X.， Song， Y.， & Zhu， X. （2013）. Integration and Coordination： Advancing Chinas Fragmented e-Government to Holistic Governance. Government Information Quarterly， 30（2）， 173-181.

當(dāng)前，中國(guó)的數(shù)字政府研究較少考察數(shù)字技術(shù)在規(guī)范行政權(quán)力中的積極作用。相比之下，數(shù)字限權(quán)一直都是國(guó)外數(shù)字政府研究中的重要議題。數(shù)字限權(quán)指行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)減少一線行政人員的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)電子監(jiān)督，從而規(guī)范行政權(quán)力行使的實(shí)踐。Fusi， F.， & Feeney， M. K. （2018）. Electronic Monitoring in Public Organizations： Evidence from US Local Governments. Public Management Review， 20（10）， 1465-1489.在中國(guó)，紀(jì)檢部門已經(jīng)注意到了數(shù)字技術(shù)在規(guī)范行政權(quán)力中的潛力。如貴陽(yáng)市在2015年后啟動(dòng)了 “數(shù)據(jù)鐵籠”工程，要求運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的實(shí)時(shí)監(jiān)控和全程監(jiān)督。數(shù)據(jù)“畫像”，權(quán)力“進(jìn)籠”——貴陽(yáng)探索構(gòu)建“數(shù)據(jù)鐵籠”調(diào)查，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/23/content_5123376.htm。2017年，該項(xiàng)目進(jìn)一步升格為貴州省省級(jí)紀(jì)委工程。“數(shù)據(jù)鐵籠”讓權(quán)力運(yùn)行更有規(guī)矩，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0419/c1003-29936941.html。然而，只有少量關(guān)于中國(guó)數(shù)字政府的研究涉及到了數(shù)字限權(quán)的議題。如米加寧（2020）指出數(shù)字技術(shù)具備規(guī)范地方政府權(quán)力的潛力米加寧、彭康珺、章昌平：《大數(shù)據(jù)能驅(qū)動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革嗎》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。，Schlaeger 和Wang（2017）則考察了電子監(jiān)督在反腐敗工作中的作用。Schlaeger， J.， & Wang， Q. （2017）. E-monitoring of Public Servants in China： Higher Quality of Government？ Journal of Chinese Governance， 2（1）， 1-19.總的來(lái)說(shuō)，已有研究尚未能夠系統(tǒng)呈現(xiàn)各級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)規(guī)范行政權(quán)力的過(guò)程及其作用機(jī)制。

為了彌補(bǔ)中國(guó)數(shù)字政府實(shí)踐與數(shù)字限權(quán)等相關(guān)研究之間的理論鴻溝，本項(xiàng)研究追蹤了2018-2020年企業(yè)投資項(xiàng)目線上審批平臺(tái)的改革歷程，采用單案例研究和問(wèn)卷分析相結(jié)合的混合研究方法，細(xì)致考察了省級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)規(guī)范地方行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的作用機(jī)制。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提出后，浙江省啟動(dòng)了“最多跑一次”改革，要求各級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)便民服務(wù)、商事制度改革和企業(yè)投資項(xiàng)目等領(lǐng)域的治理變革。2018年開(kāi)始，浙江省專門針對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目審批提出了“最多100天”的改革議程，并啟動(dòng)了企業(yè)投資項(xiàng)目在線審批系統(tǒng)的建立。與便民服務(wù)等相比，企業(yè)投資項(xiàng)目審批是政府行政權(quán)力較為集中、涉及較大經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵領(lǐng)域，為我們深入考察數(shù)字技術(shù)在權(quán)力約束中的作用提供了一個(gè)合適的研究對(duì)象。Gao， X.， & Tan， J. （2020）. From Web to Weber： Understanding the Case of “One-Go at Most” as ICT-Driven Government Reform in Contemporary China. The China Review， 20（3）， 71-97.在研究中，本文不僅呈現(xiàn)了省級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)限制地方行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的實(shí)踐過(guò)程，也通過(guò)企業(yè)家調(diào)查問(wèn)卷證實(shí)了省級(jí)政府可以通過(guò)數(shù)字限權(quán)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等政策目標(biāo)。

一、 數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代政府

治理變革：研究述評(píng)數(shù)字技術(shù)將如何重塑現(xiàn)代政府治理形態(tài)？有關(guān)中國(guó)的數(shù)字政府研究著重圍繞數(shù)字治理、整體性政府等議題展開(kāi)了研究，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)能夠增進(jìn)政民互動(dòng)、推動(dòng)碎片化行政體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，形成更具回應(yīng)性、整體性的政府治理新形態(tài)。國(guó)外數(shù)字政府研究的相關(guān)文獻(xiàn)呼應(yīng)了數(shù)字治理、整體性政府的總體趨勢(shì)，但同時(shí)突出了電子監(jiān)督等對(duì)于限制行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)、規(guī)范行政權(quán)力行使的作用。

