國家治理現(xiàn)代化進程中地方審計組織的審思與優(yōu)化

金太軍 華起 馬薇

摘要：國家審計作為國家治理中的一項免疫系統(tǒng)，在國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著重要的作用。然而，當前地方審計組織建設(shè)依然存在諸多不足，突出表現(xiàn)在內(nèi)部層面上的組織設(shè)置不健全和部門關(guān)系不成熟，以及外部層面上的地方政府過度干預(yù)。為此，在國家治理現(xiàn)代化進程中優(yōu)化地方審計組織建設(shè)，要堅持獨立性和聯(lián)系性、一般性和特殊性、全面性和重點性相統(tǒng)一的原則。在此基礎(chǔ)上，具體可以通過優(yōu)化地方審計組織設(shè)置、完善地方審計委員會建設(shè)、優(yōu)化組織關(guān)系等舉措，不斷提升地方審計組織能力和水平，從而更好地服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化進程之中。

關(guān)鍵詞：國家治理;國家審計;地方審計組織;獨立性

中圖分類號：F239.227文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0105-007

國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一項“免疫系統(tǒng)”①，在監(jiān)督權(quán)力運行、加強反腐倡廉、嚴肅財經(jīng)法紀、維護國家經(jīng)濟安全運行等方面發(fā)揮著重要的作用。在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，為適應(yīng)國家審計發(fā)展的新形勢、新要求，加快完善地方審計組織，全面提升審計能力，更加有效地發(fā)揮審計的職能作用就顯得極為迫切。為此，本文立足于國家治理現(xiàn)代化進程，深入思考地方審計組織的發(fā)展現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上嘗試提出多樣的完善舉措，從而為地方審計組織更好地服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化需求提供理論助益。

一、地方審計組織建設(shè)的現(xiàn)實困境認知

自1983年縣以上各級人民政府陸續(xù)設(shè)置各級審計機關(guān)以來，伴隨國家治理發(fā)展的需求，地方審計組織不斷優(yōu)化調(diào)整。特別是在黨的十九大明確提出“改革審計管理體制”的時代要求下，地方審計組織發(fā)展建設(shè)更是邁進了新時代。當前，地方審計組織建設(shè)依然存在諸多不完善之處，不僅嚴重制約自身在黨和國家監(jiān)督體系中更好地發(fā)揮作用，而且與國家治理現(xiàn)代化的實際需求相脫節(jié)。