有關(guān)數(shù)字治理的研究重視考察數(shù)字技術(shù)在增進(jìn)政民互動(dòng)、提高政府回應(yīng)性中的積極作用。早期研究刻畫了政務(wù)熱線、政府網(wǎng)站等在線政民溝通的形態(tài)Hartford， K. （2005）. Dear Mayor： Online Communications with Local Governments in Hangzhou and Nanjing. China Information 19 （2）：217-60.Lollar， Xia Li. （2006）. Assessing Chinas E-Government： Information， Service， Transparency and Citizen Outreach of Government Websites. Journal of Contemporary China 15 （46）： 31-41.，新近研究則考察了電子公告板、智慧城市、政務(wù)微博等更加多樣化的數(shù)字化政民溝通渠道。Noesselt， Nele. （2020）. City Brains and Smart Urbanization： Regulating “Sharing Economy”Innovation in China. Journal of Chinese Governance， May， 1-22.Jiang， J.， Meng， T.， & Zhang， Q. （2019）. From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China. Governance 32 （3）： 531-46.研究者指出，政府通過(guò)建立政府網(wǎng)站等增加了面向公眾的信息發(fā)布，提高了政務(wù)透明度Ma， L.， （2014）. Diffusion and Assimilation of Government Microblogging： Evidence from Chinese Cities. Public Management Review 16 （2）： 274-95.，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)搜集、回應(yīng)民意等提高了公共政策的包容性。研究表明，盡管民眾的訴求類型和負(fù)責(zé)回應(yīng)的主體性質(zhì)會(huì)影響政府的回應(yīng)行為和回應(yīng)質(zhì)量Su， Z.， & Meng，T. （2016）. Selective Responsiveness： Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China. Social Science Research 59 （September）： 52-67.Meng， T.， & Yang， Z. （2020）. Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China. China Review， 20（3）， 13-42.，數(shù)字技術(shù)的確能夠提高政府的回應(yīng)性。在技術(shù)應(yīng)用更為廣泛的地區(qū)，政府對(duì)民眾需求的回應(yīng)性更強(qiáng)，也會(huì)在教育和健康等民生領(lǐng)域投入更多財(cái)政資源。Minard， P. （2015）. Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies？ An Empirical Assessment of the Political Implications of Chinas Internet. Journal of Contemporary China， 24 （96）： 1048-69.此外，政府也可以運(yùn)用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建公民參與治理的渠道，促進(jìn)政府和公民在政策執(zhí)行中的合作生產(chǎn)。Ma， L.， & Wu， X. 2020. Citizen Engagement and Co-Production of e-Government Services in China. Journal of Chinese Governance，5 （1）： 68-89.

有關(guān)中國(guó)數(shù)字政府的另一個(gè)熱門議題是整體性政府，這一研究突出了數(shù)字技術(shù)在改善組織內(nèi)部協(xié)調(diào)、提升組織運(yùn)行效率方面的潛力。整體性政府的概念最早起源于英國(guó)布萊爾政府，它是指政府達(dá)成“橫向、縱向的協(xié)同決策與協(xié)同行動(dòng)”Pollitt， C. （2003）. Joined-up Government： A Survey. Political Studies Review， 1 （1）： 34-49.，對(duì)應(yīng)了“一站式服務(wù)”（One-stop shop）的經(jīng)典形態(tài)。2015年以來(lái)，中國(guó)各地也涌現(xiàn)了以“最多跑一次”等為代表的改革實(shí)踐，表現(xiàn)為政府建立集中辦事的行政服務(wù)大廳和線上虛擬行政服務(wù)大廳。譚海波、孟慶國(guó)、張楠：《信息技術(shù)應(yīng)用中的政府運(yùn)作機(jī)制研究——以J市政府網(wǎng)上行政服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)為例》，《社會(huì)學(xué)研究》，2015年第6期。樊博、趙玉攀：《當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，《科技情報(bào)研究》，2020年第3期。以方便群眾辦事的需求導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，各級(jí)政府提出了以整體性政府的思路優(yōu)化政務(wù)流程。徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》，2018年第1期。鄭石明、鄭琛、劉哲明：《我國(guó)行政服務(wù)中心網(wǎng)上聯(lián)合審批研究——基于整體政府理論的分析》，《中國(guó)行政管理》，2012年第9期。政府一方面依托互聯(lián)網(wǎng)連接了碎片化的職能部門和區(qū)域政府胡重明：《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎？——一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。，另一方面則致力于推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，提升公民、企業(yè)家等的行政辦事效率。張會(huì)平、楊國(guó)富：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”跨層級(jí)數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制研究——基于個(gè)人事項(xiàng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析》，《電子政務(wù)》，2018年第6期。黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。Gao， X.， & Tan， J. （2020）. From Web to Weber： Understanding the Case of “One-Go at Most” as ICT-Driven Government Reform in Contemporary China. The China Review， 20（3）， 71-97.研究表明，政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)能夠較好推進(jìn)整體性政府改革，提高行政審批的效率。翟云：《整體政府視角下政府治理模式變革研究——以浙、粵、蘇、滬等省級(jí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例》，《電子政務(wù)》，2019年第10期。

值得注意的是，有關(guān)中國(guó)數(shù)字政府的研究較少關(guān)注數(shù)字限權(quán)的研究。在有限的討論中，米加寧等（2020）明確指出了數(shù)字技術(shù)具備規(guī)范地方政府權(quán)力的潛在作用米加寧、彭康珺、章昌平：《大數(shù)據(jù)能驅(qū)動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革嗎？》，《電子政務(wù)》，2020年第1期。，但鮮有圍繞這一議題的實(shí)證研究。相比之下，國(guó)外的數(shù)字政府研究已經(jīng)圍繞數(shù)字限權(quán)開(kāi)展了深入討論。研究者指出，數(shù)字技術(shù)為限制行政機(jī)構(gòu)特別是一線行政人員，即街頭官僚的自由裁量權(quán)提供了新的工具。Busch， P. A.， & Henriksen， H. Z. （2018）. Digital Discretion： A Systematic Literature Review of ICT and Street-level Discretion. Information Polity， 23（1）， 3-28.數(shù)字技術(shù)至少可以通過(guò)兩種機(jī)制規(guī)范街頭官僚的行政行為。第一，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)減少街頭官僚的決策。政府可以運(yùn)用數(shù)字技術(shù)建立剛性的信息系統(tǒng)，從而使“屏幕官僚”“信息系統(tǒng)官僚”取代街頭官僚。Bovens， M.， & Zouridis， S. （2002）. From Street-Level to System-Level Bureaucracies： How Information and Communication Technology is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control. Public Administration Review， 62（2）， 174-184.在這一新模式下，數(shù)字技術(shù)限制了街頭官僚篡改系統(tǒng)信息的能力、減少了街頭官僚和公民接觸，在一些情況下甚至取代了街頭官僚開(kāi)展自動(dòng)處置，從而壓縮、消除了街頭官僚在政策執(zhí)行中的任意性。Buffat， A. （2015）. Street-Level Bureaucracy and E-Government. Public Management Review， 17（1）， 149-161.第二，建立電子監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)時(shí)掌握政府雇員表現(xiàn)。電子監(jiān)督系統(tǒng)經(jīng)常被用于監(jiān)督政府雇員的日常工作。如政府可以安裝軟件系統(tǒng)監(jiān)控工作場(chǎng)所的網(wǎng)絡(luò)瀏覽記錄、監(jiān)控政府工作人員的郵件和社交媒體、在工作場(chǎng)所安裝攝像頭等。Fusi， F.， & Feeney， M. K. （2018）. Electronic Monitoring in Public Organizations： Evidence from US Local Governments. Public Management Review， 20（10）， 1465-1489.政府還可以通過(guò)后臺(tái)信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)考核政府雇員表現(xiàn)，減少傳統(tǒng)考核的交易成本。Kayas， O. G.， Hines， T.， McLean， R.， & Wright， G. H. （2019）. Resisting Government Rendered Surveillance in a Local Authority. Public Management Review， 21（8）， 1170-1190.Schlaeger， J.， & Wang， Q. （2017）. E-monitoring of Public Servants in China： Higher Quality of Government？ Journal of Chinese Governance， 2（1）， 1-19.值得注意的是，數(shù)字限權(quán)能夠約束街頭官僚的自由裁量權(quán)，但也有可能造成更加隱蔽、更難監(jiān)管的政策模糊空間Jorna， F.， & Pieter W. （2007）. The “Iron Cage” Strengthened？ Discretion and Digital Discipline. Public Administration 85 （1）： 189-214.，甚至引發(fā)新的腐敗。Alois P. （2013）. Towards Self-Service Government - A Study on the Computability of Legal Eligibilities. Journal of Universal Computer Science， 19 （12）： 1761-91.

比較數(shù)字政府研究的國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，有關(guān)中國(guó)政府?dāng)?shù)字化的研究較少涉及數(shù)字限權(quán)的議題，國(guó)外數(shù)字政府的相關(guān)研究則已經(jīng)刻畫了數(shù)字技術(shù)限制街頭官僚靈活政策執(zhí)行的具體路徑及其可能后果。那么，數(shù)字技術(shù)是否同樣有助于推動(dòng)中國(guó)政府的行政限權(quán)？數(shù)字限權(quán)在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)路徑如何，它又會(huì)對(duì)政府治理帶來(lái)哪些影響呢？

二、方法與數(shù)據(jù)

圍繞數(shù)字限權(quán)的議題，我們選取了浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目在線審批平臺(tái)的改革案例作為研究對(duì)象。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)各級(jí)地方政府掌握了較大的企業(yè)投資項(xiàng)目審批權(quán)限，且這些權(quán)限由不同的職能部門分散掌握。這導(dǎo)致企業(yè)投資項(xiàng)目審批效率低下，并存在突出的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。在2018年，浙江省啟動(dòng)了企業(yè)投資項(xiàng)目審批“最多100天”改革，由省發(fā)改委負(fù)責(zé)建立覆蓋全省的企業(yè)投資項(xiàng)目在線審批平臺(tái)。

我們追蹤了2018-2020年浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目線上審批平臺(tái)建設(shè)的全過(guò)程，訪問(wèn)了浙江省發(fā)改委的相關(guān)負(fù)責(zé)人員，設(shè)區(qū)市、區(qū)縣等參與審批改革的工作人員，以及在此期間申請(qǐng)企業(yè)投資項(xiàng)目審批的企業(yè)家等。為了更好理解改革效果，我們于2019年11月面向當(dāng)年進(jìn)入企業(yè)投資項(xiàng)目審批流程的企業(yè)開(kāi)展了第三方隱名問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷909份，回收有效樣本885份，剔除未獲得施工許可證的企業(yè)和非民營(yíng)企業(yè)后，進(jìn)入模型的樣本量為 633份。訪談信息有助于呈現(xiàn)省級(jí)政府與地方政府在建立、完善在線審批平臺(tái)中的互動(dòng)關(guān)系，說(shuō)明上級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)規(guī)范地方行政機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的具體機(jī)制。問(wèn)卷數(shù)據(jù)則幫助我們從企業(yè)家的視角出發(fā)分析數(shù)字審批的實(shí)際成效。