具體來說，地方審計組織建設(shè)層面的困境主要表現(xiàn)在兩個方面，即組織之內(nèi)和組織之外。在審計機關(guān)內(nèi)部，組織困境集中體現(xiàn)在組織設(shè)置和部門關(guān)系上。一是地方審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置多種多樣，且數(shù)量繁多、性質(zhì)不一。經(jīng)筆者初步調(diào)查，目前地市級地方審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置一般都在十五個左右，最多的可以達到二十個;而在區(qū)縣級中平均約十二個左右，最多可達十五個。在這些機構(gòu)中，既有屬于行政編制的職能部門，也有屬于事業(yè)編制的部門，如各種科研院所、服務(wù)中心等。由于各地發(fā)展差異較大，治理需求不同，因而對審計組織的要求也不相同，各地往往根據(jù)本地所需進行自主設(shè)置。從其部門職能來看，交叉、重疊的情況并不少見?？梢姡恍┎块T的設(shè)置并不合理。在黨和國家大力推行“大部制”改革的背景下，特別是在十九屆三中全會全面推進深化黨和國家機構(gòu)改革的要求下，地方審計機關(guān)有責任貫徹落實黨中央改革精神和要求，不斷精簡機構(gòu)，合理設(shè)置各職能部門。二是部門設(shè)置不健全，與審計全覆蓋的工作需求不匹配。2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》（以下簡稱《意見》）中要求，加快審計管理體制改革，實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。既然要貫徹落實審計全覆蓋工作，顯然需要設(shè)置相應(yīng)的審計機構(gòu)專門負責和具體實施。但就目前來看，部分地方審計機關(guān)尚未健全相關(guān)部門。例如在東部N市審計局中，對國有資源進行審計的部門主要是原有的資源環(huán)境審計處，負責本級政府主管部門和區(qū)政府管理的自然資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護情況的審計。但《意見》中明確指出，國有資源不僅包括自然資源資產(chǎn)，還包括特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等國有無形資產(chǎn)以及法律法規(guī)規(guī)定屬于國家所有的其他資源。目前，N市對這部分資源的審計并沒有相應(yīng)的部門承擔。三是內(nèi)部組織間關(guān)系問題突出。一方面，地方審計組織內(nèi)部各職能部門間缺乏橫向聯(lián)系?？茖咏M織向來重視縱向聯(lián)結(jié)而輕視橫向網(wǎng)絡(luò)，基于職能分工設(shè)置的職能部門在行動中往往呈現(xiàn)出“各自為戰(zhàn)”的局面。圍繞本部門的工作目標，在法定范圍內(nèi)行使職權(quán)已然成為常態(tài)。雖然表面上看似分工有序，統(tǒng)一成為一個組織整體，但這種整體實際上不過是“散化”基礎(chǔ)上的整體，缺乏動力再生產(chǎn)的有機性。隨著國家治理現(xiàn)代化的深入推進，公共事務(wù)復(fù)雜性愈發(fā)凸顯，被審計對象不再拘囿于某單一領(lǐng)域，而很可能是一種“綜合體”，因而審計工作的開展實際上需要多個審計部門甚至審計機構(gòu)的合作才能完成。因此，審計機關(guān)內(nèi)部組織必須要走向協(xié)同合作，形成成熟穩(wěn)定的橫向網(wǎng)絡(luò)，從而能夠在復(fù)雜的審計過程中整合各部門資源，產(chǎn)生綜合效應(yīng)，適應(yīng)國家治理的發(fā)展要求。另一方面，地方審計組織與其他政府職能部門的內(nèi)部審計科室之間缺乏直接聯(lián)系。受到“塊塊”關(guān)系的影響，其他政府職能部門的內(nèi)部審計科室往往僅接受所在部門的領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上很少受到本級審計組織的影響或指導(dǎo)。由此導(dǎo)致的結(jié)果是內(nèi)部審計科室只能從所在機關(guān)爭取資源，在不受重視和資源有限的現(xiàn)實條件下，只能普遍成為“形式化”的科室而難以發(fā)揮有效地自我監(jiān)督審查作用。

地方審計組織的外部困境重點表現(xiàn)在地方政府過度的行政干預(yù)上。根據(jù)我國憲法和《審計法》相關(guān)規(guī)定，在各級地方政府中設(shè)置審計機關(guān)，既受到本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)也同時接受上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并依法獨立行使審計權(quán)。換句話說，審計機關(guān)在法律層面即是一種行政性組織。正是基于其行政地位的確認，它在獲得行政資源激勵的同時，也遭受著行政干預(yù)的困擾。地方政府尤其通過人事權(quán)和財政權(quán)對審計組織進行約束。就人事權(quán)而言，地方政府有權(quán)決定本級審計機關(guān)主要負責人的提名、任免、考核、升遷等工作。雖然在2015年施行的《關(guān)于省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革試點方案》中提出了人事權(quán)上收的方案，由省級政府部門管理，但這一改革舉措落地的效果并不理想。而在財政權(quán)方面，雖然《審計法》第十一條規(guī)定，“審計機關(guān)履行職責所必需的經(jīng)費，應(yīng)當列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證”?！暗珜嶋H上許多地方審計機關(guān)的經(jīng)費只是按照當?shù)囟▎T定額標準列入財政預(yù)算，而其他履行職責所必需的經(jīng)費并未列入預(yù)算，往往需要審計機關(guān)臨時單獨報批，這既影響審計機關(guān)的工作效率，也限制了審計機關(guān)的工作范圍。”劉笑霞：《論我國政府審計體制改革》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》，2006年第5期。因此，“當一項權(quán)力得以行使的基礎(chǔ)條件——人事和財政都掌握在另一權(quán)力手中時，前項權(quán)力就沒有對后項權(quán)力監(jiān)督的獨立性可言了”魏昌東：《中國國家審計權(quán)屬性與重構(gòu)》，《審計與經(jīng)濟研究》，2010 年第2 期。。地方審計組織受制于地方政府的干預(yù)進一步導(dǎo)致了與上級審計組織的關(guān)系扭曲，直接表現(xiàn)為上級審計組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系漸趨“勢微”，已然由法定的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系“簡化”為地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主、上級審計組織領(lǐng)導(dǎo)為輔的模式。不可否認，加強與地方政府之間的關(guān)系，是地方審計機關(guān)開展工作的必要，也是不斷發(fā)展的重要渠道。但地方政府的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系對上下級審計機關(guān)之間業(yè)務(wù)指導(dǎo)聯(lián)系的擠壓甚至替代會給地方審計工作造成較大的損害，不僅會制約審計專業(yè)性的發(fā)展，更嚴重的是將阻礙各層級間審計工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。當然，地方政府的過度干預(yù)最終將嚴重影響地方審計組織的獨立性。所謂獨立性即是指審計主體能夠不受任何他人和要素的干擾而客觀公正地行使審計權(quán)和開展審計工作?？梢哉f，“獨立性是審計的靈魂，也是國家審計最本質(zhì)的特征”劉家義：《中國特色社會主義審計理論研究》，商務(wù)印書館2015年版，第93頁。。我國憲法和《審計法》已經(jīng)對審計的獨立性作出了明確規(guī)定，審計機關(guān)是依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但在實際中，審計組織獨立性并沒有得到較好的堅守。由于地方政府的過度干預(yù)，當審計機關(guān)對同級政府其他部門或政府工作人員展開審計時，往往會受到行政因素的干擾與掣肘，不得不在“行政指導(dǎo)”下進行。因此，在國家治理現(xiàn)代化進程中推進地方審計組織優(yōu)化，對如何設(shè)置組織形式并理順與地方政府的關(guān)系以保持其獨立性，應(yīng)當予以著重考量。