三、將數(shù)字技術(shù)用于行政審批：

浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目審批平臺(tái)的案例企業(yè)投資項(xiàng)目審批是行政審批改革中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在放權(quán)體制下，我國(guó)的企業(yè)投資項(xiàng)目審批制度有著碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化的突出特征。為提高審批效率，浙江省在2018年、2019年先后提出“最多100天”和“最多90天”改革，要求運(yùn)用數(shù)字技術(shù)建立省、市、縣一體的線上一站式審批平臺(tái)，提高企業(yè)投資項(xiàng)目的審批效率。將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于行政審批的改革實(shí)踐不僅提高了審批效率，還推動(dòng)了省級(jí)政府在縱向政府間治理中從目標(biāo)控制走向流程控制，限制了地方行政機(jī)構(gòu)修改辦事流程、記錄數(shù)據(jù)的權(quán)限，遏制了地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用。案例分析表明，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用使得省級(jí)政府建立了更加標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)投資項(xiàng)目審批規(guī)范，使各級(jí)地方政府為企業(yè)家提供了更具一致性的審批服務(wù)。

（一）放權(quán)體制下碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)投資項(xiàng)目審批

企業(yè)投資項(xiàng)目指企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)項(xiàng)目。在中國(guó)，企業(yè)投資項(xiàng)目審批是企業(yè)（特別是工業(yè)企業(yè)）開(kāi)展生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)以前的必經(jīng)手續(xù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央政府掌握了控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)限。1978年后的放權(quán)改革則開(kāi)始賦予地方政府審批企業(yè)投資項(xiàng)目的權(quán)限。

在放權(quán)體制下，涉及多部門的企業(yè)投資項(xiàng)目審批有著突出的碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化特征。第一，企業(yè)投資項(xiàng)目審批涉及到的環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致行政流程碎片化。一般而論，企業(yè)投資項(xiàng)目的審批包含了項(xiàng)目備案（核驗(yàn)）、規(guī)劃許可、施工許可和竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，涉及到了發(fā)展與改革委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)與信息部門、自然資源與規(guī)劃部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門等多個(gè)機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，各部門審批均要求企業(yè)提交資質(zhì)材料或者是其他部門提供的證明材料，甚至有可能出現(xiàn)兩個(gè)部門的審核批準(zhǔn)互為前置條件的情況。這種高度碎片化的多部門審批模式導(dǎo)致企業(yè)需要經(jīng)歷異常復(fù)雜的程序才能獲得審批，一些媒體因此將行政審批流程比喻為“長(zhǎng)征”。一張行政審批“長(zhǎng)征圖”背后的故事， http：//politics.people.com.cn/n/2014/0216/c70731-24370397.html。第二，不同區(qū)域地方政府的審批非標(biāo)準(zhǔn)化。在放權(quán)改革后，地方政府是企業(yè)投資項(xiàng)目的審批主體，并在實(shí)踐中形成了差異化的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。舉例來(lái)說(shuō)，某設(shè)區(qū)市住建部門于2018年以前梳理了本地企業(yè)投資項(xiàng)目審批目錄，其中竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)包含22個(gè)審批事項(xiàng)。同年，省發(fā)改委梳理的竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)只包含10個(gè)審批事項(xiàng)。企業(yè)投資項(xiàng)目審批的碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化引發(fā)了高層級(jí)政府、地方政府和企業(yè)之間的信息不對(duì)稱，擴(kuò)大了審批的模糊空間，進(jìn)一步鞏固了地方政府在審批環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)。在實(shí)踐中，一些地方行政機(jī)構(gòu)及其工作人員就會(huì)策略性地使用裁量權(quán)來(lái)控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，差別對(duì)待不同類型企業(yè)。

值得注意的是，早期的政府信息化強(qiáng)化了放權(quán)體制下企業(yè)投資項(xiàng)目審批的碎片化、非標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)象。第一，各部門建立了相互獨(dú)立的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。在“九五計(jì)劃”以后，各職能部門自上而下建立了信息系統(tǒng)，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)煙囪”林立，信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)字段標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如發(fā)改委的信息系統(tǒng)主要應(yīng)用于企業(yè)投資項(xiàng)目備案和核準(zhǔn)，面向項(xiàng)目賦碼，自然資源部門的系統(tǒng)則主要應(yīng)用于土地相關(guān)的審批事項(xiàng)，面向土地賦碼。兩個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)信息不可匹配、不可比對(duì)，無(wú)法連接業(yè)務(wù)流程。第二，各地政府也啟動(dòng)了本地線上審批系統(tǒng)的建設(shè)。如寧波市在2017年建立了面向市民、企業(yè)的統(tǒng)一受理平臺(tái)，舟山市在2018年建立了工程建設(shè)項(xiàng)目審批平臺(tái)等。這些平臺(tái)同樣基于本地已有業(yè)務(wù)流程設(shè)置工作模塊，難以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)業(yè)務(wù)在審核標(biāo)準(zhǔn)、辦事流程和系統(tǒng)模塊之間的對(duì)接。