二、國家治理現(xiàn)代化進程中地方審計

組織優(yōu)化的原則堅守（一）獨立性和聯(lián)系性的把握

文碩曾評價說：“一個國家要想鞏固自己的統(tǒng)治地位，發(fā)展自己的財政經(jīng)濟，就必須建立一套具有獨立性的審計監(jiān)督制度，否則，官吏就容易腐化墮落，政治就容易削弱衰敗，經(jīng)濟就容易混亂不堪。”文碩：《世界審計史》，中國審計出版社1990年版，第22頁。獨立性是審計監(jiān)督的靈魂，也是審計管理過程必須要堅守的根本原則。然而，在保證審計獨立性的同時，同樣需要重視聯(lián)系性的建立。畢竟審計是國家治理活動的重要組成部分，要服務(wù)于國家治理的發(fā)展。因此，獨立性與聯(lián)系性同樣重要，在地方審計組織優(yōu)化中需要始終堅守。

堅持獨立性原則關(guān)鍵在于正確處理與地方政府之間的關(guān)系，消除行政因素的不當干擾，保持地方審計組織的自主、自由和自為。在行政型審計體制下，地方審計組織是地方政府的重要職能部門之一，接受并遵照行政命令行事?？陀^地說，在該體制下，地方審計組織的獨立性的確會在一定程度上受到損害，出現(xiàn)行政過度干預(yù)審計工作的現(xiàn)象，但這絕非是必然的結(jié)果。通過一系列科學(xué)的組織設(shè)置和合理的權(quán)力劃分，在保持行政審計體制不變的前提下，完全可以正確處理地方審計組織和地方政府之間的關(guān)系。保持地方審計組織獨立性，有利于最大限度發(fā)揮審計監(jiān)督作用，使審計組織和審計人員能夠按照專業(yè)化的工作流程開展審計工作，客觀、真實、有效地反映審計對象的情況。無論是在保證審計專業(yè)性和權(quán)威性價值上，還是在加強反腐倡廉、監(jiān)督公共權(quán)力、維護經(jīng)濟健康運行的具體活動中，都能夠彰顯地方審計組織的重要地位。