（二）建立企業(yè)投資項(xiàng)目在線審批平臺(tái)：從目標(biāo)管理到流程控制

如何提高行政審批效率？浙江省在2018年啟動(dòng)了企業(yè)投資項(xiàng)目審批“最多100天”改革，并于次年將改革目標(biāo)升級(jí)為“最多90天”。在這項(xiàng)改革中，浙江省明確要求各級(jí)政府借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)支撐，通過(guò)建立更具整體性的企業(yè)投資項(xiàng)目審批流程，推動(dòng)跨部門數(shù)據(jù)共享，簡(jiǎn)化企業(yè)辦事流程、減少企業(yè)辦事成本。為了提高地方政府的行政審批效率，浙江省在改革初期采用了目標(biāo)管理的傳統(tǒng)做法，向地方政府提出了審批提速的要求。不過(guò)，地方政府仍然可以通過(guò)調(diào)整審批時(shí)長(zhǎng)的計(jì)算方式等辦法來(lái)象征性落實(shí)上級(jí)的要求。為此，浙江省啟動(dòng)了全省統(tǒng)一企業(yè)投資項(xiàng)目在線審批平臺(tái)的建設(shè)，開(kāi)始運(yùn)用數(shù)字技術(shù)形成對(duì)地方政府審批流程的剛性控制。

1.“最多100天”：目標(biāo)管理

以提高企業(yè)投資項(xiàng)目審批效率為目標(biāo)，浙江省在2018年提出了“最多100天”的改革議程，要求各級(jí)政府將項(xiàng)目獲得施工許可證的時(shí)間壓縮至100天。此前，世界銀行的營(yíng)商環(huán)境報(bào)告顯示2017年中國(guó)（北京和上海）企業(yè)獲得施工許可證的平均時(shí)長(zhǎng)為266天。全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2017—機(jī)會(huì)平等，世界銀行，https：//chinese.doingbusiness.org/zh/reports/global-reports/doing-business-2017。為了在較短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)地方政府提高行政審批效率，浙江省采用了考核-激勵(lì)的目標(biāo)管理辦法，由發(fā)改委牽頭梳理企業(yè)投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)，提出精簡(jiǎn)審批流程的具體方案，并發(fā)布考核指標(biāo)要求地方政府改革行政審批制度。

以提高行政審批效率為目標(biāo)，浙江省啟動(dòng)了企業(yè)投資項(xiàng)目審批流程再造的工作。2018年，浙江省發(fā)改委與住建廳、自然資源局等部門合作梳理了企業(yè)投資項(xiàng)目開(kāi)工前的審批流程，并將其依次分解為立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段和施工許可三個(gè)階段，確認(rèn)了59個(gè)審批主項(xiàng)和113個(gè)審批子項(xiàng)。為了推動(dòng)地方政府落實(shí)上級(jí)政府的改革議程，浙江省發(fā)布了專門的考核辦法，由省發(fā)改委開(kāi)展針對(duì)下級(jí)單位的目標(biāo)責(zé)任考核和針對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標(biāo)責(zé)任制考核。

從實(shí)踐來(lái)看，浙江省在較短時(shí)間內(nèi)就在數(shù)據(jù)的意義上完成了改革目標(biāo)。截至2018年12月，各地上報(bào)的數(shù)據(jù)顯示企業(yè)投資項(xiàng)目的審批時(shí)長(zhǎng)均已低于100天。盡管如此，面向企業(yè)家的調(diào)研卻顯示這一數(shù)據(jù)未必完全真實(shí)、有效。第一，接受訪問(wèn)的455名企業(yè)家中仍然有62名表示他們獲得施工許可證的時(shí)間超過(guò)了100天。2018年11月調(diào)研資料。地方政府上報(bào)數(shù)據(jù)與企業(yè)家實(shí)際感知的差異，表明上級(jí)政府很難準(zhǔn)確獲得地方政府的審批信息。第二，企業(yè)家表示地方政府會(huì)為了完成考核目標(biāo)而給企業(yè)施壓，即要求企業(yè)縮短準(zhǔn)備材料的時(shí)間等。2018年11月在浙江省與企業(yè)家的訪談。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，提醒省級(jí)政府需要更細(xì)致地控制地方政府的審批流程，掌握審批進(jìn)程的真實(shí)信息。

2.在線審批2.0平臺(tái)：環(huán)節(jié)控制

為了更加精準(zhǔn)地控制地方政府的審批流程，浙江省開(kāi)始引入數(shù)字技術(shù)來(lái)自上而下推動(dòng)企業(yè)投資項(xiàng)目的審批流程再造。2017年1月，浙江省發(fā)改委啟動(dòng)了“企業(yè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”的建設(shè)工作。這一平臺(tái)的建設(shè)經(jīng)歷了“最多100天”時(shí)期的2.0版本（以下簡(jiǎn)稱審批2.0平臺(tái)，2017年8月上線試點(diǎn)）和“最多90天”時(shí)期的3.0版本（以下簡(jiǎn)稱審批3.0平臺(tái)，2019年7月上線試點(diǎn)）。其中，審批2.0版本側(cè)重的是前臺(tái)整合，即由省發(fā)改委建立統(tǒng)一的企業(yè)用戶入口，用于銜接各職能部門的審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)。審批3.0版本則是系統(tǒng)替代，即省發(fā)改委不僅建立了統(tǒng)一的企業(yè)用戶入口，也基本統(tǒng)一了各職能部門的審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在啟動(dòng)一站式線上審批平臺(tái)的建設(shè)工作后，浙江省明確要求各地政府采用網(wǎng)上辦理企業(yè)投資項(xiàng)目的審批模式。為了確保地方政府執(zhí)行上級(jí)政令，浙江省在線建立了唯一的企業(yè)投資項(xiàng)目賦碼通道。由于賦碼是項(xiàng)目獲得規(guī)劃許可證、施工許可證的前置條件，省級(jí)政府的這一做法從邏輯上減少了地方行政機(jī)構(gòu)繞開(kāi)在線審批平臺(tái)的可能性。