而堅持聯(lián)系性原則體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個層面上。在宏觀上，要與地方發(fā)展目標緊密相連。“一個國家的審計監(jiān)督制度能不能發(fā)揮作用，關(guān)鍵看它是否適應(yīng)本國國情?！蓖醭Ｋ桑骸吨袊厣鐣髁x審計理論若干問題的思考》，《審計研究》，2010年第3期。同樣，判斷地方審計作用發(fā)揮的好壞就是看它能否順應(yīng)地方治理的發(fā)展要求。例如，南京市審計局提出要“以提升省會城市功能和中心城市首位度”為當前改革的主攻方向;廣州市審計局則以實現(xiàn)“四個走在全國前列”“當好兩個重要窗口”為工作目標;重慶市審計局則深入落實習近平總書記對重慶提出的“兩點”定位、“兩地”和“兩高”目標，更好地服務(wù)于本市經(jīng)濟社會發(fā)展的重大任務(wù)?？梢?，地方審計組織優(yōu)化不僅是自身規(guī)范化、法治化、科學(xué)化的提升，更是嵌構(gòu)于地方發(fā)展整體框架中的重要組成部分。因此，地方審計組織發(fā)展應(yīng)當堅持以地方發(fā)展為中心、服務(wù)地方發(fā)展大局，從權(quán)力監(jiān)督、行為規(guī)范的角度努力尋找與地方經(jīng)濟社會建設(shè)最佳的結(jié)合點，為推進地方創(chuàng)新發(fā)展作出貢獻。在微觀上，與地方治理內(nèi)容緊密結(jié)合。審計監(jiān)督作為國家治理中的一項基礎(chǔ)性制度安排，始終服務(wù)于國家治理過程。地方審計組織通過不斷調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和擴展審計職能，早已不再徘徊于“權(quán)力黃金底座的周圍”，而是進一步與民生、環(huán)境、安全、扶貧等具體治理事項相融合。由此而產(chǎn)生一系列新型審計監(jiān)督形式，如民生審計、扶貧審計、環(huán)境責任審計等等?；诖耍胤綄徲嬕讶谎由熘恋胤街卫淼闹T多層面，在很大程度上影響著地方治理的成效。

（二）一般性和特殊性的統(tǒng)一

所謂一般性，即是地方審計組織設(shè)置應(yīng)堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院以及審計署的改革部署，保持與國家層面的審計改革相一致。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家審計發(fā)展，并在黨的十九大報告中明確提出“改革審計管理體制”的總目標。為此，黨中央和國務(wù)院對審計管理體制改革作出了一系列重大部署。如2014年6月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國國家審計法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，進一步調(diào)整審計機關(guān)職責，在一定程度上擴大了審計機關(guān)的權(quán)力范圍;2015年12月頒布《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，對調(diào)整審計組織、完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)作出總體部署和安排;同年，審計署頒布《關(guān)于省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革試點方案》，開始在全國部分省市開展審計管理體制改革試點工作，主要涉及組織、人事和財政的權(quán)限調(diào)整;2018年，在十九屆三中全會實施的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中，決定組建中央審計委員會，并將部分監(jiān)督職權(quán)進行合并，進一步完善審計組織職能?？梢?，黨中央和國務(wù)院的一系列改革部署和改革實踐極大地推動了國家審計整體發(fā)展的步伐，同時也給地方審計組織優(yōu)化提出了要求。因此，在推進地方審計組織優(yōu)化中，應(yīng)當以黨中央和國務(wù)院的改革精神和要求為指導(dǎo)，以國家層面的審計改革實踐為牽引，對照實施，堅決貫徹落實，始終保持與黨中央和國務(wù)院的高度一致。

當然，我國是一個地域遼闊、民族多樣、情況繁復(fù)的國家，各地存在著多樣的差異。如果完全按照統(tǒng)一的標準進行改革，顯然不符合我國國情。為了降低“一刀切”式改革的風險，也為了突出地方特色，各地在保持與黨中央改革原則和精神一致的前提下，采取因地制宜、積極變通的行動策略不失為一種落實改革的有效手段。事實上，在地方審計組織優(yōu)化中堅持特殊性原則，是中國改革開放以來形成的漸進式改革策略的生動表現(xiàn)?！皣彝ㄟ^鼓勵和支持各地區(qū)、各部門積極探索解決問題的措施，及時總結(jié)各方面所取得的改革經(jīng)驗及教訓(xùn)，并且將其作為制定改革政策或法律法規(guī)的依據(jù)”吳昊、溫天力：《中國地方政策試驗式改革的優(yōu)勢與局限性》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2012年第10期。。通俗的說，就是允許“摸著石頭過河”。在地方審計組織優(yōu)化中堅持特殊性原則，有利于凸顯地方特色，將黨中央和國務(wù)院的改革措施與要求創(chuàng)造性地融入地方審計實踐之中，形成符合地方發(fā)展要求的改革方案。同時，亦有利于在一定程度上避開對宏觀性問題的爭論，從而保障改革能夠順利啟動。當然，國家層面上的一致性和地方層面上的特殊性會存在一些矛盾，進而導(dǎo)致地方利益替代國家利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。為此，在推進地方審計組織優(yōu)化中，需要始終堅持一般性和特殊性的統(tǒng)一，并以不違背黨中央和國務(wù)院的改革精神和要求為前提，始終以維護國家利益、人民利益為根本標準。