浙江省發(fā)改委建立的審批2.0平臺(tái)是一個(gè)面向用戶（企業(yè)家）的全流程在線審批平臺(tái)。該平臺(tái)設(shè)置統(tǒng)一的前端入口，為每一個(gè)企業(yè)投資項(xiàng)目賦碼。企業(yè)用戶以項(xiàng)目代碼登錄平臺(tái)，啟動(dòng)審批流程。為了提高效率，省發(fā)改委在審批2.0平臺(tái)上展示了標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程，為用戶提供在線指導(dǎo)。盡管如此，審批2.0平臺(tái)本身并不提供審批服務(wù)，而是旨在以項(xiàng)目唯一代碼為索引，鏈接各職能部門的審批系統(tǒng)入口?！埃▽徟?.0平臺(tái)就是一個(gè)中轉(zhuǎn)站?！闭憬“l(fā)改委，2020年訪談資料。換言之，企業(yè)家在點(diǎn)擊特定環(huán)節(jié)進(jìn)入具體審批流程后，各職能部門仍然是在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中完成審批，只是需要在審批結(jié)束后將審批結(jié)果同步到審批2.0平臺(tái)。相應(yīng)的，企業(yè)家也需要在平臺(tái)跳轉(zhuǎn)到各業(yè)務(wù)系統(tǒng)時(shí)按要求重新提交申請(qǐng)材料。

總的來(lái)說(shuō)，審批2.0平臺(tái)的主要功能是降低了企業(yè)家獲取審批流程等的信息成本，但僅賦予了省級(jí)政府了解審批進(jìn)程的有限權(quán)力。審批2.0平臺(tái)在線發(fā)布了企業(yè)投資項(xiàng)目的審批流程，使得企業(yè)家能夠更加清晰地了解到他們需要完成的具體步驟和每個(gè)步驟所需提交的材料。在名義上，省級(jí)政府依托審批2.0平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)審批流程的控制。但在實(shí)踐中，由于審批2.0平臺(tái)僅僅提供了審批入口整合和審批環(huán)節(jié)記錄的功能，地方行政機(jī)構(gòu)仍然是在部門系統(tǒng)中完成審批過(guò)程，省級(jí)政府仍然無(wú)法運(yùn)用這一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)的審批流程和標(biāo)準(zhǔn)的有效控制。

3.在線審批3.0平臺(tái)：系統(tǒng)控制

在2019年7月，浙江省發(fā)改委啟動(dòng)了企業(yè)投資項(xiàng)目審批監(jiān)管3.0平臺(tái)的建設(shè)。與審批2.0平臺(tái)相比，審批3.0平臺(tái)延續(xù)了前端的統(tǒng)一入口，并開(kāi)始替代各地方行政機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在建設(shè)審批3.0平臺(tái)的過(guò)程中，浙江省發(fā)改委削減了123個(gè)地方或職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，要求各部門均使用審批3.0平臺(tái)的統(tǒng)一審批系統(tǒng)，由審批人員直接登陸該平臺(tái)完成線上審批。在審批3.0平臺(tái)中，各職能部門不再保留本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，只能根據(jù)審批職能建立在線審批模塊或表單。

審批3.0平臺(tái)由此進(jìn)一步提高了企業(yè)投資項(xiàng)目的審批效率，也賦予了省級(jí)政府統(tǒng)一各地方政府及其職能部門審批標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的權(quán)力。一是審批效率提升。省發(fā)改委削減了行政審批流程，建立了更加明確的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在審批3.0的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了后臺(tái)的數(shù)據(jù)共享。這一變化提高了部門間審批工作的流轉(zhuǎn)效率，也減少了企業(yè)家重復(fù)提交證明材料的壓力。二是審批規(guī)范化程度的提升。在省發(fā)改委以自上而下的審批流程、審批模塊取代各地方政府原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的過(guò)程中，省級(jí)政府不僅可以統(tǒng)一審批環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，另一方面也為省級(jí)政府提供了實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各審批環(huán)節(jié)進(jìn)展的權(quán)限。 用省發(fā)改委工作人員的話說(shuō)，審批3.0平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“環(huán)環(huán)要留痕、環(huán)環(huán)可監(jiān)測(cè)”。2020年7月與省發(fā)改委工作人員的訪談。

四、 數(shù)字限權(quán)的效用：

提高企業(yè)家的投資意愿浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革的追蹤案例顯示，省級(jí)政府在改革中實(shí)現(xiàn)了從目標(biāo)管理到流程控制的縱向治理方式轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，省級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)建立了更加標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)投資項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)和流程，限制了地方政府及其職能部門在審批過(guò)程中的靈活操作空間，加強(qiáng)了對(duì)各審批環(huán)節(jié)的電子監(jiān)督。為了進(jìn)一步考察在線審批平臺(tái)引入的實(shí)際效用，我們基于2019年633份面向企業(yè)家的問(wèn)卷數(shù)據(jù)考察了數(shù)字限權(quán)對(duì)企業(yè)家投資意愿的影響。企業(yè)家是企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革的直接受益群體，面向企業(yè)家投資意愿的定量模型檢驗(yàn)有助于精準(zhǔn)地鏈接改革機(jī)制和改革效果。序次邏輯斯蒂模型（Ordinal Logistic Regression）結(jié)果顯示，浙江省的企業(yè)投資項(xiàng)目改革可以通過(guò)規(guī)范地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使提高企業(yè)家的投資意愿。

（一）模型與數(shù)據(jù)

我們?cè)噲D檢驗(yàn)地方政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范程度對(duì)企業(yè)家投資意愿的影響。企業(yè)家的投資意愿提升標(biāo)志著地方營(yíng)商環(huán)境的改善。我們?cè)趩?wèn)卷中以“相比其他省份，您更愿意在浙江省投資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”來(lái)衡量企業(yè)家的投資意愿。該打分是一個(gè)1-5的等級(jí)變量，其中，1為非常不愿意，5為非常愿意。0.3%的企業(yè)家選擇了 “非常不愿意”，0.8%的企業(yè)家選擇了“比較不愿意”，5.2%的企業(yè)家選擇了“一般愿意”，16.7%的企業(yè)家選擇了“比較愿意”，76.1%的企業(yè)家選擇了“非常愿意”。這一變量分布表明企業(yè)家在浙江省的投資意愿較高（描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1）。

基于企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、尤其是企業(yè)投資項(xiàng)目審批的構(gòu)成環(huán)節(jié)，我們使用兩個(gè)變量測(cè)度企業(yè)家感知的權(quán)力行使規(guī)范程度，即審批規(guī)范、監(jiān)管規(guī)范，分別對(duì)應(yīng)企業(yè)家在企業(yè)投資項(xiàng)目審批和企業(yè)活動(dòng)監(jiān)管中所感知到的政策規(guī)范水平。上述變量在問(wèn)卷中分別對(duì)應(yīng)以下兩個(gè)問(wèn)題：根據(jù)您在浙江省生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，您是否認(rèn)同（1）企業(yè)通過(guò)公開(kāi)渠道就能完成拿地、審批等環(huán)節(jié)，找不找領(lǐng)導(dǎo)都差不多;（2）事中事后監(jiān)管時(shí)，地方政府一視同仁地對(duì)待所有企業(yè)。這些變量同樣分布在1-5級(jí)，1為非常不認(rèn)同，5為非常認(rèn)同。企業(yè)家打分越高，表明企業(yè)家感知到的地方政府審批規(guī)范程度越高。兩個(gè)變量的克朗巴哈系數(shù)為0.89，表明內(nèi)部一致信度較高。我們還控制了兩類變量。第一類控制變量是審批過(guò)程的特征，包括審批時(shí)長(zhǎng)和審批人員的態(tài)度。第二類控制變量則是企業(yè)特征，包括是否規(guī)上企業(yè)、企業(yè)家是否是人大政協(xié)成員等。

由于被解釋變量是一個(gè)等級(jí)變量，我們主要采用了序次邏輯斯蒂回歸擬合模型（見(jiàn)表2模型1和模型2）。模型1納入了全部變量，模型2則剔除了控制變量。模型1和模型2均通過(guò)平行性檢驗(yàn)。我們還使用了線性回歸擬合模型（見(jiàn)表2模型3）。比較三個(gè)模型后發(fā)現(xiàn)，審批規(guī)范和監(jiān)管規(guī)范在三個(gè)模型中都保持顯著，而且變量的顯著方向均保持一致，表明模型較為穩(wěn)健。由于模型1是完整模型，信息量更為豐富，我們?cè)谙挛氖褂媚Ｐ?的結(jié)果展開(kāi)分析。

（二）研究發(fā)現(xiàn)

模型1顯示，較高的權(quán)力規(guī)范水平能夠顯著提高企業(yè)家的投資意愿。企業(yè)家在審批和事中事后監(jiān)管中感受到政府行使權(quán)力越規(guī)范（審批規(guī)范和監(jiān)管規(guī)范變量），則企業(yè)家越傾向于在浙江省進(jìn)行投資。對(duì)比審批規(guī)范和監(jiān)管規(guī)范這兩個(gè)指標(biāo)，監(jiān)管規(guī)范，即政府在事中事后監(jiān)管中表現(xiàn)一視同仁對(duì)企業(yè)家的投資意愿影響更大。保持其他變量不變，企業(yè)家在“不需要找領(lǐng)導(dǎo)就能完成審批”中的打分每提高1分，企業(yè)家在浙江省的投資意愿發(fā)生比提高0.48。而保持其他變量不變，企業(yè)家在“地方政府在監(jiān)管中會(huì)一視同仁地對(duì)待所有企業(yè)”中的打分每提高1分，則企業(yè)家在浙江省的投資意愿發(fā)生比提高5.37。上述差異可能與審批、監(jiān)管的不同時(shí)間跨度有關(guān)。獲得企業(yè)投資審批往往只是企業(yè)開(kāi)辦第一件事，而事中事后監(jiān)管則貫穿于企業(yè)運(yùn)營(yíng)的全生命周期，事中事后監(jiān)管對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)影響更大。此外，納入問(wèn)卷調(diào)查的企業(yè)都是2019年剛剛獲得施工許可證的企業(yè)，這些企業(yè)已經(jīng)經(jīng)歷了審批流程，因而更關(guān)心企業(yè)下一步的日常運(yùn)營(yíng)。