（三）全面性和重點性的兼顧

《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中指出，推進國家審計改革，要“創(chuàng)新體制機制，加強和改進新形勢下的審計工作，強化審計隊伍建設(shè)，不斷提升審計能力和水平，更好服務(wù)于經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。這體現(xiàn)出對未來審計組織發(fā)展的全面性要求?？陀^地說，我國現(xiàn)代審計事業(yè)發(fā)展起步較晚，相較于發(fā)達國家的審計水平和能力建設(shè)，的確存在一定差距。況且隨著國家治理現(xiàn)代化的推進以及審計全覆蓋目標的確立，對地方審計組織的要求越來越高，傳統(tǒng)的審計組織模式已然無法適應(yīng)新時代的訴求。因而全面推進地方審計組織發(fā)展、提升審計監(jiān)督水平已成為不可阻擋之勢。上文已經(jīng)指出，當前的地方審計組織建設(shè)仍然存在一些困境，這無疑阻礙了未來的發(fā)展步伐。因此，推進地方審計組織優(yōu)化，必須要針對現(xiàn)實困境，結(jié)合國家治理現(xiàn)代化的實際需求，全面塑造和改進審計組織設(shè)置、關(guān)系、職能等方面，保障審計監(jiān)督的組織方式、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力條件等有序運行。

當然，在地方審計組織優(yōu)化中也是需要確定重點的。一是加強黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。這既是“落實全面從嚴治黨要求的現(xiàn)實需要，也是健全黨和國家監(jiān)督體系的長久之計”謝健：《在深化改革中切實加強黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)》，《行政管理改革》，2018年第4期。。具體來說，在地方審計組織設(shè)置中要十分重視地方審計委員會的建設(shè)，通過組織優(yōu)化、職能調(diào)整、角色定位等手段，充分發(fā)揮其把方向、統(tǒng)各方、做決策的領(lǐng)導(dǎo)作用。二是注重權(quán)力規(guī)范。將權(quán)力關(guān)進制度的牢籠是公共權(quán)力改革的根本目的，審計權(quán)力也不例外。作為一種監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，更應(yīng)當受到嚴格控制和約束，做到依法審計、廉潔審計。因而在審計權(quán)力優(yōu)化中，要注重權(quán)責清單制度的建立，通過規(guī)范化手段規(guī)范審計權(quán)力運行。以此提升審計權(quán)威和合法性。三是注重關(guān)系厘定。既包括地方審計組織的內(nèi)部關(guān)系也包括與地方政府、上級審計機關(guān)的外部關(guān)系，“兩手都要抓，兩手都要硬”。內(nèi)部關(guān)系的厘定為地方審計組織的協(xié)同行動奠定了基礎(chǔ)，而外部關(guān)系的理順則保證了審計獨立性的實現(xiàn)。可以說，推進地方審計組織建設(shè)在某種意義上即是以“關(guān)系”為邏輯起點而展開的改革行動。

三、國家治理現(xiàn)代化進程中地方審計

組織的優(yōu)化路徑隨著國家治理現(xiàn)代化進程的深入，地方審計組織面臨著新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。針對現(xiàn)實的審計需求和當前存在的一些困境，可以通過優(yōu)化地方審計組織設(shè)置、完善地方審計委員會建設(shè)、優(yōu)化組織關(guān)系等舉措，進一步提升地方審計組織能力，提高地方審計效益，從而助推地方審計事業(yè)的新發(fā)展。

（一）組織設(shè)置之“加減法”應(yīng)用

作為地方政府中重要的職能部門，地方審計組織同樣需要在新一輪政府機構(gòu)改革中“大浪逐新”。通過一系列的組織機構(gòu)調(diào)整，激發(fā)地方審計活力，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。在地方審計組織設(shè)置方面，可以通過一系列“加減法”的應(yīng)用予以優(yōu)化。

一方面，要在審計全覆蓋背景下做“加法”?！蛾P(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》（2015）提出了新時代推進審計全覆蓋的發(fā)展要求，這意味著審計職能將進一步擴展、審計任務(wù)進一步增多、審計事項進一步繁雜。為此，地方審計組織在適配審計全覆蓋發(fā)展的背景下需要進行增量改革。一是地方審計組織中的人員要適當擴大。審計全覆蓋背景下，針對地方審計組織人手少但任務(wù)重的矛盾，要增加崗位設(shè)置和人員編制，既可以通過常規(guī)的公務(wù)員招錄充實審計力量，也可以通過放權(quán)改革，允許地方審計組織利用市場化機制招募社會審計人員，多元化補充審計力量，從而保證審計全覆蓋工作的實施部署。二是增設(shè)新型審計業(yè)務(wù)部門。審計全覆蓋實施中形成的“全面審計”的新形勢，使原審計組織中故有的業(yè)務(wù)部門顯然有些“力不從心”，需要通過設(shè)置一些新部門積極應(yīng)對新審計任務(wù)的出現(xiàn)。例如，為應(yīng)對審計信息化需求，地方審計組織需要成立聯(lián)網(wǎng)審計處。主要職能是“負責本級聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)使用權(quán)限設(shè)置、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺動態(tài)預(yù)警信息反饋、聯(lián)網(wǎng)實時審計模型運行跟蹤處理、預(yù)警結(jié)果數(shù)據(jù)審核等”張莉、張俊民：《國家審計組織方式的改進與重構(gòu)：基于天津市審計局的經(jīng)驗考察》，《南京審計大學(xué)學(xué)報》，2017年第1期。。三是設(shè)立審計項目小組。針對當下審計項目跨度大、范圍廣、任務(wù)重、控點多的特征，應(yīng)當在地方審計組織中設(shè)立審計項目小組，以審計項目為基礎(chǔ)，以整合各專業(yè)、各層級、各部門的審計資源為形式，以靈活性、臨時性、非正式性為特征，以共同行動為載體，實現(xiàn)共同審計的目標。審計項目小組建設(shè)“有利于打破原有的職位導(dǎo)向、處室界限，實現(xiàn)地方審計組織內(nèi)部的跨部門協(xié)同”湖北省審計學(xué)會課題組：《省直管縣財政體制條件下審計組織方式研究》，《審計研究》，2014年第3期。，也有利于統(tǒng)籌項目計劃、實施、指導(dǎo)等管理過程，適應(yīng)更大型、更復(fù)雜、技術(shù)性更強的項目審計要求。

另一方面，要在機構(gòu)精簡要求下做“減法”。由于“審計組織在一定程度上保留著層級式、官僚式和正規(guī)化的痕跡，表現(xiàn)出綜合職能部門相對較多、專業(yè)職能部門分行業(yè)對口設(shè)置、附屬機構(gòu)臃腫等特點”石愛中、胡繼榮：《審計研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2002年版，第49頁。。因此需要堅決貫徹落實機構(gòu)精簡、簡政放權(quán)的要求，做好組織優(yōu)化中的“減法”。一方面地方審計組織內(nèi)部業(yè)務(wù)部門設(shè)置不應(yīng)當絕對堅持“上下對口”原則，而應(yīng)當依據(jù)本地發(fā)展的中心任務(wù)和審計要求來具體設(shè)置各業(yè)務(wù)部門。通過整合職能相近部門，減少多頭管理和職責交叉，有特色的完善審計組織布局，實現(xiàn)審計組織分工合理、責任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。另一方面，優(yōu)化業(yè)務(wù)部門管理，緩解組織管理和業(yè)務(wù)管理的矛盾。當下，“各審計業(yè)務(wù)部門不僅管理具體業(yè)務(wù)，也要加強黨務(wù)、精神文明建設(shè)、信息化建設(shè)、廉政建設(shè)等諸多工作”甘肅省審計學(xué)會課題組：《甘肅省大型審計項目組織方式創(chuàng)新實踐與改進研究》，《審計研究》，2015年第2期。。事實上，這兩個工作內(nèi)容由于差異性較大，因而常常出現(xiàn)沖突，導(dǎo)致工作質(zhì)量“雙低”的尷尬局面。因此，地方審計組織應(yīng)當逐步減少業(yè)務(wù)部門的其他工作任務(wù)，設(shè)立專門的部門統(tǒng)一管理，讓審計業(yè)務(wù)部門專心致力于審計工作，從而不斷提高審計質(zhì)量和效率。