模型中一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，審批時(shí)長(zhǎng)并不顯著影響被解釋變量。雖然“最多100天”和“最多90天”的主要改革目標(biāo)是對(duì)照世界銀行營(yíng)商環(huán)境的建議減少企業(yè)在投資項(xiàng)目中獲得審批的時(shí)長(zhǎng)，然而審批時(shí)長(zhǎng)的縮短并未真正提高企業(yè)家的滿意度。這一結(jié)果與我們的訪談結(jié)果相悖。許多企業(yè)家在接受訪談時(shí)表示，“時(shí)間就是金錢”，企業(yè)越早完成審批意味著企業(yè)能夠更早地開(kāi)始經(jīng)營(yíng)、獲得利潤(rùn)。2018年11月與企業(yè)家的訪談。訪談結(jié)果和模型結(jié)果為何存在沖突？問(wèn)卷發(fā)放時(shí)間可能為這一沖突提供了解釋。為了更好的衡量改革成效，問(wèn)卷的發(fā)放選取為2019年11月。此時(shí)，浙江省政府改革已經(jīng)總體上實(shí)現(xiàn)了“最多100天”的限時(shí)目標(biāo)，企業(yè)投資項(xiàng)目平均審批時(shí)長(zhǎng)從300余天降低到了100天以內(nèi)。而2019年，改革從第一階段的“最多100天”進(jìn)入“最多90天”的階段后，減少審批“長(zhǎng)征”已不是企業(yè)家的重要訴求。

五、 結(jié)論與討論

本文關(guān)注數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。通過(guò)追蹤浙江省2018-2020年企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革歷程，本文發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)使得省級(jí)政府在縱向治理中實(shí)現(xiàn)了從目標(biāo)管理向流程控制的轉(zhuǎn)變，形成了對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束。在改革之初，省級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)考核的方式要求地方政府推進(jìn)改革。此后，為了進(jìn)一步提高審批效率，浙江省建立了省、市、縣一體的在線審批平臺(tái)。這一平臺(tái)的建立不僅提高了審批效率，還通過(guò)推行標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程，限制地方政府修改程序和數(shù)據(jù)的權(quán)限，以及建立電子監(jiān)督系統(tǒng)等方式約束了地方政府的權(quán)力運(yùn)行?；趩?wèn)卷數(shù)據(jù)構(gòu)建的序次邏輯斯蒂模型進(jìn)一步表明，地方政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行有效促進(jìn)了企業(yè)家的投資意愿。

我們的研究表明高層級(jí)政府可以運(yùn)用數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化縱向政府間治理，并呈現(xiàn)了它的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。以往，研究者曾批評(píng)中國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)條塊分割、“煙囪”林立。近期，有關(guān)數(shù)字政府的研究指出，政府可以運(yùn)用數(shù)字技術(shù)建立整體性政府。我們的研究則進(jìn)一步表明，高層級(jí)政府在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推進(jìn)更加協(xié)調(diào)、高效的整體性政府建設(shè)時(shí)，也會(huì)帶來(lái)更加強(qiáng)有力的縱向控制。在浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革中，浙江省直接以代碼的形式確認(rèn)了審批規(guī)范和審批程序，并利用電子監(jiān)督系統(tǒng)（即審批平臺(tái)）直接對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目基于規(guī)范和程序進(jìn)行審查。省級(jí)政府自上而下推行的在線審批平臺(tái)強(qiáng)化了縱向政府間的“命令-控制”鏈條。

需要指出的是，數(shù)字限權(quán)帶來(lái)了更加標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的行政權(quán)力行使，也有可能創(chuàng)造新的問(wèn)題。一是剛性的標(biāo)準(zhǔn)化和地方創(chuàng)新之間存在矛盾。一些學(xué)者認(rèn)為，適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，尤其是專業(yè)的自由裁量權(quán)有益于政策執(zhí)行。Buffat， A. （2015）. Street-Level Bureaucracy and E-Government. Public Management Review， 17（1）， 149-161.街頭官僚往往比他們的上級(jí)掌握更多信息，政策的靈活執(zhí)行可能會(huì)提高政策執(zhí)行的績(jī)效。在企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革中，一些地級(jí)市比浙江省政府改革幅度更大、精簡(jiǎn)事項(xiàng)更多。浙江省采用統(tǒng)一的審批平臺(tái)后，對(duì)于這些地區(qū)來(lái)說(shuō)，“改革就走了回頭路”。2020年7月與某設(shè)區(qū)市行政審批人員的訪談。二是地方政府仍有繞開(kāi)電子監(jiān)督系統(tǒng)行使自由裁量權(quán)的一定空間。一方面，地方政府可以押后項(xiàng)目進(jìn)入系統(tǒng)的時(shí)間，以此來(lái)達(dá)成“最多100天”和“最多90天”。通過(guò)提前聯(lián)系企業(yè)、提前在線下完成審批工作，地方政府甚至可以達(dá)到“零天審批”等非常規(guī)的審批速度。另一方面，由于審批平臺(tái)較為復(fù)雜，地方還可以通過(guò)提供代辦員服務(wù)來(lái)選擇性地服務(wù)某些企業(yè)、某些項(xiàng)目。代辦員往往是兼職或全職的政府工作人員，由于代辦員資源緊張，地方政府通常將代辦員配備到規(guī)模更大的投資項(xiàng)目中。代辦資源的選擇性分配進(jìn)一步造成了對(duì)中小企業(yè)的歧視。上述現(xiàn)象再一次證明，數(shù)字技術(shù)不是約束行政權(quán)力、強(qiáng)化縱向治理的萬(wàn)能藥，數(shù)字限權(quán)也并非一勞永逸。在推進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中，政府在應(yīng)用數(shù)字技術(shù)時(shí)仍需兼顧整體與地方需求，以企業(yè)家的需求為中心，提供更為靈活、精細(xì)的制度和技術(shù)安排。

（責(zé)任編輯：徐東濤）