（二）完善地方審計委員會建設(shè)

2018年3月，中共中央根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上講話時強調(diào)：“改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。”緊跟中央審計委員會的建設(shè)步伐，地方審計委員會的建設(shè)工作也相應(yīng)地開展起來，全國縣級以上的黨委組織紛紛建立對應(yīng)級別的審計委員會。由于各地審計委員會剛剛組建，因而下一步的工作重點即是不斷完善地方審計委員會建設(shè)，切實發(fā)揮對地方審計工作的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

一是明確地方審計委員會的職能。依據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中對中央審計委員會職責的設(shè)定，結(jié)合本地審計工作發(fā)展的實際需求，地方審計委員會的職能應(yīng)當包括對地方審計工作的宏觀設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織實施在地方審計領(lǐng)域堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)方針政策落實，審議地方審計監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度地方預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，審議決策地方審計監(jiān)督其他重大事項等。地方審計委員會的職能應(yīng)當充分體現(xiàn)黨對地方審計資源的統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。需要強調(diào)的是，地方審計委員的領(lǐng)導(dǎo)職能與地方政府和上級審計機關(guān)對地方審計組織的領(lǐng)導(dǎo)之間并不矛盾，而是相輔相成、相互統(tǒng)一的。如果說地方政府和上一級審計機關(guān)分別開展行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的話，那么地方審計委員會則是在宏觀的決策協(xié)調(diào)層面進行領(lǐng)導(dǎo)。并且在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工，沒有黨政分開，決不能將三者對立起來。

二是設(shè)定工作重點。地方審計委員會要圍繞本地區(qū)黨委和政府的中心工作，聚焦重點，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。首先，地方審計委員會要積極引導(dǎo)地方審計機關(guān)和人員聚焦本地市場經(jīng)濟發(fā)展、民生建設(shè)、社會治理、依法治國、扶貧攻堅等時代主題。既擴展地方審計機關(guān)的職能，也引導(dǎo)審計事業(yè)深度融入地方社會發(fā)展進程，進而發(fā)揮更具建設(shè)性的作用。其次，地方審計委員會要引領(lǐng)地方審計機關(guān)全面深化改革，尤其注重推進地方審計管理體制改革。再者，地方審計委員會要指引和監(jiān)督地方審計機關(guān)做好本職工作，充分發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督作用，加強預(yù)防和化解風險的能力，及時揭露和反映苗頭性、傾向性問題，保障地方經(jīng)濟建設(shè)和市場運行穩(wěn)定有序、健康順暢。最后，地方審計委員會要不斷加強全面從嚴治黨、監(jiān)督公共權(quán)力的建設(shè)，引導(dǎo)和支持地方審計機關(guān)加大對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的重點部門、重點崗位和重點環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督力度，并加強與紀檢、監(jiān)察、司法機關(guān)的協(xié)作配合。

三是加強制度建設(shè)。在地方審計委員會建設(shè)已然全面展開的背景下，為全面貫徹依法治國方略，保障其制度化、法治化、規(guī)范化建設(shè)，地方各級黨委需要盡快制定和完善地方審計委員的工作章程、制度等規(guī)范性文件，例如《××審計委員會章程》《××審計委員會工作規(guī)則》《××審計委員會辦公室工作細則》等，提升其法治化水平。就目前來看，已經(jīng)建立審計委員會的地方，有部分地區(qū)制定并出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度，如南京、深圳、廣州、昆明、重慶等。但總體而言，法治化建設(shè)還尚顯不足，亟需進一步加強和完善。

（三）組織關(guān)系厘定

第一，調(diào)整與地方政府間的關(guān)系。一是明確地方政府職能，由微觀介入轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理。地方政府應(yīng)當從具體的審計計劃、組織、實施等微觀層面上的審計工作中退出，加強對地方審計組織的監(jiān)督、支持和行政管理職能，扮演好組織團結(jié)的協(xié)調(diào)者、規(guī)章制度的制定者、審計資源的供給者等角色。二是落實地方審計組織的行動獨立性。地方審計組織雖在地方政府之中，卻又具有顯著的獨立性，任何外在強制力量干預(yù)都會造成審計事業(yè)的畸形發(fā)展。因此，為實現(xiàn)地方審計機關(guān)依法監(jiān)督公共權(quán)力，應(yīng)當充分保證審計權(quán)的獨立行使，進而切實發(fā)揮審計監(jiān)督的監(jiān)督作用。三是通過法律制度進一步明確地方政府和地方審計組織之間的權(quán)限，清晰界定地方政府對地方審計組織的權(quán)屬。地方立法部門應(yīng)當加快法律制定進程，明確地方政府與地方審計機關(guān)之間的關(guān)系，尤其注重地方政府的行政管理權(quán)限和地方審計機關(guān)的活動邊界劃分，對于審計什么、怎么審、審計過程、業(yè)務(wù)范圍等基本問題予以規(guī)定王愛國：《國家審計職業(yè)化的內(nèi)涵、障礙和途徑》，《審計研究》，2016年第1期。，進而從合法性維度落定二者之間關(guān)系狀態(tài)。

第二，強化與上級審計組織間的關(guān)系。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上講話時強調(diào)：要“強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，加快形成審計工作全國一盤棋”。一是明確上級審計機關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容?！秾徲嫹ā冯m然規(guī)定審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，但并沒有說明具體哪些工作屬于審計業(yè)務(wù)范圍。這不僅導(dǎo)致上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限不明，而且也給地方政府蓄意擴大行政管理權(quán)限提供了空間。因此，應(yīng)通過法律修訂或制度制定明確上級審計機關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。事實上，“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制是管理的五大要素，上級審計機關(guān)要實現(xiàn)上下統(tǒng)一、系統(tǒng)整合的目的，必須對這五個要素進行有效管理”徐清：《審計機關(guān)垂直一體化管理思路探尋》，《審計月刊》，2015年10期。。二是抓好上下級審計機關(guān)間的協(xié)調(diào)工作。一方面協(xié)調(diào)部署本區(qū)域內(nèi)審計工作和制定審計項目計劃，讓地方審計機關(guān)充分參與發(fā)表意見，形成共識;另一方面“協(xié)調(diào)好各級審計機關(guān)在上下統(tǒng)籌中的管理關(guān)系，明確相對應(yīng)的管理職權(quán)和責任約束，增強主體責任意識。通過建立統(tǒng)籌工作機制，實現(xiàn)上下聯(lián)動、各負其責，整體推進、共同發(fā)展”湖北省審計學(xué)會課題組：《省直管縣財政體制條件下審計組織方式研究》，《審計研究》，2014年第3期。。三是持續(xù)開展省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理改革工作，加強省級審計機關(guān)對市縣級審計機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機構(gòu)編制、經(jīng)費和資產(chǎn)管理等方面的垂直管理，從而構(gòu)建起統(tǒng)一協(xié)調(diào)、全面覆蓋、資源配置優(yōu)化的地方審計管理體制。

第三，增強地方審計組織內(nèi)部的橫向關(guān)系。隨著國家治理現(xiàn)代化推進，審計項目趨于綜合性、復(fù)雜性和多樣性，任何一個業(yè)務(wù)部門都沒有完全能力獨自承擔，因而需要建立地方審計組織內(nèi)部的橫向關(guān)系，突破原來相互分割、各自為戰(zhàn)的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建整體性審計關(guān)系。一方面要建立信息共享平臺，讓各業(yè)務(wù)部門能夠充分運用信息資源促進協(xié)同審計。各自為戰(zhàn)的審計模式之所以在當下難以發(fā)揮作用，審計信息的不完善、不充分、不共享是重要原因。因此，通過在地方審計組織內(nèi)部建立審計信息共享平臺，有利于整合內(nèi)部審計資源，將多方面、多角度收集到的審計信息實現(xiàn)共享、共有，從而極大地提升各部門信息獲取能力，最終提高審計監(jiān)督能力。另一方面，堅持實行“一拖N”行動方式。通過協(xié)調(diào)機制、溝通機制的建立將地方審計組織內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門有機整合，圍繞本地發(fā)展的中心任務(wù)和設(shè)定的審計工作重點方向，將各專業(yè)審計內(nèi)容融為一體，在每次具體審計行動中，組成由相關(guān)處（科）室組成審計組，采取聯(lián)合行動方式開展工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一進點，集中取證、分類報告、分別處理，實現(xiàn)“一審多果，一果多用”。

（責任編輯：張震）